儲(chǔ)昭海

摘要：廉政制度創(chuàng)新及執(zhí)行力建設(shè)對(duì)反腐倡廉工作起著非常重要的作用，目前我國廉政制度創(chuàng)新及執(zhí)行力建設(shè)還存在著重規(guī)章制度建設(shè)輕人的執(zhí)行建設(shè)、重正式規(guī)則建設(shè)輕非正式規(guī)則、重制度自身建設(shè)輕實(shí)施機(jī)構(gòu)建設(shè)、重單一規(guī)則建設(shè)輕規(guī)則體系建設(shè)四個(gè)方面的問題。

關(guān)鍵詞：廉政制度；創(chuàng)新；執(zhí)行力；問題探究

中圖分類號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-9324（2012）09-0281-02

鄧小平說：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”懲治和預(yù)防腐敗，從長遠(yuǎn)和根本上講，必須依靠制度。我們黨非常重視廉政制度建設(shè)、創(chuàng)新及其執(zhí)行，取得了非常巨大的成績(jī)，但與客觀環(huán)境相比，我國廉政制度創(chuàng)新及執(zhí)行力建設(shè)還存在著四個(gè)方面的問題。

一、重規(guī)章制度建設(shè)輕人的執(zhí)行建設(shè)

在廉政制度創(chuàng)新和執(zhí)行中，人是最關(guān)鍵也是最具能動(dòng)性的因素，人的建設(shè)應(yīng)當(dāng)是至關(guān)重要的。但我們國家過于重視制度自身建設(shè)而輕視了人的建設(shè)，雖然制度建設(shè)取得了巨大成效，但制度執(zhí)行卻出現(xiàn)了嚴(yán)重問題，主要表現(xiàn)在：

一是認(rèn)識(shí)缺位。一些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為廉政制度創(chuàng)新是黨委、紀(jì)委的事，反腐倡廉與己無關(guān)，對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)的長期性、重要性、艱巨性認(rèn)識(shí)不足；有人甚至認(rèn)為搞好當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、抓出效益是“實(shí)”的，廉政制度建設(shè)是“虛”的，只要工作開展了就行，積極性不高、主動(dòng)性不強(qiáng)。

二是流于形式。有些人把制度當(dāng)“擺設(shè)”，停留于喊口號(hào)，而未抓落實(shí)、求實(shí)效；有些人選擇對(duì)自己有利的制度落實(shí)，選擇容易執(zhí)行的制度落實(shí)，或要求下級(jí)執(zhí)行緊、自己卻執(zhí)行松；有些人執(zhí)行制度時(shí)為應(yīng)付領(lǐng)導(dǎo)檢查，或應(yīng)付已經(jīng)發(fā)生了的問題；有些人在制度創(chuàng)新時(shí)不結(jié)合自身實(shí)際，滿足于照轉(zhuǎn)、照抄、照搬。

三是執(zhí)行不嚴(yán)。有些人在執(zhí)行制度時(shí)，奉行“好人主義”，對(duì)不執(zhí)行制度或違反制度的人不管不問，或追究不到位，處罰較軟，甚至存在著地方（部門）保護(hù)主義思想，對(duì)本地本部門違法亂紀(jì)行為采取縱容、隱瞞、包庇的錯(cuò)誤態(tài)度；還有少數(shù)人在制度之外“另起爐灶”，采取比較隱蔽的方式謀求特權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害了制度的威信。

四是教育乏力。當(dāng)前，廉政教育在內(nèi)容上缺乏針對(duì)性，沒有將教育與干部實(shí)際工作和制度建設(shè)有針對(duì)地結(jié)合起來，重點(diǎn)不突出；在教育對(duì)象上搞一刀切，將領(lǐng)導(dǎo)干部的教育和普通老百姓的教育混為一談，缺乏層次性，無視對(duì)象的區(qū)別；在教育方式上缺乏創(chuàng)造性，局限于開會(huì)報(bào)告、參觀考察、學(xué)習(xí)心得、讀書筆記、民主生活會(huì)等形式。

二、重正式規(guī)則建設(shè)輕非正式規(guī)則

廉政制度包括非正式規(guī)則和正式規(guī)則兩個(gè)方面。改革開放三十多年來，我國在廉政正式規(guī)則建設(shè)方面取得了豐碩成果，從中央到地方都建立了一系列正式制度，但非正式規(guī)則建設(shè)卻顯得特別乏力，極大地影響了制度的執(zhí)行力建設(shè)，主要表現(xiàn)在：

一是行政倫理觀念滯后。行政倫理又稱行政道德，它是以“責(zé)、權(quán)、利”的統(tǒng)一為基礎(chǔ)，以協(xié)調(diào)個(gè)人、組織與社會(huì)的關(guān)系為核心的行政行為準(zhǔn)則和規(guī)范系統(tǒng)，是針對(duì)行政行為和政治活動(dòng)的社會(huì)化角色的倫理原則和規(guī)范。當(dāng)前，我國行政倫理建設(shè)落后，行政倫理觀念滯后?？茖W(xué)的行政倫理觀念是法與道德的統(tǒng)一、他律與自律的統(tǒng)一、客觀與主觀的統(tǒng)一，但我國傳統(tǒng)社會(huì)中人們總是寄希望于掌握權(quán)力的官員是道德情操高尚的君子，把反腐敗制度的設(shè)計(jì)寄望于只有他人利益、沒有個(gè)人利益的道德高尚的人，而當(dāng)前又矯枉過正，在社會(huì)中存在著重法輕德的弊端，過于強(qiáng)調(diào)法律的作用而輕視倫理道德的作用。

二是廉政文化意識(shí)淡薄。廉政文化在一定程度上反映了一個(gè)階級(jí)、一個(gè)政黨的執(zhí)政理念、執(zhí)政目的和執(zhí)政方式，是廉潔從政行為在文化和觀念上的客觀反映。當(dāng)前，有些人思想認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為廉政文化就是關(guān)于廉潔方面的文化，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)方面的事，用不著小題大做，沒必要興師動(dòng)眾；有些地方廉政文化建設(shè)投入不足，經(jīng)費(fèi)難保；有些地方建設(shè)工作沒有主題，缺乏方向感；有些地方建設(shè)內(nèi)容缺乏針對(duì)性，或流于形式等等，廉政文化意識(shí)淡薄，忽視了廉政文化在廉政制度創(chuàng)新和執(zhí)行力建設(shè)中的作用。

三、重制度自身建設(shè)輕實(shí)施機(jī)構(gòu)建設(shè)

制度的實(shí)施機(jī)構(gòu)在整個(gè)制度建設(shè)中具有至關(guān)重要的作用。廉政制度既需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臈l文規(guī)定，更需要有效的實(shí)施機(jī)制。目前，我國建立了眾多合理的廉政制度，但卻不能得到真正的實(shí)施，其原因就是缺少有效的實(shí)施機(jī)構(gòu)，廉政監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏足夠的獨(dú)立性，法律制度對(duì)廉政機(jī)構(gòu)及其工作人員合法權(quán)益的保障力度不能滿足反腐倡廉的需要。具體說，有以下幾個(gè)方面：

一是缺乏獨(dú)立性。我國相關(guān)法律規(guī)定廉政監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性，但監(jiān)督機(jī)構(gòu)在人事安排、職務(wù)提升、經(jīng)費(fèi)保障等方面都得過政府機(jī)關(guān)的“關(guān)”，從而導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能不受到同級(jí)黨委政府的干預(yù)，缺乏有效的獨(dú)立性。行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督也得不到外部的力量支持，也導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力無形的削弱，而權(quán)力高度集中于黨政“一把手”的現(xiàn)象更導(dǎo)致了監(jiān)督虛置，嚴(yán)重削弱了監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。

二是缺乏協(xié)調(diào)性。目前，我國已形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。但沒有起核心作用的機(jī)構(gòu)和渠道，各種監(jiān)督力量之間缺少合力，形成了實(shí)際上的多中心監(jiān)督體制，在實(shí)際運(yùn)作過程中往往彼此既有交叉，也有空隙，職責(zé)權(quán)限不清，又缺乏溝通和協(xié)調(diào)，加上保障機(jī)制不完善，監(jiān)督不力或無監(jiān)督現(xiàn)象也就在所難免。

三是缺乏積極性。廉政制度是為了預(yù)防和懲治腐敗，需要監(jiān)督機(jī)構(gòu)積極主動(dòng)地去監(jiān)督。但當(dāng)前，由于有的監(jiān)督人員缺乏責(zé)任感而不主動(dòng)監(jiān)督，有的業(yè)務(wù)不熟而不會(huì)監(jiān)督，有的注重自我保護(hù)而不敢監(jiān)督等等原因，使整個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏積極主動(dòng)性。

四、重單一規(guī)則建設(shè)輕規(guī)則體系建設(shè)

這些年來，黨和國家制定了一系列懲治和預(yù)防腐敗的法規(guī)制度，可以說成就斐然。但從當(dāng)前廉政制度建設(shè)的全局看，廉政建設(shè)缺乏總體規(guī)劃，尤其是各項(xiàng)制度相互間缺乏銜接，甚至互相抵觸，不能形成完整的權(quán)力約束體系。具體來說，主要有以下幾個(gè)方面：

一是缺乏系統(tǒng)性。廉政制度體系不是一個(gè)孤立的體系，它是社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)。作為廉政制度理應(yīng)在大的環(huán)境的框架內(nèi)進(jìn)行，與大環(huán)境相適應(yīng)，才能真正發(fā)揮制度的反腐績(jī)效。這要求各部門各地區(qū)的廉政制度創(chuàng)新能與黨委的總體部署相吻合，但當(dāng)前各項(xiàng)廉政制度還不能形成系統(tǒng)，甚至制度之間相互矛盾，制度主體不明，責(zé)任不清，容易給投機(jī)取巧之人鉆“空子”和打“擦邊球”，從而無法形成發(fā)揮綜合效能的有機(jī)整體。

二是缺乏實(shí)質(zhì)性。我國有些廉政制度過于細(xì)化、量化、標(biāo)準(zhǔn)太高太嚴(yán)等，使廉政制度執(zhí)行起來要么十分困難，要么成本太大；有些制度設(shè)計(jì)過于簡(jiǎn)單，缺乏權(quán)威性和強(qiáng)制性，在實(shí)際操作中存在較大的隨意性；有些過于籠統(tǒng)，說明不清，標(biāo)準(zhǔn)不明，執(zhí)行起來或不知約束誰，或缺乏參照，等等。這些使我國廉政制度建設(shè)在內(nèi)容上缺乏實(shí)質(zhì)性。

三是缺乏針對(duì)性。在制度創(chuàng)新呼聲不斷高漲的形勢(shì)下，很多人即把問題的解決之路歸于制度的創(chuàng)新，而忽視本地區(qū)本部門的客觀實(shí)際，盲目照搬照抄一些條例框架，這樣一來就喪失了創(chuàng)新的科學(xué)性和可行性。在實(shí)踐中，常常會(huì)發(fā)現(xiàn)一些制度都是按照上級(jí)的制度照搬照抄，原則性很強(qiáng)，缺乏對(duì)本單位的針對(duì)性，往往徒有虛名，流于形式，這些制度越多，越會(huì)使人厭煩和麻木，給執(zhí)行者增加抵觸情緒或逆反心理，甚至殃及其他制度的有效執(zhí)行。

四是缺乏發(fā)展性。廉政制度創(chuàng)新要把制度創(chuàng)新的程度與客觀實(shí)際結(jié)合起來，制度創(chuàng)新過快會(huì)造成諸多不適應(yīng)，甚至引起公然反對(duì)，使制度執(zhí)行起來困難很大；過慢則會(huì)跟不上時(shí)代步伐，制約反腐倡廉工作的進(jìn)行。當(dāng)前，我們國家有些部門未能根據(jù)實(shí)踐的要求，及時(shí)制定新的制度，尤其是許多迫切需要制定的制度至今仍未出臺(tái)，而已有的制度有些也未能根據(jù)實(shí)際情況的變化加以全面梳理，調(diào)整嚴(yán)重滯后，這些都反映了我國廉政制度創(chuàng)新過程中的前瞻性、發(fā)展性不夠。

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