張自然

據(jù)測算，單位面積濕地年生態(tài)服務(wù)價值約是森林生態(tài)服務(wù)價值量的8到10倍。濕地在首都區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)中扮演著不可或缺的重要角色。濕地所發(fā)揮的保護(hù)生物多樣性、維護(hù)生態(tài)平衡、保障生態(tài)安全、應(yīng)對氣候變化等生態(tài)功能顯得更加突出

市十三屆人大常委會第33次會議上，審議了《北京市濕地保護(hù)條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》。濕地與森林、海洋并稱為地球三大生態(tài)系統(tǒng)，是陸地、水體互動的生態(tài)帶，在自然界物質(zhì)循環(huán)、能量轉(zhuǎn)換、地質(zhì)演變中發(fā)揮著極為特殊的作用。作為自然界最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一，濕地包含了土地、水體和野生動植物等多種要素資源，是各種要素資源相互制約、相互聯(lián)系和動態(tài)平衡的結(jié)果，任何一種要素資源獨(dú)立存在時，都不能構(gòu)成完整的濕地生態(tài)系統(tǒng)。濕地承載著涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)生物多樣性等功能，是國家生態(tài)安全體系的重要組成部分和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，發(fā)揮著巨大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益。

濕地是北京歷史文化發(fā)展的基礎(chǔ)和搖籃，以永定河、潮白河和低洼淀、泉為網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的濕地，見證了北京的城市變遷。

濕地保護(hù)立法勢在必行

本市濕地分為天然濕地和人工濕地兩大類、11個類型。截止到2008年底，全市濕地總面積5.14萬公頃，占全市國土面積的3.13%。其中，河流、沼澤等天然濕地2.38萬公頃，占46.4%；蓄水區(qū)、水塘、灌溉溝渠、水田等人工濕地2.76萬公頃，占53.6%。本市濕地為近50%的野生植物、76%的野生動物提供了棲息地，其中有近50%的爬行類動物生活習(xí)性與濕地息息相關(guān)，有占北京地區(qū)種數(shù)1/3的鳥類依賴濕地為生。濕地已成為本市生物多樣性保護(hù)的關(guān)鍵區(qū)域，是北京城市可持續(xù)發(fā)展的重要保證。

穩(wěn)定、平衡發(fā)揮生態(tài)功能的濕地系統(tǒng)，是城市重要的底色和名片，是人文北京的重要內(nèi)涵、科技北京的重要組成、綠色北京的重要基礎(chǔ)，也是世界城市的重要元素。

土地資源、水資源、生物資源是城市可持續(xù)發(fā)展的核心要素。濕地是唯一可以同時完整具備三要素的生態(tài)系統(tǒng)，是物種基因庫。據(jù)測算，單位面積濕地年生態(tài)服務(wù)價值約是森林生態(tài)服務(wù)價值量的8到10倍。濕地在首都區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)中扮演著不可或缺的重要角色。濕地所發(fā)揮的保護(hù)生物多樣性、維護(hù)生態(tài)平衡、保障生態(tài)安全、應(yīng)對氣候變化等生態(tài)功能顯得更加突出。

上世紀(jì)60年代以來，本市濕地面積逐漸減少，目前濕地面積只有5萬公頃，且多為人工濕地。濕地面積的減少，嚴(yán)重影響了濕地的整體性、聯(lián)通性和穩(wěn)定性及其生態(tài)功能的正常發(fā)揮，區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題凸顯。通過地方立法，統(tǒng)一濕地保護(hù)理念和保護(hù)目標(biāo)，形成分工負(fù)責(zé)、共同推進(jìn)的濕地保護(hù)格局勢在必行。

及時制定出臺符合本市發(fā)展實(shí)際的濕地保護(hù)法規(guī)十分必要。目前，涉及濕地保護(hù)有關(guān)的法律包括土地管理法、水法、水污染防治法、野生動物保護(hù)法等，這些法律都是針對濕地生態(tài)系統(tǒng)中各單要素的保護(hù)和管理，未將濕地作為一種生態(tài)系統(tǒng)予以整體考慮，現(xiàn)有濕地保護(hù)措施難以適應(yīng)濕地發(fā)展的需要。1992年，我國加入《濕地公約》后，已有十二個省（區(qū)）先后出臺了濕地保護(hù)管理的地方性法規(guī)。

明確政府的濕地保護(hù)職責(zé)

濕地是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，濕地的生態(tài)功能是濕地生態(tài)系統(tǒng)諸因子綜合、協(xié)調(diào)的結(jié)果，水體、土地或野生動植物等單一要素獨(dú)立存在時，無法整體發(fā)揮濕地特有的生態(tài)功能，因此對濕地應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)濕地保護(hù)的綜合性與完整性。

因濕地保護(hù)未有直接的上位法，在借鑒外省市立法的基礎(chǔ)上，以《濕地公約》的規(guī)定為基本范本，結(jié)合本市濕地的種類和特點(diǎn)，《條例（草案）》明確，濕地是指天然或人工形成的河流、庫塘、湖泊、沼澤等常年或季節(jié)性、帶有靜止或流動水體、適宜喜濕野生生物生存的地域。這充分體現(xiàn)了本市濕地概念內(nèi)涵、外延與國際標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，為濕地全面保護(hù)奠定了基礎(chǔ)。

濕地保護(hù)是生態(tài)公益事業(yè)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)政府主導(dǎo)。濕地保護(hù)涉及部門眾多，需要明晰各方責(zé)任?！稐l例（草案）》中規(guī)定，市和區(qū)縣人民政府應(yīng)該加強(qiáng)對濕地保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，將濕地保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃和計劃，保障濕地規(guī)劃和建設(shè)、管理和利用等濕地保護(hù)工作所需的的資金投入。本市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)做好本轄區(qū)內(nèi)濕地保護(hù)的相關(guān)工作。同時規(guī)定，市和區(qū)縣人民政府建立健全濕地保護(hù)聯(lián)席會議制度，實(shí)行濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，市人民政府對有關(guān)部門和區(qū)縣人民政府濕地保護(hù)目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核。

在具體管理體制上，根據(jù)國務(wù)院確定的濕地保護(hù)實(shí)行“綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施”的精神，《條例（草案）》規(guī)定，本市實(shí)行綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施的濕地保護(hù)管理體制；園林綠化部門承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，水務(wù)、農(nóng)業(yè)、園林綠化等濕地保護(hù)部門按照市政府確定的職責(zé)，分別承擔(dān)具體濕地保護(hù)工作；發(fā)展改革、財政、國土、規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等其他有關(guān)部門依職責(zé)承擔(dān)有關(guān)濕地保護(hù)工作。

堅持源頭治理規(guī)劃先行

濕地保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅持源頭治理，規(guī)劃先行。為有效保護(hù)濕地資源，本市編制了濕地公園、濕地保護(hù)工程等規(guī)劃，但總體看濕地保護(hù)尚未形成體系，濕地規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)、水資源、防洪、水土保持等規(guī)劃的關(guān)系不明確，不能完全滿足本市濕地保護(hù)發(fā)展的需要?！稐l例（草案）》中明確了濕地保護(hù)發(fā)展規(guī)劃是濕地建設(shè)、管理、利用等濕地保護(hù)相關(guān)工作的依據(jù)，規(guī)定了濕地規(guī)劃編制的主體、要求和程序，規(guī)范了濕地規(guī)劃論證、濕地規(guī)劃修改等環(huán)節(jié)。

為確保規(guī)劃落實(shí)，《條例（草案）》規(guī)定濕地保護(hù)部門應(yīng)按照濕地保護(hù)發(fā)展規(guī)劃制定濕地保護(hù)工程規(guī)劃或保護(hù)方案，組織新建或恢復(fù)濕地。同時，對新建和恢復(fù)濕地提出了具體的要求，應(yīng)符合國家和本市有關(guān)濕地保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，采用自然或生態(tài)的材料和工藝，維護(hù)濕地生態(tài)功能，應(yīng)考慮本地區(qū)水資源狀況，充分利用雨水和再生水；應(yīng)當(dāng)種植濕地植物，建設(shè)野生動物繁殖、棲息環(huán)境等。

濕地保護(hù)既重管理又重利用

濕地保護(hù)既要統(tǒng)籌考慮，又要突出重點(diǎn)，既要管理好，又要利用好，滿足社會需求。為此《條例（草案）》提出分級管理、分類保護(hù)的制度框架。

一是將濕地劃分為重要濕地和一般濕地。二是針對重要濕地，通過公布濕地名錄、劃定保護(hù)范圍、設(shè)立保護(hù)標(biāo)志等措施進(jìn)行保護(hù)。三是針對重要濕地，根據(jù)資源特點(diǎn)和保護(hù)目標(biāo)的不同，《條例（草案）》中規(guī)定，重要濕地可設(shè)立濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園或濕地自然保護(hù)小區(qū)，并對濕地公園、濕地自然保護(hù)小區(qū)的設(shè)立和管理提出了具體要求。四是為保持濕地生態(tài)系統(tǒng)基本功能的發(fā)揮，《條例（草案）》規(guī)定，水務(wù)行政部門在保障生活用水的前提下，應(yīng)合理調(diào)配水資源，充分利用雨洪水和再生水，維持濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地和濕地自然保護(hù)小區(qū)的基本生態(tài)用水，維持濕地生態(tài)系統(tǒng)。五是《條例（草案）》中建立了濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對因新建或恢復(fù)重要濕地造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民合法權(quán)益損失的，依法予以補(bǔ)償。六是濕地占用管理?！稐l例（草案）》規(guī)定，任何單位和個人未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自占用重要濕地或改變重要濕地用途。規(guī)劃行政部門擬定城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及濕地的，應(yīng)征求園林綠化行政部門的意見，在建設(shè)項目規(guī)劃審批中，做好重要濕地的避讓保護(hù)工作。七是環(huán)境影響評價制度。為保障建設(shè)項目不對濕地生態(tài)系統(tǒng)造成影響，或?qū)⒂绊憸p少到最小程度，實(shí)現(xiàn)濕地生態(tài)影響評價與環(huán)境影響評價制度的有效銜接，《條例（草案）》規(guī)定，在建設(shè)項目位于重要濕地保護(hù)范圍內(nèi)，建設(shè)項目的環(huán)境影響評價范圍內(nèi)有重要濕地這兩種情形下，建設(shè)單位應(yīng)在報批的環(huán)境影響評價文件中，就建設(shè)項目對重要濕地主要保護(hù)對象和生態(tài)系統(tǒng)的影響作出重點(diǎn)分析，提出預(yù)防和減輕不良影響的措施。

市人大常委會審議意見

市人大常委會農(nóng)村委員會審議報告認(rèn)為，濕地與森林、海洋并稱為三大生態(tài)系統(tǒng)。人們形象地把森林和濕地比作地球的“肺”和“腎”。濕地具有調(diào)節(jié)氣候和維護(hù)生物多樣性等重要生態(tài)功能。濕地保護(hù)具有顯著的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益?！稐l例（草案）》對濕地規(guī)劃建設(shè)、管理利用和監(jiān)督檢查及其他濕地保護(hù)相關(guān)活動作出了具體規(guī)定，總體上是可行的。同時農(nóng)村委員會提出七條修改建議，主要包括：

關(guān)于濕地保護(hù)經(jīng)費(fèi)保障。農(nóng)村委員會認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步明確將濕地保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算。建議將《條例（草案）》相關(guān)規(guī)定改為“市和區(qū)縣人民政府應(yīng)加強(qiáng)對濕地保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，將濕地保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃和計劃，保障濕地規(guī)劃和建設(shè)、管理和利用等濕地保護(hù)工作所需的資金投入，并將濕地保護(hù)經(jīng)費(fèi)列入財政預(yù)算?！?/p>

關(guān)于濕地保護(hù)管理體制。農(nóng)村委員會認(rèn)為，應(yīng)更突出園林綠化部門在濕地保護(hù)工作中的綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。建議將相應(yīng)規(guī)定改為：本市實(shí)行濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。市和區(qū)縣人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，提升濕地質(zhì)量，改善濕地功能，確保濕地面積不減少，并定期對濕地保護(hù)目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核。”同時，對于《條例（草案）》中與此有關(guān)的第六條也提出相應(yīng)修改意見，建議將第六條修改為：“本市實(shí)行綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施的濕地保護(hù)管理體制。市和區(qū)縣園林綠化行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)濕地保護(hù)的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督。市和區(qū)縣水務(wù)、農(nóng)業(yè)、園林綠化行政部門按照法律法規(guī)的職責(zé)，分別負(fù)責(zé)濕地保護(hù)工作；發(fā)展改革、財政、國土資源、規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等其他有關(guān)部門依照職責(zé)分工，承擔(dān)濕地保護(hù)相關(guān)的責(zé)任。市和區(qū)縣人民政府建立健全濕地保護(hù)聯(lián)系會議制度，研究、協(xié)調(diào)涉及濕地保護(hù)的重大事項及相關(guān)工作。園林綠化行政部門承擔(dān)濕地保護(hù)聯(lián)系會議的日常工作?！?/p>

關(guān)于濕地的分級管理?！稐l例（草案）》確定了本市濕地保護(hù)實(shí)行分級分類管理的制度框架。農(nóng)村委員會認(rèn)為其標(biāo)準(zhǔn)和邊界等需進(jìn)一步明確。建議將相關(guān)規(guī)定修改為：“本市濕地保護(hù)實(shí)行分級分類名錄管理。濕地按照生態(tài)功能的重要程度劃分為重要濕地和一般濕地，重要濕地包括國際重要濕地、國家重要濕地和市重要濕地，未被列為重要濕地的為一般濕地。重要濕地和一般濕地的標(biāo)準(zhǔn)由市人民政府制定?！?/p>

同時，農(nóng)村委員會認(rèn)為，《條例（草案）》許多條款僅限于對重要濕地的規(guī)定不夠，未能體現(xiàn)全面保護(hù)原則。這可能會造成對一般濕地的大量占用，導(dǎo)致濕地面積進(jìn)一步減少，影響首都生態(tài)安全。目前，本市濕地總面積僅占全市國土面積的3.13%，遠(yuǎn)低于世界平均水平，也低于全國的平均水平。因此建議，將相應(yīng)條款中的“重要濕地”均改為“濕地”，以更好體現(xiàn)全面保護(hù)的原則。

關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境影響評價?！稐l例（草案）》中要求位于重要濕地保護(hù)范圍內(nèi)的建設(shè)項目進(jìn)行環(huán)境影響評價，但未對重要濕地周邊可能對濕地生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響的建設(shè)項目做出規(guī)范。為此，農(nóng)村委員會建議將相關(guān)規(guī)定修改為：“位于重要濕地保護(hù)范圍內(nèi)的建設(shè)項目或位于重要濕地周邊可能對濕地生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報批的環(huán)境影響評價文件中，就建設(shè)項目對重要濕地主要保護(hù)對象和生態(tài)系統(tǒng)的影響作出重點(diǎn)分析，提出預(yù)防和減輕不良影響的措施。環(huán)境保護(hù)行政主管部門在辦理環(huán)境影響評價審批手續(xù)前，應(yīng)征求園林綠化行政部門的意見?！?/p>

此外，農(nóng)村委員會還就濕地保護(hù)專家咨詢機(jī)制、關(guān)于增強(qiáng)濕地凈化水質(zhì)功能及《條例（草案）》附則等方面提出相應(yīng)修改建議。