張曉敏 李慶利

目前我國已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段，隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，征地需求不斷加強(qiáng)，大量農(nóng)用土地被征用，愈來愈多的農(nóng)民失去土地，并逐漸發(fā)展成為社會中的一個新型弱勢群體——失地農(nóng)民。失地農(nóng)民問題已成為一個令人關(guān)注的全國性的社會熱點和焦點問題。農(nóng)民失地，失去的不僅僅是土地，還有與土地相關(guān)的諸多權(quán)益，在農(nóng)民失地導(dǎo)致的失權(quán)與失利現(xiàn)象背后，存在著現(xiàn)行制度倫理缺失的本質(zhì)。因此，從倫理維度探討失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)路徑，可以使相關(guān)的制度設(shè)計獲得公平正義的倫理關(guān)懷和價值指引，體現(xiàn)內(nèi)在的合理性。

一、失地農(nóng)民權(quán)益的含義

一般地說，權(quán)益(right)是指“在社會中產(chǎn)生，并以一定的社會承認(rèn)作為前提的，由其享有者自主享有的權(quán)能和利益”。農(nóng)民權(quán)益是指“農(nóng)村居民作為社會成員、國家公民享有的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化、教育、衛(wèi)生及社會保障等各種權(quán)利和應(yīng)得的利益”。農(nóng)民權(quán)益總體上包括政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)益和社會權(quán)益，其中政治權(quán)利是基礎(chǔ)，享有充分的政治權(quán)利，是農(nóng)民享有充分的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會權(quán)利的前提。由此，失地農(nóng)民權(quán)益即是指“失地農(nóng)民應(yīng)該享受的不容侵犯的權(quán)能和利益，包括經(jīng)濟(jì)、政治和其他與土地相關(guān)的權(quán)能和利益”。

在我國現(xiàn)階段，失地農(nóng)民問題是伴隨著農(nóng)民權(quán)益受損而凸顯出來的。因為土地的喪失導(dǎo)致農(nóng)民的基本權(quán)利的缺失，這已經(jīng)成為他們可持續(xù)發(fā)展的重大障礙。承認(rèn)并正視失地農(nóng)民所承受的不公正待遇，采取切實可行的措施保護(hù)其基本經(jīng)濟(jì)、政治、社會等權(quán)益，是中國社會全面進(jìn)步與和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵所在。因此，當(dāng)前如何保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益問題，是事關(guān)國家長治久安的重大問題。

二、失地農(nóng)民權(quán)益?zhèn)惱黻P(guān)懷的現(xiàn)實必要性

（一）保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益是基于社會正義、維護(hù)社會公平的需要

現(xiàn)階段，隨著工業(yè)化與城市化進(jìn)程加快，失地農(nóng)民的數(shù)量迅猛增長。農(nóng)民與土地被迫分離開來，原有的平衡被打破，失地農(nóng)民被迫面臨著生活、身份、就業(yè)等各方面的轉(zhuǎn)型。而在這些轉(zhuǎn)型過程中，他們往往處于天然的弱勢地位，其原本貧弱的經(jīng)濟(jì)、政治、社會權(quán)益及與土地相關(guān)的諸多權(quán)益均又因土地的喪失而受到嚴(yán)重的侵害。失地農(nóng)民在社會中的弱勢地位彰顯了社會公平與正義的缺失，導(dǎo)致其權(quán)益難以得到有效的保護(hù)。

對失地農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，既是社會問題，又是倫理道德問題，是社會公平正義問題。公正或正義是社會制度的首要價值，是衡量社會文明與進(jìn)步的標(biāo)志。人人共享、普遍受益是現(xiàn)代社會發(fā)展的基本宗旨，因而維護(hù)和保證全體社會成員的基本權(quán)利應(yīng)該是社會公正的首要規(guī)則。但是，在工業(yè)化與城市化建設(shè)過程中，失地農(nóng)民在作出巨大貢獻(xiàn)的同時，還經(jīng)受著各種不公正的對待。對于失地農(nóng)民而言，由于他們在城市化進(jìn)程中只完成了職業(yè)轉(zhuǎn)換并沒有完成身份轉(zhuǎn)換，因而他們?nèi)圆荒苋〉门c城鎮(zhèn)居民同等的地位并享有同等的權(quán)益。這嚴(yán)重背離了人人共享、普遍受益的社會發(fā)展宗旨，也違背了社會公正的原則。因此，我們必須對失地農(nóng)民的合法權(quán)益保護(hù)問題給予高度關(guān)切，這是建設(shè)社會主義和諧社會的必然要求，是解決社會正義、維護(hù)社會公平的需要。

（二）保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益是維護(hù)社會穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會的需要

農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題是我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)、和諧社會建設(shè)的重要工作。一直以來，土地是民生之本，為每一個農(nóng)村居民提供生活保障和基本福利。在我國農(nóng)村社會保障體系尚未健全的現(xiàn)實之下，土地對于農(nóng)民的社會保障作用不容忽視，這是維護(hù)社會穩(wěn)定的一個重要因素。然而，在目前工業(yè)化和城市化建設(shè)的過程中，侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象時常發(fā)生，比如集體上訪、暴力沖突等農(nóng)村群體性的事件屢見報端，這種狀況將成為社會和諧的隱患，極大地阻礙和諧社會目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題是社會主義和諧社會建設(shè)中的重要突出問題。沒有農(nóng)村的和諧、穩(wěn)定，就沒有全社會的和諧與穩(wěn)定。因此，必須對失地農(nóng)民的合法權(quán)益給予切實、高度關(guān)注，充分維護(hù)好作為弱勢群體的失地農(nóng)民的合法權(quán)益，讓其充分享受到工業(yè)化和城市化發(fā)展所帶來的成果，讓其失地后依然能夠安居樂業(yè)，只有這樣才符合和諧社會建設(shè)的目標(biāo)。保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求，對構(gòu)建和諧社會具有重大的現(xiàn)實意義。

三、失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)路徑的倫理價值選擇

農(nóng)民失地是歷史發(fā)展的必然、時代進(jìn)步的需要，而失地農(nóng)民問題的出現(xiàn)則是現(xiàn)階段工業(yè)化與城市化過程中的“非常態(tài)性”問題。這就告訴我們必須高度重視并處理好工業(yè)化、城市化與失地農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益之間的關(guān)系，讓農(nóng)民失地但不“失權(quán)”與“失利”，讓失地農(nóng)民真正成為工業(yè)化、城市化的受益者而不僅僅是參與者、建設(shè)者甚至犧牲者。在我國進(jìn)行社會主義新農(nóng)村建設(shè)、社會主義和諧社會建設(shè)的今天，我們必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，本著以人為本的理念，在制度的設(shè)計、政策的制定中真正體現(xiàn)公平正義。

（一）公平公正——土地征收制度的價值定位

公平公正是社會主義的應(yīng)有之義，同時也是市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)內(nèi)涵和要求。當(dāng)一種土地征收制度剝奪了農(nóng)民個人平等的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會，使其生活的處境更加惡化時，就明顯地暴露其道德和正義缺損。因此，土地征收制度在公平公正價值基礎(chǔ)上的重新定位已迫在眉睫。建立公平公正的土地征收制度，首先必須體現(xiàn)在對失地農(nóng)民的補(bǔ)償問題上。

第一，補(bǔ)償原則公正。目前，我國法律法規(guī)雖然明確規(guī)定了征地補(bǔ)償條款，但在實際操作過程中大多是采用不完全補(bǔ)償原則，各地征收標(biāo)準(zhǔn)混亂、無據(jù)可依，失地農(nóng)民權(quán)益受侵害的現(xiàn)象嚴(yán)重。為保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益，在征地補(bǔ)償上，首先應(yīng)確立以市場補(bǔ)償為標(biāo)準(zhǔn)同時又向失地農(nóng)民傾斜的公正補(bǔ)償原則。

第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公平。首先，從地區(qū)差異考慮。我國東部、中部、西部地區(qū)之間存在著生產(chǎn)力發(fā)展水平、生活標(biāo)準(zhǔn)等多方面的差異，因此，在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定上也應(yīng)該考慮到這些因素，以做到公平公正。其次，從市場機(jī)制方面考慮。隨著改革開放的深入，城市化建設(shè)進(jìn)程的加快，公益性用地逐漸向市場化靠攏，商業(yè)性用地也徹底市場化，因此我們應(yīng)建立市場化的補(bǔ)償制度。

征地補(bǔ)償涉及失地農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，這是“最大的人權(quán)”，合乎倫理的土地征收制度必須保持公平正義這一最基本的價值準(zhǔn)則，社會成員對這一制度具有道德上和政治上的平等權(quán)利，這是衡量政府制度安排合理性的內(nèi)在尺度。

（二）自由發(fā)展——二元戶籍制度終結(jié)的倫理訴求

城鄉(xiāng)二元戶籍制度是我國計劃經(jīng)濟(jì)時期的特殊產(chǎn)物，改革開放后已完全不適應(yīng)新時期我國社會的發(fā)展。二元戶籍制度從本質(zhì)說是將城鄉(xiāng)居民分成了兩種不同的社會身份，這樣的身份使兩個群體面臨著截然不同的命運，這些命運背后一系列制度安排的倫理缺失日益顯現(xiàn)出來，即它違背了公共制度公正平等的基本倫理精神。正如美國著名倫理學(xué)家約翰·羅爾斯所言：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要他不真實，就必須加以拒絕和修正；同樣，某些法律與制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！?/p>

當(dāng)前戶籍制度改革勢在必行，從制度倫理的角度看，公正、平等、自由應(yīng)成為其改革的倫理基礎(chǔ)。失地農(nóng)民是城鄉(xiāng)二元戶籍制度下的犧牲品，他們在失去土地的同時還失去了一個平等的身份，一個平等的權(quán)利，失去了被公正對待的機(jī)會，也失去了自由的發(fā)展空間。制度只有在能推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的前提下才是值得肯定的，當(dāng)制度成為社會進(jìn)步及和諧發(fā)展的障礙時，必然表現(xiàn)為一定的倫理悖論或倫理盲區(qū)。公平、自由原則是戶籍制度改革的倫理呼喚和內(nèi)在基礎(chǔ)，只有人們的身份真正解放出來，人才能真正實現(xiàn)其社會權(quán)利，才能真正發(fā)展自我。所以，保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益需要我們從改革戶籍制度入手，還失地農(nóng)民自由的身份，從制度上保障其遷徙自由、發(fā)展自由的權(quán)益，使失地農(nóng)民能夠盡快地融入到現(xiàn)代化的城市生活之中，以適應(yīng)城市化建設(shè)的需要，更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。

（三）補(bǔ)償正義——權(quán)益救濟(jì)保障機(jī)制的正義前提

社會公正或正義是社會制度的首要價值，社會公正即是制度善，“制度善為個體善提供了一個現(xiàn)實的環(huán)境與基礎(chǔ)”，而制度善的實現(xiàn)需要社會制度正義的真正實現(xiàn)。失地農(nóng)民作為新型的弱勢群體，在其權(quán)益被侵害的背后存在著很嚴(yán)重的社會不公問題，社會不公問題即是正義缺失問題。一個正義缺失的社會將不能使其公民最充分自由地發(fā)展，并將威脅到社會凝聚力，損害到社會自身，造成我們所不愿看到的不良后果。因此，我們必須給這一弱勢群體充分必要的倫理關(guān)懷與公正的制度支持，使其盡快地融入到社會的主流之中。為此，要改變當(dāng)前失地農(nóng)民這一新型弱勢群體的生存與發(fā)展?fàn)顩r，要解決其權(quán)益保護(hù)問題，在制度的設(shè)計上必須以社會正義作為核心價值理念，同時也要充分尊重這一弱勢群體自身的價值與尊嚴(yán)，為其提供機(jī)會的平等，并根據(jù)社會生活本身的不斷變化制定符合失地農(nóng)民群體現(xiàn)實情況的社會規(guī)范體系。建立起合理的失地農(nóng)民基本社會保障體系，解除其生存的后顧之憂，是保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益、實現(xiàn)社會公正的一個堅實的立足點。要盡快把失地農(nóng)民納入最低生活、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的社會保障機(jī)制，為失地農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)提供制度上的保障。失地農(nóng)民基本社會保障將是一個龐大的體系，在建立健全這一體系時，政府作為失地農(nóng)民弱勢群體權(quán)利救濟(jì)的責(zé)任主體，責(zé)無旁貸地承擔(dān)起救助義務(wù)，要根據(jù)我國的國情，注意失地農(nóng)民群體的復(fù)雜性，調(diào)動各方的積極性，構(gòu)建起政府主導(dǎo)型的適合失地農(nóng)民自身情況的社會保障體系。

（作者單位：河南師范大學(xué)政治與管理科學(xué)學(xué)院）