郭莉

《意見》雖然消解了很多民間資本進入旅游業(yè)的限制和約束，但民間資本獲取真正的“國民待遇”還有很長的一段路要走

“堅持旅游業(yè)向民間資本全方位開放”，這是國家旅游局近期出臺的《關于鼓勵和引導民間資本投資旅游業(yè)的實施意見》（以下簡稱《意見》）開宗明義第一原則。《意見》涉及吃住行購等傳統(tǒng)旅游業(yè)所有核心領域，包括旅行社服務，海陸名勝景區(qū)，餐飲飯店業(yè)等。

在很多民營投資者看來，《意見》的出臺為那些早年以各種方式“曲線”進入旅游業(yè)的民資正名，也為更多民間資本扎根旅游業(yè)提供了政策空間。

“在實際操作中，中國旅游業(yè)民間資本已經(jīng)超過政府與國企投資之和正在成為旅游業(yè)的投資主體之一?！?/p>

某旅游地產投資商告訴記者，旅游業(yè)產業(yè)鏈很長，直接涉及產業(yè)超過90個，也是國內開放最早，最充分的領域之一。因此很多民營企業(yè)都有涉及旅游業(yè)，且業(yè)績不俗。如他們公司在幾年前就已經(jīng)涉足旅游地產的開發(fā)，在政策沒有開放的情況下，小心翼翼打政策的擦邊球，經(jīng)過幾年的積累，斬獲也頗多。

他認為《意見》的出臺與我國旅游業(yè)戰(zhàn)略地位的日益鞏固密不可分。2011年，國內旅游市場和出境旅游市場都有兩位數(shù)的大幅增長，全國旅游業(yè)總收入2.25萬億元，增長20.8%。戰(zhàn)略性支柱產業(yè)地位的日益凸顯帶動了旅游投資的持續(xù)增長。2011年，中國旅游項目投資總額累計達到2.67萬億元，當年實際完成投資2064.26億元。從投資結構看，民間資本占39%，居于民營企業(yè)投資之后的政府和國有企業(yè)投資，分別占25%和13%，合計38%，其余投資為銀行貸款。民間資本超過政府投資、國有企業(yè)投資之和，已經(jīng)成為中國旅游業(yè)的重要投資主體。

在這個背景下，《意見》的出臺可謂正逢其時。

體現(xiàn)三大亮點

“全方位開放”是此次《意見》體現(xiàn)的最大亮點。從此以后，那些以前對民資不放開的各類地質、森林、風景名勝、水利、文物、城市公園、科教、工農業(yè)、濕地、海島、海洋等旅游資源，民資都可，對于那些有旅游利用價值的物質和非物質資源，生態(tài)旅游、森林旅游、商務旅游、體育旅游、工業(yè)旅游、醫(yī)療健康旅游等，民間資本均可依法采取多種形式開發(fā)利用。

對于長期受人關注的風景名勝景區(qū)，國家旅游局明確指出鼓勵民間資本經(jīng)營和管理區(qū)，且特別強調，“對于法律法規(guī)未明確禁止準入的旅游景區(qū)”，一律允許民間資本采取適當方式參與經(jīng)營管理，切實保障其經(jīng)營管理權益。

民間資本辦旅行社，面臨的最大壓力是民間旅行社缺乏做大做強的機會。對此國家旅游局強調支持民間資本興辦旅行社。消除制約跨區(qū)經(jīng)營障礙，推動大型旅行社集團化，中型旅行社專業(yè)化，小型旅行社網(wǎng)絡化，形成適應市場需求的批發(fā)零售分工體系。

其次，在“全方位開放”傳統(tǒng)領域的同時，《意見》還明確提出鼓勵支持民間資本充分利用現(xiàn)代信息技術，全方位挺進旅游業(yè)。

保持旅游產業(yè)常新的秘密就在于與新技術不斷結合、參與產業(yè)融合、應對環(huán)境變化、科技發(fā)展挑戰(zhàn)。國家旅游局提出，支持民營旅游企業(yè)自主創(chuàng)新和技術進步。引導民營旅游企業(yè)形成以企業(yè)為主體、市場為導向、產學研相結合的創(chuàng)新體系，加強對新產品、新業(yè)態(tài)研發(fā)應用。加快旅游業(yè)專利技術轉化步伐，鼓勵運用信息網(wǎng)絡、新能源新材料新工藝、節(jié)能減排等現(xiàn)代科技成果，積極推動“智慧旅游”和“綠色旅游”發(fā)展。

我國旅游業(yè)今后的最大看點之一，就是國家旅游局局長邵琪偉反復強調的旅游裝備制造業(yè)。這一領域既是旅游業(yè)新增長點，又是裝備制造業(yè)新領域。民間資本將得以投資旅游裝備和用品制造業(yè)，包括投資旅游房車、郵輪游艇、景區(qū)索道、游樂設施和數(shù)字導覽設施等旅游裝備制造，生產具有自主知識產權的休閑、登山、滑雪、潛水、露營、探險、高爾夫等各類戶外活動用品及賓館飯店專用產品。

最令民營企業(yè)稱道的是，《意見》在鼓勵民間資本進入旅游業(yè)，不僅跨部門，而且動真格，在很多方面都支持民營資本可與國資平起平坐，給民營一個公平的身份。

比如，《意見》強調支持參與國有旅游企業(yè)改制重組。鼓勵和引導民營企業(yè)通過參股、控股、資產收購等多種形式，參與國有旅游企業(yè)改制重組。旅游業(yè)發(fā)展有兩大瓶頸：金融、土地。為此，國家旅游局強調加大對民間旅游投資金融支持力度、加大對民間旅游投資用地保障力度。

國家旅游局還明確強調，對民間資本，要落實“允許旅行社參與政府采購和服務外包的規(guī)定”、“賓館飯店與一般工業(yè)企業(yè)同等的用水、用電、用氣價格”政策，屬于最為給力的表述。

此外，《意見》還提出鼓勵民間資本參與旅游公共服務體系建設，鼓勵公共服務主體多元化。在不影響公共服務公益性和功能條件下，可結合地方實際，招標選擇民間資本進行合作。對于民間資本參與旅游公共服務項目，在政策上與國有投資平等對待。

民間資本還將同國有企業(yè)一樣，在“走出去”方面也獲得前所未有的支持。國家旅游局強調，支持民營旅游企業(yè)“走出去”，在境外投資開設旅行社、旅游飯店等經(jīng)營項目。支持民營企業(yè)之間、民營企業(yè)與國有企業(yè)之間組成聯(lián)合體，共同開展境外旅游投資，參與國際市場競爭。利用駐外旅游辦事處等網(wǎng)絡，建立對外旅游投資咨詢服務體系。

真正落實新政仍待探索

事實上，中國旅游業(yè)是開放最早、也最為充分的領域之一，民間資本和外資在旅游領域業(yè)績不俗。但是，在民間資本大規(guī)模進入旅游業(yè)的過程中，或多或少面臨著政策的不公平。民營背景的旅行社難以參與政府采購和服務外包;本土飯店品牌難以享受與一般工業(yè)企業(yè)同等的用水、用電、用氣價格;欲經(jīng)營旅游車船時，在準入條件、資質審核、監(jiān)督管理等方面遭遇壁壘;經(jīng)營旅游基礎設施時無法享受同等收費減免政策;在細分產業(yè)準入時被區(qū)別對待;在融資、財政、稅收、人力資源培訓時，無法獲取與國企同樣的政策力度等?！兑庖姟返倪m時頒布為消除這些不合理不公平現(xiàn)象提供了政策支持。

在很多民營投資者看來，《意見》雖然突破性很大，細細琢磨，便會覺得真正落實的可能性不大。中國旅游研究院副研究員楊宏浩表示，《意見》提出旅游產業(yè)鏈上的各個環(huán)節(jié)都向民資開放，但有點全而空，實施的效果有可能不如業(yè)界預期那么大。

上述旅游地產人士指出，《意見》提出“全方位開放”，看起來雖然給了民營企業(yè)足夠的經(jīng)營權，但在具體實施中，很多細則問題并沒有解決。比如產權問題。再者，《意見》中提到的很多領域民間資本都已經(jīng)進入了，如旅行社，酒店飯店、在線旅游、旅游景區(qū)等，相當領域民資占有很大的份額。即便是高端旅游裝備制造業(yè)和旅游房車等領域，民營資本也早就進入，從這個角度來說，《意見》的出臺稍顯落后，不過是產業(yè)發(fā)展在前，政策出臺順應了產業(yè)發(fā)展而已。

據(jù)記者了解，投資經(jīng)營景區(qū)、建設酒店式公寓、大型度假區(qū)旅游地產業(yè)是民營資本進軍旅游業(yè)的幾大方式，但因為真正經(jīng)營旅游景區(qū)面臨盈利壓力，更多的民營資本傾向房地產或銷售酒店式公寓獲利。

他談到，他們公司幾年前曾經(jīng)涉及景區(qū)開發(fā)，與二三線城市景區(qū)簽訂經(jīng)營開發(fā)合同，但是一旦有新情況出現(xiàn)，或者當?shù)貙皡^(qū)有新的規(guī)劃時，便會利用政府或者公信力單方面提出終止合同。這對于公司來說損失很大，當翹首以盼的《意見》出臺后，他遺憾地發(fā)現(xiàn)，對于民資進入景區(qū)的轉讓權、使用權、所有權等沒有明確規(guī)定，使得民營資本獨立或者參與建設景區(qū)建設管理的權益仍然得不到保障。

“在民間資本嘗試國有景區(qū)的經(jīng)營管理方面不落實細則，民營資本心有顧慮?！痹撊耸窟€指出，他們在河北境內開發(fā)了一個景區(qū)，當?shù)卣疄榱俗尵皡^(qū)快點營業(yè)，把投資門檻定得很低，使得很多投資者紛紛進入，同一個景區(qū)，不同的景點為不同的開發(fā)者，大家之間相互競爭，在經(jīng)營權期限壓力下，大家的利潤越來愈低，有時簡直是賠本賺吆喝?？梢姡瑒虞m投資數(shù)千萬甚至數(shù)億，經(jīng)營權卻只有20-30年，這使得很多民企在與當?shù)卣牟┺闹忻黠@處于下風。為了收回投資，這些民營資本在進行旅游資源的開發(fā)時，往往趨利性更強，容易導致環(huán)境和生態(tài)的破壞。

此外，中國景區(qū)收入來源單一，門票之外，衍生產業(yè)收益幾乎為零，而門票的漲價是有限制的，再加上這幾年每年人工、維護成本都在上漲，國有景區(qū)還有部分政府撥款，但民營全靠自己，壓力實在太大。

從這個角度來說，很多民營投資者認為，民間資本進入旅游業(yè)的投資途徑仍很狹窄。盡管國家相關部門盡力創(chuàng)造鼓勵各類社會資本公平參與旅游業(yè)發(fā)展的環(huán)境，但細分行業(yè)壁壘和身份歧視短期內難以改變。旅游車船業(yè)、旅游基礎設施、旅游裝備制造業(yè)、旅游學校等領域壁壘重重，具體準入門檻、出資比例還需細化，短期內民資進入國有壟斷行業(yè)仍步履維艱。

對于《意見》中提出的“加大對民間旅游投資的金融支持力度。對符合信貸規(guī)則要求的民營旅游企業(yè)和民間投資旅游項目，要加大多種形式的融資授信支持，合理確定貸款期限和貸款利率。拓寬民營旅游企業(yè)融資渠道，金融機構對商業(yè)性開發(fā)景區(qū)可以開辦依托景區(qū)經(jīng)營權和門票收入等質押貸款業(yè)務”一條細則，該人士認為，這條政策要真正落實到他們景區(qū)，可能是數(shù)年之后的事情了，本身政策實施就有滯后性，再加上融資這一塊不僅僅涉及到旅游部門，還需要和其他金融部門協(xié)調，要有實際效果很難。

“旅游業(yè)是一個綜合性產業(yè)，需要有強大的綜合協(xié)調能力?！彼J為，在部門利益依然明顯的當下，《意見》短期內一勞永逸解決所有問題是不現(xiàn)實的。

民營企業(yè)小心翼翼，而手握資金的風險投資們對于進入旅游業(yè)仍持猶豫態(tài)度。

記者采訪的某PE談到，這幾年各地政府都辦了很多投資大會，鼓勵民間資本投入到旅游業(yè)中去，北京的旅游業(yè)大會他就參加了兩屆，但仍然沒有投一個項目。

“雖然旅游業(yè)的前景大家都非?？春?，但真正能對接風險投資的、有商業(yè)模式創(chuàng)新的項目還是很少。”該PE曾經(jīng)投資過經(jīng)濟型酒店和餐飲業(yè)，目前比較關注在線旅游企業(yè)，如驢媽媽、途牛那樣的旅游服務或旅游資訊網(wǎng)站。而那些標準化強、短期內大量復制的酒店、機票等領域已經(jīng)被攜程等企業(yè)分銷掉了。對傳統(tǒng)景區(qū)來說，他認為第一和政府扯上關系，第二景區(qū)等本身受氣候與經(jīng)濟景氣程度影響較大，門票收入難以形成好的商業(yè)模式、投資回報周期比較長等原因，他們是不會考慮投資的。

高原資本董事總經(jīng)理葉冠泰非常看好中國的旅游業(yè)，對行業(yè)增長非常有信心，因愈來愈多的中產階級把剩余可支配資金投入旅游，且這一趨勢才剛開始，惟需將線上和線下結合?？紤]到線上旅游業(yè)務零散且同質化現(xiàn)象嚴重，資金應努力尋找投資空白點，專注于“小而精”。

可見，《意見》雖然消解了很多民間資本進入旅游業(yè)的限制和約束。但應看到，民間資本投資旅游業(yè)存量約為1萬億元，僅占全國民間資本存量的3%左右。而民間資本獲取真正的“國民待遇”還有很長的一段路要走。

民間資本具有很大的逐利性，尤其這幾年浮躁的投資環(huán)境使得他們普遍存在高回報的沖動，比如投資景區(qū)或旅游地產的企業(yè)很多是圈地炒房，注重短期收益，對投資大、回報期長的旅游項目缺乏興趣和能力。從這個角度上來看，上述PE認為，在鼓勵和扶持民間資本進入旅游業(yè)時，要加強對民間投資的服務和管理，指導和規(guī)范民間旅游投資。加強前置服務，增強民間投資科學性和合理性，指導和督促民營投資主體，嚴格遵守國家政策法規(guī)和環(huán)保、用地、節(jié)能以及質量、安全等規(guī)定，防止破壞資源、破壞環(huán)境的開發(fā)建設以及透支資源、占有資源為目標的投資行為，防止出現(xiàn)質量和安全事故。引導企業(yè)按相應規(guī)范標準，有針對性地進行開發(fā)建設。

上述PE認為，吸引和鼓勵民間資本進入旅游業(yè)是一個長期系統(tǒng)的過程，不能簡單定位于短期內拉動經(jīng)濟增長，而應該是長期堅持的戰(zhàn)略性措施。

不管怎么說，《意見》在激活旅游業(yè)民間投資的道路上又跨出了堅實的一步。