張左　肖敏

全面實(shí)行圈內(nèi)建設(shè)用地儲(chǔ)備統(tǒng)控是進(jìn)一步發(fā)揮土地儲(chǔ)備作用的根本所在。

土地儲(chǔ)備“三重”效應(yīng)

婁底市土地儲(chǔ)備制度推行，起步于2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2001〕15號(hào)）下發(fā)時(shí)期，富有實(shí)質(zhì)性效果的發(fā)展標(biāo)志是2005年土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)建立和2006年《婁底市土地儲(chǔ)備管理辦法》出臺(tái)。

幾年來(lái)，婁底市土地儲(chǔ)備工作，取得了顯著成效，主要突顯在三個(gè)方面：

一是增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力。政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，主要體現(xiàn)在政府能否高度壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，關(guān)鍵在于所有一級(jí)市場(chǎng)土地是否高度統(tǒng)一在政府掌控中。基于這個(gè)觀點(diǎn)來(lái)看婁底市推行土地儲(chǔ)備制度前后變化，反差非常明顯。

推行土地儲(chǔ)備制度之前，即便是法定的建設(shè)用地實(shí)行了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批與具體建設(shè)用地審批相分離制度，明確了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用由市、縣人民政府呈批，可由于舊的用地觀念等種種原因所致，各種用地都最終被想要用地和想通過(guò)運(yùn)作土地獲取土地利益的單位、企業(yè)和個(gè)人分散?？?。結(jié)果是土地市場(chǎng)不是政府在調(diào)控，而是被分散?？赝恋卣卟倏v。推行土地儲(chǔ)備制度后，盡管仍然存在分散常控土地現(xiàn)象，但整體上有了根本性大改觀。

2005年到2011年期間，后期年份政府儲(chǔ)備掌握的土地存量平均每年在600公頃左右，約為2005年到2011年平均年度總量的一半以上。土地一級(jí)市場(chǎng)方面，儲(chǔ)備土地供給面積占土地一級(jí)市場(chǎng)總供面積比，由2005年的1.37％增長(zhǎng)到2011年的77.09％，增長(zhǎng)了75.72個(gè)百分點(diǎn)，儲(chǔ)備土地供給價(jià)款所占一級(jí)市場(chǎng)總供價(jià)款比，2011年為86.99％，是2005年1.25％的69.59倍。

二是凸顯對(duì)城市發(fā)展的支撐保障作用。一方面，近幾年來(lái)，除了保證按供地計(jì)劃正常提供土地外，為抵押貸款提供了136.48公頃土地，抵押融資16.04億元；為發(fā)行債券提供了87.3公頃土地，債券融資12億元；且七年時(shí)間共創(chuàng)收土地出讓價(jià)款37億元。其中2011年儲(chǔ)備土地供給面積261.15公頃，土地價(jià)款19.32億元，成為歷史之最。

另一方面，土地收入的財(cái)政進(jìn)庫(kù)額度大增，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年，整個(gè)土地市場(chǎng)供給面積121.84公頃，實(shí)收土地價(jià)款只有1699.38萬(wàn)元，平均每畝土地收入不到1萬(wàn)元，而到2011年，全年土地出讓面積339.46公頃，土地收入則達(dá)到了222193萬(wàn)元，平均每畝土地收入43.64萬(wàn)元，相比之下，平均每畝土地收入提高了42.64倍。

三是對(duì)完善土地管理制度具有積極推動(dòng)作用。實(shí)踐證明，推行土地儲(chǔ)備制度，可以完全杜絕社會(huì)上的囤地行為和操縱土地市場(chǎng)行為，有利于土地管理法的正確執(zhí)行和國(guó)土資源管理工作的規(guī)范化管理。

執(zhí)法缺位導(dǎo)致土地交易規(guī)范難

筆者認(rèn)為，在土地管理的實(shí)際工作中，一定程度上還存有執(zhí)法缺位問(wèn)題，這里特指現(xiàn)行土地管理法明確土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)（以下簡(jiǎn)稱圈內(nèi)）建設(shè)用地采取農(nóng)用轉(zhuǎn)用審批與具體項(xiàng)目建設(shè)用地審批相分離制度后（以下簡(jiǎn)稱兩相分離制度），所涉市、縣國(guó)土資源部門履行呈批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的政府代表職責(zé)不到位問(wèn)題。其不到位問(wèn)題的具體表現(xiàn)，在于法定國(guó)土資源部門的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用呈批政府代表只是名義上的，事實(shí)上這個(gè)代表隨呈批費(fèi)用支出的主體不同而不同（呈批費(fèi)用，法定應(yīng)由政府列支，而實(shí)際被轉(zhuǎn)架列支），有單位的，也有公司企業(yè)的，甚至還有個(gè)人的，可以說(shuō)只要想用地且經(jīng)“允許”（按法律規(guī)定是不允許的）辦理有關(guān)手續(xù)的，都可成為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的政府代表。

由于這個(gè)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用呈批的政府代表主體的不統(tǒng)一問(wèn)題，導(dǎo)致出了諸多無(wú)法規(guī)范的問(wèn)題。如土地市場(chǎng)交易土地時(shí)，土地分散掌控者為其最終盡可能低的價(jià)格獲得土地使用權(quán)，會(huì)憑借自己出資辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)為由不擇手段插手干預(yù)，造成土地市場(chǎng)無(wú)法規(guī)范。

針對(duì)上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為，無(wú)論從法律規(guī)定還是從解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題角度來(lái)說(shuō)，進(jìn)一步發(fā)揮土地儲(chǔ)備作用非常必要。

從法律規(guī)定上講，兩相分離制度是土地管理法明確圈內(nèi)建設(shè)用地管理的一個(gè)完整的管理過(guò)程，從農(nóng)用地轉(zhuǎn)用到土地的供給環(huán)節(jié)必須統(tǒng)一管理，進(jìn)一步發(fā)揮土地儲(chǔ)備作用符合這一法理要求；從解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題上講，現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度的實(shí)踐證明，進(jìn)一步發(fā)揮土地儲(chǔ)備作用可以水到渠成。

土地儲(chǔ)備根本點(diǎn)在“統(tǒng)”字

筆者分析認(rèn)為，土地管理之所以存在上述系列問(wèn)題，歸根結(jié)底就是土地掌控上“散”的問(wèn)題所致，要解決好這一 “散”的問(wèn)題，就必須做好“統(tǒng)”字文章。全面實(shí)行圈內(nèi)建設(shè)用地儲(chǔ)備統(tǒng)控是進(jìn)一步發(fā)揮土地儲(chǔ)備作用的根本所在。

全面實(shí)行圈內(nèi)建設(shè)用地儲(chǔ)備統(tǒng)控，就是要真正按照“一個(gè)口子進(jìn)水，一個(gè)池子蓄水，一個(gè)龍頭放水”思路，對(duì)所涉圈內(nèi)建設(shè)用地所有需劃拔和出讓供地類土地全部納入儲(chǔ)備統(tǒng)控管理，包括新增建設(shè)用地統(tǒng)一由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)代表政府分批次呈批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收，統(tǒng)一運(yùn)作管理，統(tǒng)一按計(jì)劃提交供給，包括對(duì)已供土地依法實(shí)施收回、收購(gòu)后的儲(chǔ)備、運(yùn)作、供給等工作。

全面實(shí)行圈內(nèi)建設(shè)用地儲(chǔ)備統(tǒng)控，必須解決好以下幾個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題： 一是土地儲(chǔ)備職能上的局限性問(wèn)題。這里特指土地儲(chǔ)備局限于收購(gòu)儲(chǔ)備問(wèn)題，盡管國(guó)家和省里出臺(tái)的土地儲(chǔ)備辦法都將土地儲(chǔ)備涵蓋了收回收購(gòu)和新增，但不是定義為必須的，甚至上方有關(guān)下發(fā)的文件中對(duì)土地儲(chǔ)備仍予以一定的限制性要求，主要顯現(xiàn)在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用新增建設(shè)用地方面。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，這種限制既不利于土地管理法圈內(nèi)建設(shè)用地管理規(guī)定的有效實(shí)施，也不利于地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的有效調(diào)控，從依法行政嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕嵌瓤紤]，要全面實(shí)行圈內(nèi)建設(shè)用地儲(chǔ)備統(tǒng)控，首先必須解決這一局限性問(wèn)題。

二是圈內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批上的操作性問(wèn)題。目前，在圈內(nèi)建設(shè)用地方面的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，并非嚴(yán)格執(zhí)行分批次呈批的法律規(guī)定，而是過(guò)份倡行帶項(xiàng)目審批，這一做法，且不說(shuō)不嚴(yán)格依法問(wèn)題，單就所帶來(lái)的負(fù)面影響甚大。一方面，帶項(xiàng)目審批帶出了不少假項(xiàng)目，帶出了管理上的諸多麻煩，另一方面，因項(xiàng)目必然涉及項(xiàng)目用地單位，帶項(xiàng)目審批無(wú)形之中就直接給了用地單位土地，結(jié)果，造成未供土地被分散掌控，供地前的管理無(wú)法有效實(shí)施，土地市場(chǎng)無(wú)法調(diào)控和規(guī)范。

因此，全面實(shí)行圈內(nèi)建設(shè)用地儲(chǔ)備統(tǒng)控意義重大，全面實(shí)行圈內(nèi)建設(shè)用地儲(chǔ)備統(tǒng)控應(yīng)當(dāng)徹底解決圈內(nèi)用地帶項(xiàng)目審批問(wèn)題。

三是規(guī)章制度上的規(guī)定改進(jìn)問(wèn)題。主要是關(guān)于所涉已供土地使用權(quán)收回收購(gòu)儲(chǔ)備方面的政策規(guī)定需進(jìn)一步明確問(wèn)題，比如劃拔土地改變性質(zhì)的管理規(guī)定問(wèn)題，改變?cè)恋厥褂脵?quán)批準(zhǔn)用途的管理規(guī)定問(wèn)題，包括舊城改造等各種形式用地的管理規(guī)定問(wèn)題等。

這些方面應(yīng)從其原土地用途和土地使用權(quán)中止，新用途和土地使用權(quán)需再次通過(guò)新的供地程序這一實(shí)際出發(fā)，按照供地前土地必須是政府土地的基本概念，統(tǒng)一先由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)代表政府收回原土地使用權(quán)后再實(shí)施新的供地程序等方面做出規(guī)定。

（本文第一作者單位：婁底市土地礦產(chǎn)儲(chǔ)備中心）