唐健

明晰征收范圍、建立征地補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)談判機(jī)制、完善征地“雙邊程序”是本文設(shè)計(jì)的改革路線圖。

現(xiàn)行征地制度對(duì)于推動(dòng)中國(guó)幾十年的高速發(fā)展起到了重要作用，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，征地制度也暴露出一些弊端，社會(huì)各界要求改革征地制度的呼聲也越來越高。本文梳理了征地制度改革的歷程，評(píng)價(jià)其作用，最后提出征地制度改革的路線設(shè)計(jì)。

歷程

從上世紀(jì)90年代中后期開始的征地制度改革探索，至今已將近20年?；仡櫿鞯刂贫雀母锏倪M(jìn)程，大體可以分為三個(gè)階段。

第一階段，肇始于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的多種補(bǔ)償安置模式的探索。上世紀(jì)90年代，發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，用地量隨之大增，地方政府的財(cái)力也有所增強(qiáng)。農(nóng)民在征地中的要求也越來越高，完全依據(jù)《土地管理法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，已經(jīng)很難滿足要求。

發(fā)達(dá)地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，自行發(fā)起了探索嘗試。如南京市進(jìn)行了征地補(bǔ)償安置的貨幣化改革嘗試；廣東實(shí)行了留地安置；浙江也采取了征地后為農(nóng)民留下發(fā)展用地的辦法，為被征地農(nóng)民建立社會(huì)保障；福建采取了給農(nóng)民留發(fā)展用地，農(nóng)民建設(shè)廠房用于出租，上海嘗試在高速公路建設(shè)中不改變土地所有權(quán)，農(nóng)民以土地入股，建成后農(nóng)民分紅的做法。國(guó)土資源部從1999年開始在全國(guó)安排了兩批共19個(gè)城市在征地補(bǔ)償安置、征地程序等不同方面開展試點(diǎn)，探索征地制度改革之路。

這一階段改革的特點(diǎn)是自下而上的探索和自上而下改革相結(jié)合。對(duì)地方在實(shí)踐中創(chuàng)造的取得較好效果的做法，國(guó)土資源部及時(shí)跟蹤調(diào)研總結(jié)，促進(jìn)地方經(jīng)驗(yàn)及時(shí)轉(zhuǎn)化為政策文件，再自上而下地推動(dòng)改革。

第二階段，28號(hào)文件下發(fā)后提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行征地區(qū)片價(jià)及統(tǒng)一年產(chǎn)值的探索。征地制度改革的路線之爭(zhēng)自改革開始以來一直存在。激進(jìn)的改革派認(rèn)為現(xiàn)行的征地制度嚴(yán)重剝奪農(nóng)民，政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，通過低買高賣來以地生財(cái)。解決問題的根本出路，是要徹底改革征地制度，賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)，徹底改變政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)的做法。持這種觀點(diǎn)的代表人物是一批具有海外經(jīng)濟(jì)學(xué)背景的經(jīng)濟(jì)學(xué)家。

溫和的改革派承認(rèn)現(xiàn)行制度的合理性，認(rèn)為目前征地制度存在的主要問題是對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償?shù)?，今后?yīng)把改革的重點(diǎn)放在提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上。這樣的爭(zhēng)論一直持續(xù)，直到2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布28號(hào)文件，確定了提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立社會(huì)保障制度等主張，溫和的改革派逐步占據(jù)主流。目前正在進(jìn)行的《土地管理法》修改也遵循這樣的思路。

2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的28號(hào)文件在征地制度改革上的一個(gè)主要方面就是要求，省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制定并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)。同時(shí)還建立了被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。從此征地制度改革的主要任務(wù)就是全面推行征地區(qū)片價(jià)和統(tǒng)一年產(chǎn)值。2005年7月，國(guó)土資源部發(fā)出《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》，(國(guó)土資發(fā)[2005]144號(hào))，并以附件的形式頒布了指導(dǎo)性意見。要求各地在征地中，必須按照征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償?？梢哉f統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合價(jià)是第二階段征地制度改革的核心和重點(diǎn)。

這一階段的特點(diǎn)是國(guó)家強(qiáng)力推動(dòng)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地方在其它方面的創(chuàng)新探索強(qiáng)調(diào)的不夠。統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)突破補(bǔ)償倍數(shù)限制的辦法，到2010年為止，已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)普遍實(shí)施。

28號(hào)文件還確立了對(duì)在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，對(duì)因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民建立社會(huì)保障制度，并要求勞動(dòng)和社會(huì)保障部門會(huì)同有關(guān)部門，盡快提出建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度指導(dǎo)性意見?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)）文件提出“社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地”要求。為被征地農(nóng)民建立社會(huì)保障等制度，對(duì)征地制度改革又向前推進(jìn)了一步。但還未觸及到征地制度的實(shí)質(zhì)性改革。

第三階段，黨的十七屆三中全會(huì)以后開展的縮小征地范圍的探索。2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)召開。對(duì)今后的土地制度改革做出了重大安排，提出，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益?！睆拇?，縮小征地范圍正式提出，并開始安排試點(diǎn)。

2010年，國(guó)土資源部啟動(dòng)新一輪征地制度改革，在國(guó)家綜合改革試驗(yàn)區(qū)等確定11個(gè)城市開展征地制度改革試點(diǎn)。試點(diǎn)的主要內(nèi)容包括三方面，一是區(qū)分公益性和非公益性用地，縮小征地范圍，二是完善征地補(bǔ)償安置機(jī)制，三是改進(jìn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與征收審批方式。

國(guó)土資源部《關(guān)于開展征地制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》中對(duì)非公益用地項(xiàng)目作了界定，主要包括經(jīng)依法批準(zhǔn)建設(shè)的旅游娛樂、商業(yè)服務(wù)、工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)等類型。確定了縮小征地范圍的區(qū)域，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，除法律規(guī)定可使用農(nóng)民集體土地外，建設(shè)用地涉及農(nóng)村集體土地的原則上予以征收；在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，非公益性用地退出征地范圍，經(jīng)批準(zhǔn)以其他方式取得農(nóng)村集體土地。

這一階段的特點(diǎn)是開展了觸及征地制度實(shí)質(zhì)的征地范圍的試點(diǎn)，但遺憾的是由于時(shí)間短，試點(diǎn)范圍小，各試點(diǎn)僅選擇1-2個(gè)非公益性建設(shè)項(xiàng)目，在農(nóng)村集體建設(shè)用地上從作價(jià)入股等方式進(jìn)行試點(diǎn)，進(jìn)度緩慢。

評(píng)價(jià)

征地制度改革經(jīng)過十幾年的探索，政府權(quán)力受到越來越多的約束，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利逐漸擴(kuò)大。但也存在著不足之處。

一是對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直采取原用途補(bǔ)償?？v觀幾十年的變化，應(yīng)該說征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是在逐年提高的，但按被征土地原用途，即農(nóng)用用途的產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)幕舅悸芬恢挛醋?。這種思路的要害在于剝奪了農(nóng)民分享土地增值收益的機(jī)會(huì)，農(nóng)民只能按土地的農(nóng)業(yè)用途獲得補(bǔ)償，不能獲得土地用于工業(yè)化城市化產(chǎn)生的增值收益。

二是征地補(bǔ)償依然采取政府定價(jià)。無論是以年產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償，還是按國(guó)務(wù)院28號(hào)文規(guī)定的以統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，本質(zhì)上都是政府定價(jià)。而且對(duì)宅基地和農(nóng)民住房沒有完整的明確的補(bǔ)償規(guī)定。

三是征地區(qū)片價(jià)和統(tǒng)一年產(chǎn)值在實(shí)施中存在一些問題。第一，省級(jí)區(qū)域征地區(qū)片價(jià)及統(tǒng)一年產(chǎn)值與各地普遍采取協(xié)商談判地價(jià)無法統(tǒng)一。在征地中，實(shí)際的補(bǔ)償價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過按照統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)法，超過了土地管理法規(guī)定的倍數(shù)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，各地征地報(bào)批案卷中上報(bào)的往往并非實(shí)際的征地補(bǔ)償，這一點(diǎn)在發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)的尤其突出。第二，征地區(qū)片價(jià)及統(tǒng)一年產(chǎn)值出臺(tái)的初衷主要是為了解決“同地同價(jià)”問題，但是在解決了同地同價(jià)問題的同時(shí)，又帶來了“不同地同價(jià)”問題。由于統(tǒng)一年產(chǎn)值將縣域范圍內(nèi)劃分為若干個(gè)區(qū)域，在同一區(qū)域內(nèi)的土地，不論是耕地還是菜地，水田還是旱地，都不做區(qū)分，按照統(tǒng)一的產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償，帶來了不同地同價(jià)問題，引起農(nóng)民不滿。第三，按照規(guī)定，每2至3年對(duì)區(qū)片價(jià)和統(tǒng)一年產(chǎn)值進(jìn)行調(diào)整，又給當(dāng)?shù)卣畮砹撕艽舐闊Ｕ鞯貥?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該逐步提高，各地普遍認(rèn)同，但是認(rèn)為規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整期限，給當(dāng)?shù)卣鞯貛砗艽髥栴}，原有的征地農(nóng)民往往會(huì)要求按照新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予追加，準(zhǔn)備開始實(shí)施征地的地區(qū)，農(nóng)民對(duì)新的提高后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有期待，影響征地正常進(jìn)行。

四是關(guān)于征地范圍的試點(diǎn)進(jìn)度緩慢。其原因主要是公共利益沒有明確界定；涉及到征地范圍，大家往往定性分析多定量分析少，這種粗線條的論斷雖然把握了方向但針對(duì)性不強(qiáng)，可操作性不強(qiáng)。

改革路線

一是關(guān)于征收范圍。從世界各國(guó)來看，征地范圍都是隨著現(xiàn)代化進(jìn)程不斷調(diào)整的，我國(guó)現(xiàn)階段的改革方向是逐步縮小征地范圍，核心問題是完善被征地農(nóng)民的補(bǔ)償。一是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，二是完善貨幣安置、社保安置、實(shí)物補(bǔ)償?shù)榷嗲赖难a(bǔ)償安置模式。

關(guān)于公共利益的界定。在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已經(jīng)出臺(tái)，并且對(duì)公共利益的界定已經(jīng)很清楚的情況下，土地管理法中集體土地征收中公共利益也將參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》制定。

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條對(duì)公共利益做出了明確規(guī)定。由于保障性安居工程以及城市危舊房改造不符合農(nóng)村的情況，因此，將《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條的第四款和第五款去掉，即可作為征收土地中的公共利益，即國(guó)防和外交的需要；由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

二是征地補(bǔ)償由政府定價(jià)改為市場(chǎng)協(xié)商談判定價(jià)。今后改革的思路是征地中實(shí)行設(shè)定征地補(bǔ)償最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，可考慮將現(xiàn)行的征地區(qū)片價(jià)和統(tǒng)一年產(chǎn)值做為最低保護(hù)價(jià)，也可由省、自治區(qū)、直轄市政府根據(jù)各縣實(shí)際情況制定。但同時(shí)要求引入征地單位與被征地者之間的談判機(jī)制。改變政府定價(jià)的做法，賦予農(nóng)民作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的談判地位，參照土地改變用途后的市場(chǎng)價(jià)格，經(jīng)協(xié)商確定土地補(bǔ)償費(fèi)，這是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民唯一能夠接受并相對(duì)合理的辦法。農(nóng)民對(duì)自己談判商定的價(jià)格，也更加具有認(rèn)同感。

三是完善征地程序，體現(xiàn)農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。首先對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的用地項(xiàng)目是否具有公益性，可以通過論證或聽證等方式確定，并將結(jié)果通知申請(qǐng)用地的單位。論證或聽證結(jié)果認(rèn)為不符合公共利益的，則不允許征地。這是對(duì)現(xiàn)行土地管理法的一大改進(jìn)。

其次由政府主導(dǎo)的“單邊程序”到政府與農(nóng)民共同主導(dǎo)的“雙邊程序”。在處理征地糾紛中，地方政府往往強(qiáng)調(diào)是按照《土地管理法》的規(guī)定操作的，包括“兩公告一登記”等法律要求的程序。但是政府程序到位，只是單邊的程序到位，并未經(jīng)過與被征地農(nóng)民協(xié)商，單邊程序不能認(rèn)為是程序到位。今后，要逐步完善體制機(jī)制，變管理型政府為服務(wù)性政府，由政府主導(dǎo)的“單邊程序”到位為政府與農(nóng)民協(xié)商的“雙邊程序”到位。尤其重視在程序的設(shè)計(jì)階段聽取農(nóng)民意見，而不是單邊的霸王條例。 第三，對(duì)征地程序的聽證公告等資料，不要求報(bào)國(guó)土資源部，由市縣操作并負(fù)責(zé)即可。以簡(jiǎn)化征地審批報(bào)件，加快征地審查報(bào)批。

（作者系中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院研究員）