從我國現有的法律體系來講，地方政府對小貸、融擔、典當等機構的管理從法理、權力來源的角度，是存在缺陷的

據報道，溫州金融辦向溫州市工商局遞交了一份申請，擬對寄售行、投資公司等機構辦理工商注冊、變更等手續(xù)時增加前置審批環(huán)節(jié)，這一措施引起較大爭議。這是否是地方政府自設權利的一種表現，是否會成為尋租的一個渠道呢？其實，這是地方政府在加強對金融機構管理時面臨的一個現實的問題：這種管理權是從哪里來的?

地方政府的權力通常有三個來源，第一個是通過法律獲得，第二個是上級政府授予的，第三個是地方法規(guī)規(guī)定。

從第一個來源看，我國作為單一制國家，法律的制定權是屬于全國人大及其常委會的。根據《中華人民共和國立法法》第七條規(guī)定，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”。第八條規(guī)定“下列事項只能制訂法律”，第八款為“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度“。

那什么是“金融的基本制度“呢？在《立法法釋義》中是如此表述的，“第四，有關金融的基本制度。金融是各種金融機構之間以及它們與公民、個人或者其他組織之間，從事的貨幣發(fā)行、信貸、結算、信托、保險、票據貼現、匯兌往來、證券交易等活動。我國的金融體系是由中央銀行、專業(yè)銀行和其他金融機構組成的。對金融活動的統(tǒng)一和有效管理，是鞏固公有制為基礎的社會主義經濟制度，落實國家的經濟政策，協(xié)調經濟發(fā)展，保持社會穩(wěn)定，改善人民生活和促進對外金融交往的重要保證。因此，有關金融基本制度的事項應當由國家統(tǒng)一立法。改革開放以來，全國人大及其常委會十分重視金融立法，已制定了中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、票據法、保險法、證券法等法律。”

在這樣一籠統(tǒng)的表述中，其實看不出哪些算是“金融的基本制度”，但釋義中在解釋金融時，專門提到“信貸”一詞，是否能據此認為凡是涉及信貸的金融行為都算基本制度，進而須由人大來制訂法律呢？

如果是這樣，那就意味著，如是地方政府要對涉及信貸的金融機構進行管理，必須在現有的法律中，有相應的條款規(guī)定哪些信貸機構、哪類信貸業(yè)務可以由地方政府管理。如果法律沒有明確的規(guī)定，地方政府對信貸類金融機構進行管理是缺乏合法權力的。

而事實上，對于像小貸、典當、融擔這樣的機構，目前我國沒有制訂相關法律，無法成為地方政府管理權力的來源。

從第二個來源看，地方政府的權力可以來自中央政府授權，中央政府授予的權力一定是中央政府本身就有的權力。而中央政府的權力又有兩個來源，一是法律，二是授權。

由于全國人大沒有為小貸、典當等制訂法律，不僅是地方政府無法從現有法律中獲得相應的權力，而且中央政府也沒有獲得相應的權力。

那么對于應由人大立法，但人大未立法時，該怎么處理呢？《立法法》在第九條中規(guī)定“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)?！?/p>

第十條同時規(guī)定“被授權機關不得將該權力轉授其它機關”。

根據以上規(guī)定，對小額貸款公司、典當行的管理應該以法律的形式，而這些法律應由人大制訂。當人大未制訂相關法律時，人大可授權國務院制訂。國務院不得轉授權。

現在有關小貸的規(guī)定只有銀監(jiān)會和人行制訂的相關規(guī)定，關于典當行的規(guī)定是由商務部發(fā)布的《典當行管理辦法》，這些法規(guī)是不是能夠構成地方政府對小貸公司等機構進行管理的權力基礎呢？可能還是不能。因為上述規(guī)定并不是由國務院制訂并發(fā)布的，由于不能轉授權，在國務院制訂相關規(guī)定之前，這些部委規(guī)定本身的合法性就值得懷疑。

那么地方政府對金融機構進行管理的權力來源只剩第三個渠道了：地方立法。根據《立法法》第六十三條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！钡诹臈l規(guī)定“地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；(二)屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項。除本法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止?！?/p>

由此可見，地方立法的范圍主要為“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項”、“屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項”和“除本法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的”。

由于對于前述金融機構管理，似乎上述三項均不符合：第一，因為沒有法律，所以不存在執(zhí)行的問題；第二，由于涉及信貸，所以不屬于地方性事務；第三，不是第八條規(guī)定以外的事項。

所以，從我國現有的法律體系來講，地方政府對小貸、融擔、典當等機構的管理從法理、權力來源的角度，是存在缺陷的。

此外，備受各界關注的民間借貸管理問題，其管轄權應該如何界定，是否符合地方立法的條件，其權力屬于全國人大、國務院、各部委，還是地方政府，還需進一步辨析。

（作者單位：北京農村商業(yè)銀行）