盛小偉 ， 周志海

（江蘇省無錫工商行政管理局，江蘇 無錫214023）

有學者認為：相較于西方國家更信任法治、倚重法治而言，中國的法治氛圍似乎要淡許多，由于受傳統(tǒng)倫理文化的影響更深，中國更像是一個“缺少法治傳統(tǒng)”的國度。正因為如此，舉國上下強力推進依法治國、依法理政方略也就顯得順理成章。特別是各級行政執(zhí)法機關(guān)結(jié)合各自職能，堅持以法制為基礎(chǔ)，以法治為取向，將構(gòu)建權(quán)責明確、程序嚴明的依法行政責任體系作為首要選擇，這是符合國情實際的無可非議之舉。然而，對于任何一家行政執(zhí)法機關(guān)而言，依法行政僅是其工作的最低標準和最低要求。在當前法制不夠完善、法律本身具有局限性、法律治理存在“盲區(qū)”的現(xiàn)實境況下，要精準地理解立法本意，體現(xiàn)科學發(fā)展觀以人為本的核心理念，不是單靠照搬“法條”能夠解決和實現(xiàn)的，還必須借助道德覆蓋面廣于法律、要求高于法律的屬性，依靠對道德的領(lǐng)悟和實踐來彌補或放大“法治”的功能。也就是說，要在依法行政的同時，積極倡導和輔之以“德性之治”，使之成為各級行政執(zhí)法機關(guān)的主動選擇，成為當前依法行政責任體系建設(shè)的題中應有之義，進而成為治國、理政過程中的更高層次追求。

一、德性之治的歷史淵源及現(xiàn)代含義

“德性”一詞源于希臘文“arete”，原指任何事務的特長、用處和功能，即一事物之所以成為該事物的本性。古希臘哲學家蘇格拉底在其“德性論”中認為：“arete”引申到人的身上，即為人的本性；而善是自然萬物的內(nèi)在原因，體現(xiàn)在人的身上，就是所謂的德性；而人生來并不一定符合人的本性，只有在理性指導下認識自己的德性，才能使之成為現(xiàn)實和真正的善，成為政治及待人處事上的才能和品德。蘇格拉底的學生柏拉圖則認為：“作為善的倫理共同體的國家應該具有智慧、勇敢、自制、正義四種美德，而正義是在其他三者之上的普遍的德性；正義能給予那些屬于國家法制的其他的美德——節(jié)制、能力、智慧以及那些被統(tǒng)攝在這一普遍的觀點之下的德性以存在和繼續(xù)存在的力量。”［1］到亞里士多德時代，德性主義又有了新的發(fā)展。亞里士多德認為：“德性可泛指使事物成為完美事物的特性或規(guī)定；人的德性就是既使得一個人好，又使得他出色地完成他的活動的品質(zhì)?！保?］亞里士多德的德性逐漸包含了三方面的內(nèi)容：即理性、傳統(tǒng)風俗習慣和情感。也就是說，德性實際上是以自己的理想和情感將傳統(tǒng)習慣，即傳統(tǒng)價值中的理念形成為自己的內(nèi)在品格。從古希臘哲學關(guān)于“德性”一脈相承的闡述來看，西方傳統(tǒng)的德性，從最一般的意義上來說，就是指人的內(nèi)在品德。

在中國的傳統(tǒng)思想史、文化史中，雖然未有像西方哲學那樣給德性以一個清晰而明確的定義，但德性及德性之治的理念卻源遠流長、無處不在，成為古代先賢著書立說、安身立命、治國理政的首選。早在西周時代，德性就是一個融道德、政治、信仰和策略為一體的綜合概念。周人提出，“明德慎刑”、“為政以德”，就是要求統(tǒng)治者敬天孝親、對己嚴格、與人為善，只能在不得已時才使用刑罰，而使用時必須慎重。而在德性之治的歷史長河中，儒家思想更是閃耀其中。其“祖述堯舜，憲章文武”，以古代圣王的“德治”為理想的政治，認為道德乃政治之本，強調(diào)為政者應在道德方面起表率作用，尤其主張君主應以個人的偉大人格力量去感召天下?！洞蟠鞫Y記·盛德》中所云：“民善其德，必稱其人，故今之人稱五帝三王者，依然若猶存者，其法誠德，其德誠厚”；在《論語·為政》中，子曰：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之”。在中國古代先賢們看來，所謂的德性之治，就是要求統(tǒng)治者率先垂范，從自我修身開始，然后齊家、治國、平天下。［3］

當歷史跨入現(xiàn)代社會，德性之治也被賦予了新的含義。據(jù)《辭?！罚?999年版）解釋：德性是指個體在道德活動中表現(xiàn)出來的思想與行為的優(yōu)秀品質(zhì)，它總是以特定社會的道德要求為標準。而在鄭州大學教授寇東亮看來，德性的內(nèi)涵可以從三個方面來理解：首先，從詞源學的意義上而言，“德性”既有使客觀的、外在的東西“主觀化或內(nèi)在化”的意思，又有“優(yōu)秀”或“卓越”的意思，兩者相結(jié)合，即指人的“內(nèi)在的卓越或優(yōu)秀”；其次，從人學意義上而言，德性既是人性構(gòu)成的重要因素，又是人性成熟和完善的重要標志，德性是人在不斷超越自身自然屬性的過程中所獲得的一種“內(nèi)在的卓越或優(yōu)秀的人性”，它是個性發(fā)展的最高層次；第三，從倫理學意義上而言，德性是指個體所具有的理解、內(nèi)化與踐履倫理原則和道德規(guī)范的秉性、氣質(zhì)和能力，這種秉性、氣質(zhì)和能力的統(tǒng)一形成個體的一種自覺的道德意識，是倫理原則和道德規(guī)范內(nèi)化于個體的本性之中，成為一種真正穩(wěn)定的屬于個體自己的東西，使外在的規(guī)范變成內(nèi)心的原則，成為一種自然而然的行為習慣和行為方式。［4］而丁金山先生在《天道演化哲學》中認為：通過理論教育，使具體的人懂得集體效益更大化的道理、義理、法理，從而使具體人在遵照集體效益更大化的社會規(guī)律辦事，從而達到“修身、齊家、治國、平天下”的目的就是德性之治。

綜觀上述東西方關(guān)于德性及德性之治的論述，雖然由于所處的文化背景、哲學背景、政治背景、時代背景的不同，使得對德性之治的理解略有差異，但從本質(zhì)上而言，雙方在國家治理、社會管理中都主張德性之治，主張賢德之人的治理。特別是在中國文化中，重視道德及道德的評價是幾千年的傳統(tǒng)之一，這也是德性之治在現(xiàn)行依法行政治理體系中仍然占有一席之地的根源。表現(xiàn)在具體的行政行為及執(zhí)法活動中，德性之治就是要求行政執(zhí)法機關(guān)以正確的道德為導向，在法律、規(guī)章、制度無法觸及的角落，依據(jù)社會公認的道德原則和標準，依托良好的個人修養(yǎng)和職業(yè)道德，進一步規(guī)范那些雖然也屬依法行政，但卻難言完美的具體行政行為，從而實現(xiàn)依法行政總體水平的提升和真正意義上的公平、公正、文明、高效行政。

二、德性之治的現(xiàn)實需求

應該看到，實施德性之治，不僅具有深厚的法理支撐，而且也是現(xiàn)實社會的必然之舉。當前，在中國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)軌過程中，我們在國家治理、經(jīng)濟管理、社會管理等方面呈現(xiàn)出強烈的法治取向的同時，也存在著有意無意間將傳統(tǒng)文化中的精華棄置一邊的傾向或現(xiàn)象。而現(xiàn)實社會是個萬花筒，一些行為可以用健全法律法規(guī)來加以規(guī)范或約束，但更多的導致行為的思想、內(nèi)心的想法等卻并不能簡單地用法律加以覆蓋，必須尋找另一種途徑。于是，德性之治被提上了日程。

1.德性之治是法律的固有屬性及其道德化的有效補充從根本上而言，依法行政倚重的是法律。但包括美國著名法理學家朗·富勒在內(nèi)的許多法學理論家都認為：法的本質(zhì)是道德，法律應該也必須流淌著道德的血液。從法學實踐來看，法律和道德作為調(diào)整人們行為的兩種規(guī)范，始終是相輔相成的。作為法的有效補充的道德，大致可分為兩類：第一類是社會有序化要求的道德，即社會維系下去所必不可少的“最低限度的道德”，如不得搶劫、偷盜等；第二類包括那些有助于提高生活質(zhì)量、增進人與人之間緊密關(guān)系的原則，如彼此間的關(guān)愛、無私等。其中第一類道德通常上升為法律，而第二類道德是較高層次的要求，一般內(nèi)化于心、履之于行，雖然“看不見摸不著”，但卻無處不在。［5］因此，法律雖然具有國家強制性等特點，但道德在某些領(lǐng)域卻更具優(yōu)勢。比如道德比法律更具有廣泛性，法律包含的僅限于最低層次的道德準則，調(diào)整的對象僅限于人們的外在行為，而道德不僅能調(diào)整人們的外在行為，它還規(guī)范人們的內(nèi)在心理；道德比法律更具有導向性，道德重在揚善，潛移默化引導人們向善，法律重在懲惡，大多數(shù)采用的都是禁止性條款，針對的主要是違法犯罪行為；道德比法律更具有靈活性，基于道德的調(diào)解更方便快捷、簡單高效，法律則由于受嚴格的程序控制，解決問題往往更費時費力費錢；道德比法律更具有前瞻性，相較于違法行為的日趨多樣化而言，法律似乎總是慢半拍，不斷涌現(xiàn)的新型違法行為常常超出了既有條款的制約。道德的法律化與法律的道德化屬性決定了兩者你中有我、我中有你，其天然的互補性也從一個側(cè)面印證了在依法行政責任體系中推行德性之治的正當性。更何況，德性之治始終是理想世界下人類社會的終極追求。

2.德性之治是行政執(zhí)法機關(guān)及其工作人員實踐以德治國方略的具體體現(xiàn)早在2001年，我國就明確提出“要把依法治國與以德治國緊密結(jié)合起來”；此后也始終把德治放在重要位置，“八榮八恥”、科學發(fā)展觀及和諧社會理論皆可視為德性之治的現(xiàn)代詮釋。作為一種治國理政的方略，以德治國必然要在行政執(zhí)法機關(guān)及其工作人員身上有所實踐、有所體現(xiàn)，推行和追求德性之治恰好提供了一個切入的契機與載體。一方面，從國家層面來看，以德治國要求行政執(zhí)法機關(guān)施善政、行善治。善政意味著有良好的政令，意味著國家機關(guān)制定的法規(guī)規(guī)章、政策規(guī)定應為長治之策、為民之策；善治意味著有良好的治理，意味著政府與公民的良性互動，國家權(quán)力向社會的回歸，行政執(zhí)法機關(guān)實施行政執(zhí)法的合法、透明、高效……但愿望雖好，卻每每落空，亟待德性之治來輔助破解。另一方面，從個體層面來看，以德治國要求行政執(zhí)法機關(guān)工作人員以德為先、德才兼?zhèn)洌纫馨焉普?、善治落到實處，又要能把德、把善傳遞下去；更為重要的是，還要使己之德、己之善成為典范，以感染、引領(lǐng)社會公眾。但現(xiàn)實情況卻是兩者均不容樂觀，“人心不古、世風日下”一定程度上既是人們對市場經(jīng)濟條件下理性退化、道德墮落的當頭棒喝，也是對包括行政執(zhí)法機關(guān)工作人員在內(nèi)的整個社會道德重塑的吶喊疾呼。

3.德性之治是依法行政責任體系建設(shè)的必然選擇從總體上而言，各級行政執(zhí)法機關(guān)的依法行政水平在不斷的提升，行政行為的合法性基礎(chǔ)日益牢固。但問題是，正如法律只是最低層次的道德一樣，合法性也只應是依法行政的最低追求。當我們將大部分精力投注在行政行為的合法性的時候，卻有意無意地忽略了合理性追求、有情化操作。某些時候，法律成為了“無情無義”的代名詞。學者巴爾在分析了美國二十五年來道德巨變所引發(fā)的犯罪和各種社會問題后指出，“通過政府和新的法律來解決這些問題已成為社會普遍的期待，但我們最迫切的問題不是由我們法律中的缺陷引起的，而是起因于應該支持法律的道德共識的分崩離析?！保?］事實上，在各級行政執(zhí)法機關(guān)的日常行政執(zhí)法活動中，符合依法行政，但卻與德性之治理念背道而馳的情況并不鮮見，這些行為如果僅從是否合法的角度來考量，是挑不出多少瑕疵的。具體而言，實踐中需要以“德”而非以“法”來規(guī)范和糾正的行為主要包括：

逐利型行政。一個無法回避的事實是，為數(shù)不少的行政執(zhí)法機關(guān)或多或少存在著“權(quán)力部門化、利益部門化、利益?zhèn)€人化”的傾向，常常利用職權(quán)與民爭利，為個人或者部門謀取不恰當?shù)睦?。?］這里筆者將其歸納為有形利益和無形利益兩種：前者諸如鑒于預算目標的壓力，行政執(zhí)法機關(guān)在實施行政處罰時，雖然也看重事實是否清楚、證據(jù)是否確鑿、定性是否準確，但處罰卻未必適當，為了部門利益，罰與不罰的盡量罰，少罰與多罰的盡量多罰，單罰與并處的盡量并處；在職能交叉領(lǐng)域，能夠給部門帶來利益的搶著介入，反之則互踢“皮球”，等等。后者則包括為謀求本人在地方領(lǐng)導心目中一個好的印象、本部門在行風評議中一個好的名次而曲意迎合，領(lǐng)導關(guān)注的項目即便打“擦邊球”也要鼎立相助；而與部門及個人關(guān)系不大的，則嚴格按照規(guī)章制度辦事，甚至連起碼的出謀劃策也不愿意。類似案例或許并無明顯不當，卻有失公允。

畏難型行政。避重就輕、怕?lián)熑?、遇到難題繞道走，缺乏必要的進取心和創(chuàng)新性是這類行政行為的主要特征。比如，行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法辦案過程中，不愿意探索新的類型和領(lǐng)域，而寧愿守著常規(guī)案件“炒冷飯”，致使執(zhí)法領(lǐng)域常常留有“空白”；在案件定性過程中，由于對某些問題把握不準，為避免出現(xiàn)違法行政，而寧愿采用最保守的定性條款，由此錯失最為合適的定性機會；面對諸如壟斷部門、地方支柱企業(yè)、無賴刺頭等處于強勢地位的行政相對人，往往選擇退避三舍、息事寧人；面對模棱兩可、辦與不辦只在一念間時，往往選擇能推就推、不能推就拖的策略。這些行為從依法行政的角度來看，似乎也無明顯不妥，但從法德兼?zhèn)涞囊髞砜矗@然是有差距的。

隨意型行政。與上述兩種目的性較強的行政行為相比，隨意性行政者常常沒有明確的價值取向，缺乏清晰的社會責任感和是非感，除了守住依法行政這條底線外，其他諸如工作是否勤勉、態(tài)度是否端正、執(zhí)法是否文明則要視心情而定。某些時候，他們對待企業(yè)群眾、社會公眾比任何人都熱情，常常主動為他們出點子、想辦法；但某些時候，卻是冷言冷語、愛理不理。究其原因，主要還是因為德性的階段性缺失，尚未形成一以貫之的良好的職業(yè)素養(yǎng)和個人品格。

低效型行政。體制嚴進寬出、考核難以量化等特點，決定了行政執(zhí)法機關(guān)中不乏得過且過之人，現(xiàn)代行政中的勤政、高效理念被束之高閣，做事拖沓，行政效率低下。一件并不復雜案件，可以三個月懸而未決；一個簡簡單單的證照許可，卻因為不能“一口清”、“一審準”，而致使企業(yè)往返多趟。對于這類行政行為，如果僅從合法性角度審查的話，應該挑不出多少毛病。因為三個月時間做出的是一份完美的案卷，來回多趟審核完畢的許可材料也是無可挑剔的，但這顯然屬于雖然合法卻缺“德”的行為。

三、實施德性之治的基本路徑

從古至今、從中到外的理論和現(xiàn)實都表明，依法行政責任體系建設(shè)需要德性之治。而在儒家看來，德治大致包括六個方面的內(nèi)容：克明俊德、以民為本、立身惟正、明道善策、舉賢任能及教而后刑。當這一切被賦予了時代特色和部門特質(zhì)以后，筆者理解的行政執(zhí)法機關(guān)德性之治的路徑由此得出：即從更新理念入手，強調(diào)道德教化，注重德性養(yǎng)成，完善保障機制，以良好的德性指導工作，進而實現(xiàn)依法行政水平的總體升華。

1.行政理念的更新：德性之治的前提思想是行動的先導，實施德性之治首先必須革新傳統(tǒng)的僵化、剛性的行政理念，在首倡合法性的基礎(chǔ)上，確立以下四種現(xiàn)代行政理念：

公平性理念。法律只是為行政執(zhí)法機關(guān)的行政行為提供了一個合法性框架，但有些時候，即便是合法的也未必公正，而公平、正義始終是現(xiàn)代行政的不二追求。因此，在具體行政行為中，在實施自由裁量時，在進行證據(jù)采信時，應始終秉持公正之心，摒棄部門利益，摒棄個人私利，力求公正裁決。此外，還應公正的對待每一個行政相對人，防止因個人情感、利益因素而引發(fā)親疏之分。因為，法律賦予公民平等的享有知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)等，我們不能，也無權(quán)剝奪。

公共性理念?，F(xiàn)代政府是公眾的政府，堅持行政服務的公共化取向，提倡行政資源的公共性，推進公共服務的均等化，實現(xiàn)機會均等始終是政府制定政策、實施管理的重要原則和目標，也是政府存在的意義之一。而且，正如羅爾斯在《正義論》中所述：社會必須更多地注意那些天賦較低和出身較不利社會地位的人。［8］從這一點來理解，行政執(zhí)法機關(guān)掌握的行政資源不應成為少數(shù)人的“福利”，而應用于滿足整個社會公眾。我們可以提供一些專門服務，但更應致力于為最廣大人民群眾提供無差別化的公共服務和公共產(chǎn)品，急事急辦、特事特辦更多地應指向于手中資源相對匱乏的普通社會公眾及困難群眾，而非當前大多數(shù)情況下所指的政府重特大項目、地方骨干企業(yè)。此外，除了政策規(guī)定應體現(xiàn)公共性外，實施這些政策的人的德性如何也將成為重要節(jié)點，所謂“好事要辦好”、“實事要辦實”、“別讓歪嘴和尚念經(jīng)”就是此理。

合理性理念。由于立法者立場的偏頗及涉法部門的博弈，我國有相當一部分法律法規(guī)中的部分條款在其“出生”之時就已非良法。法律本身的瑕疵、制度安排的缺陷再加上一些執(zhí)法者個人素質(zhì)的參次不齊，使得某些行政行為在其發(fā)生之初即被打上了“合法卻不合理”的烙印。而隨著社會的進步，合理性行政將被更多的提及和關(guān)注。因為在法制不完善時，人們的取向往往偏向于健全法律、依法辦事；而當法律日漸完善時，人們在追求合法性的同時，往往將目光更多地集中在合理性上。這就要求在依法行政責任體系建設(shè)中，行政執(zhí)法機關(guān)要綜合運用行政處罰、行政指導、行政調(diào)解等多種手段，實施以人為本式的、合法且合理的服務、監(jiān)管及執(zhí)法。

高效性理念。對于行政執(zhí)法機關(guān)而言，廉潔、高效常常被一并提起。而相對于廉潔標準的直觀明確而言，行政行為的特點使得高效的概念相對模糊。也正因為如此，在實施德性之治過程中，更應該突出勤政，加強效能建設(shè)，提高執(zhí)行力，強調(diào)發(fā)揮每個個體的積極性和能動性，以高效行政促進依法行政責任體系的加快構(gòu)建。

2.道德素養(yǎng)的提升：德性之治的核心古人云：“士有百行，以德為首?！钡滦灾我劳械闹饕莻€人高尚的道德情操，強調(diào)的是通過個人的自我修行提升德性。而結(jié)合柏拉圖、梁啟超等人的觀點，筆者認為，德性之治的重點在于“三德”：

以優(yōu)秀的個人私德助推依法行政。梁啟超先生曾經(jīng)把中國傳統(tǒng)道德的特征概括為“私德”。與現(xiàn)代社會所重視的公德相比，私德應當是出于仁愛之心，并借助這種德行來促進個人的自我完善。私德是一個人得于內(nèi)心的東西，是一個人獨善其身的道德，如“溫良恭儉讓”、“忠信篤敬”、“剛毅木訥”等。［9］基于愛心的私德雖然在日常行政行為中體現(xiàn)得并不明顯，但卻是每一個行政執(zhí)法機關(guān)工作人員安身立命的根本，并潛移默化影響著他們的一舉一動。如果連起碼的愛人之心都沒有，那所謂的執(zhí)政為民、秉公執(zhí)法必然成為無“皮”可附之“毛”；急群眾所急、想群眾所想也必然成為鏡中花、水中月。

以良好的社會公德維護依法行政。所謂的社會公德，就是社會人所應當具有的道德，其基本要求不是出于仁愛之心，而是出于對他人的合法利益和人格的尊重，并突出表現(xiàn)為對規(guī)范和調(diào)節(jié)社會不同利益主體及利益關(guān)系的公共規(guī)則的尊重；它要求一視同仁地平等對待每一個社會成員，而不論其社會地位如何，與當事人的親疏關(guān)系如何。這是現(xiàn)代社會公共生活發(fā)達的產(chǎn)物，是現(xiàn)代社會的內(nèi)在要求，也是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。［10］社會公德體現(xiàn)到日常行政行為中，就是要平等對待每一位前來辦事咨詢的群眾，竭盡所能為他們答疑解惑；就是要尊重處罰相對人的合法權(quán)益，該告知的應告知，該聽證的要聽證；就是要尊重管理對象的人格，努力防止執(zhí)法簡單粗暴等。

以鮮明的職業(yè)道德實踐依法行政。職業(yè)道德是指同人們的職業(yè)活動緊密相關(guān)的符合職業(yè)特點所要求的道德準則、道德情操及道德品質(zhì)的總和。加強職業(yè)道德建設(shè)，就是既要注重共性，培養(yǎng)各類職業(yè)、各個崗位、所有勞動者都應具備的基本職業(yè)道德，比如刻苦鉆研、業(yè)務精良、愛崗敬業(yè)等；又要注重個性，培養(yǎng)本工作、本部門、本崗位所獨有的職業(yè)道德。以行政執(zhí)法機關(guān)為例，筆者認為，“政治堅定、廉潔勤政”是作為國家機關(guān)及其工作人員必須遵守的起碼的職業(yè)操守；“尊崇法律、依法行政；執(zhí)法為民、高效服務”則既體現(xiàn)了行政行為對效率的追求，又符合執(zhí)法機關(guān)對法律的理解。

3.與時俱進的教化：德性之治的推進道德教化始終是德性之治的重要組成部分。柏拉圖就認為：德性教化是一種靈魂治理與自我治理的統(tǒng)一，它從靈魂深處引出理性，引導著精神品格向善提升，使人的靈魂內(nèi)在的“目光”“觀賞”善與真理。［11］只是隨著時代的變化，教化的方式、對象、內(nèi)容等必然也應有所不同。唯有如此，德性教化才不至于落入形而上的窠臼。

教化的對象應與時俱進?？鬃釉?jīng)告誡為政者：“不教而殺謂之虐，不戒視成謂之暴?！币馑际且y(tǒng)治者在動用刑罰之前要向人民宣傳是非利弊，使之理解，使之有所警戒。董仲舒也說：“教者，政之本也。”［12］從中不難看出，傳統(tǒng)儒家雖然一貫重視為政者的道德教化，強調(diào)“內(nèi)圣外王”，但更看重對老百姓的教育和引導。而隨著社會的發(fā)展，尤其是在傳播手段日趨多樣化的今天，為政者的一言一行都將被無限放大。唯有官德正，才能民風純。從這一點來講，官德的示范意義比以往任何時候都來得重要，因為官德既表現(xiàn)了社會對權(quán)力主體運用權(quán)力控制和影響客體所提出的道德規(guī)范、道德戒律，又反映著權(quán)力主體在權(quán)力行使過程中所追求的價值目標，道德人格和理想境界。因此，當代德性教化的重點首先在官而非在民，只有牢牢把握領(lǐng)導干部這一重點對象，通過他們的自警自律和言傳身教，以感染干部群眾，引領(lǐng)部門新風，進而匡正社會風氣。

教化的內(nèi)容應與時俱進。先賢的教化，更多地還是強調(diào)三綱五常等封建禮教，雖然其中不乏哲理，但也存在一些諸如忠君、守節(jié)等與現(xiàn)代社會價值觀相沖突的內(nèi)容。而隨著時代的進步，尤其是當法治社會、公民社會成為目標時，教化的重點必然應有所不同，在取其精華、去其糟粕的基礎(chǔ)上，應重點體現(xiàn)時代性。如引導干部確立法律信仰，尊重法律法規(guī)；教育干部敬畏權(quán)力、尊重權(quán)利，強調(diào)權(quán)力的人民性和公共性，尊重社會公眾對公共事務的知情權(quán)以及行政決策過程中的話語權(quán)等。引導社會公眾樹立公民意識。霍布斯曾指出，人們不是生而為公民，卻是被造就為公民。意思是說，一個國家人民的道德和政治的水平還達不到被稱為“公民”的標準，那只能說是負有“造就”之責的國家的失職，而不能反過來指責人民的人性和素質(zhì)，更不能以此為借口，不給人民以民主和應有的權(quán)利。所以，人的道德意識源于人的權(quán)利感和對自己的權(quán)利可以受到保障的明確認知。［13］從這一點來看，行政執(zhí)法機關(guān)應致力于引導社會公眾樹立社會責任，參與社會事務，參加公益活動，進而以自己的公共精神、公益品質(zhì)影響身邊的人。

教化的方式應與時俱進。當前，上至國家、下至部門，對德性之治不可謂不重視，亦千方百計通過樹立先進典型，開展創(chuàng)先爭優(yōu)等活動，來提高執(zhí)政者的道德素養(yǎng)，提高民眾的綜合素質(zhì)。但事與愿違的是，領(lǐng)導干部貪腐事件、管理者野蠻執(zhí)法，企業(yè)制假售假等情況仍然屢禁不止，道德教化的效果被普遍質(zhì)疑。對此，筆者以為，可以一分為二看待：一方面，道德教化本身就是一個漫長的過程，并非朝夕之間就能起到立竿見影的效果；另一方面，道德教化的方式恐怕也得反思。當前，伴隨著網(wǎng)絡技術(shù)的發(fā)展和人們思想的多元化，簡單的說教已經(jīng)無法打動社會公眾。關(guān)鍵是要使道德教化更貼近實際、貼近生活、貼近人性，最好以大家都有切身體會的身邊人、身邊事，以身體力行作為教育樣本；應盡量避免故意拔高道德模范形象、人為造神等情況，因為如果是那樣的話，德性之治的公信力將會遭到雙重傷害，作為引導大家要有“德”的活動本身就無德，叫參與者又情何以堪。

4.倫理制度的完善：德性之治的保障本文所指的德性之治，更多的是基于主觀內(nèi)心層面的一種理想化狀態(tài)。因此，不可否認的是，當工作人員的道德素養(yǎng)尚無法企及到這一高度時，就需要構(gòu)建若干保障機制以保證德性之治的良性運行。因為過分信任道德的作用而忽視外在的制度建設(shè)，就可能出現(xiàn)目的的堅挺與手段的疲軟之間的矛盾，其結(jié)果必然是目的的無法實現(xiàn)或者目的被利用，進而成為工具而喪失原有的意義與價值。［14］而在制度建設(shè)中，尤其應該注意的是，制度絕不是干癟的規(guī)則要求，而是有價值靈魂的；制度建設(shè)的目標絕不應該僅僅著眼于促進依法行政，而應該致力于促進倫理建設(shè)。也就是說，行政執(zhí)法機關(guān)出臺的各項機制必須符合德治所孕含的道德原則、倫理追求及價值判斷。唯有如此，我們的行政行為才能朝著更加公平、公共、合理和高效的目標邁進。

完善行政行為引導機制。當前，一個必須正視的情況是：鑒于問責的壓力，一些行政執(zhí)法機關(guān)及其工作人員往往奉行“少干少出錯、不干不出錯”的宗旨而消極行政。類似行為，如果以德性之治的要求來考量的話顯然是不恰當?shù)摹＿@就要求我們將德治的價值追求融入到引導機制中來，從機制上加強對行政行為的糾偏，科學、合理地制定問責機制，實事求是地追究失職責任，不搞“一刀切”。對那些主動作為出現(xiàn)差錯的情況要分析原因，對那些不做事也不犯錯的人同樣可以啟動問責機制，從而鼓勵和引導大家主動行政、積極行政。

完善行政行為審查機制。以往的審查機制，往往更多地關(guān)注于合法性審查。而在行政行為中導入合理性審查，不僅有利于對自由裁量行為的約束，體現(xiàn)對被處罰者正當權(quán)益的應有保護，也是立法目的、精神、本意在實際操作中的體現(xiàn)，是對依法行政工作更高層次的要求。為此，完善審查機制應堅持合法性與合理性并重，通過規(guī)范自由裁量行為，防止處罰畸輕畸重；通過合理性審查，使得行政執(zhí)法行為更具理性、更有人情；要從法律的本源上探究行政行為的合理性基礎(chǔ)，防止囿于法律的條條框框而束手束腳，防止因投鼠忌器心理而使得一些原本可以、也應該被合理采信的行政行為被拒之門外。

完善行政行為評價機制。隨著預算制度的完善和“陽光工資”的陸續(xù)推開，行政執(zhí)法機關(guān)的財政保障機制出現(xiàn)了根本性的改變，這也使得行政行為評價機制的重構(gòu)變得水到渠成。為此，要摒棄以收費和罰沒數(shù)字論英雄的偏頗評價機制，將公平、公開、公共等理念融入評價機制，建立真正意義上的以執(zhí)法與服務效能為主要內(nèi)容的綜合評價體系，引導行政執(zhí)法機關(guān)依法行政水平的全方位提升；要完善社會評價模式及應對機制，切忌為了一個失真的評價結(jié)果而忽略了行政行為的公正性、公共性和人民性。

完善行政行為監(jiān)督機制。德性之治的順利推進，離不開有效的監(jiān)督制約，監(jiān)督的重點也就是德性之治的重點對象、重點環(huán)節(jié)。有必要加強對行政機關(guān)干部，尤其是領(lǐng)導干部的監(jiān)督制約，通過完善重大事項報告制度、述職述廉制度等，使其日常言行、履職行為符合德性之治的要求，防止濫用職權(quán)、腐化墮落等情況的發(fā)生；應加強對各級行政執(zhí)法機關(guān)許可、處罰、收費等行為的監(jiān)督，通過完善案后執(zhí)法回訪、行風監(jiān)督員隨同執(zhí)法等制度，防止多罰濫罰、多收超收等與民爭利的情況發(fā)生。

四、實施德性之治過程中應妥善處理的幾個關(guān)系

筆者始終認為，實施德性之治并非依法行政責任體系建設(shè)的萬能“鑰匙”和唯一方法，它只是為我們健全和完善該體系提供了另外一種思路和可能。而要使德性之治效用最大化，還必須妥善處理好以下幾個難點：

1.要妥善處理德治與法治的關(guān)系“法律只是通過國家機關(guān)進行必要社會調(diào)整和社會控制的最佳手段，但并非惟一的手段……道德作為一種社會非正式制度依然是我們在具體生活形態(tài)中維持生存的一種基本手段，依然是一種社會整合的重要力量。因此，雜糅并用或者彼此取代法律和道德，決非明智之舉。”［15］鑒于此，在依法行政責任體系建設(shè)中推行德性之治，并非要否定法治的主流功能。對于各級行政執(zhí)法機關(guān)而言，依法行政始終是其基本的目標追求。因此，堅定不移地加強法治建設(shè)，一以貫之地健全各項規(guī)章制度，明確崗位職責，完善追究體系，提高依法行政水平始終是主要方向。但同時也應該看到，法律的產(chǎn)生以道德為基礎(chǔ)，沒有對道德理念的追求，法律就可能成為專制與奴役的工具。況且，法律不能自行，再好的法律也需要有人來執(zhí)行；見物不見人，法治也就無從談起。所以，堅持法治和德治的雙管齊下，在依法行政的前提下，輔以必要的德性之治，不斷提升執(zhí)法者的道德素養(yǎng)，以良好的道德實踐盡可能的消除法治的“盲點”，是建設(shè)依法行政責任體系的必由之路。

2.要妥善處理德治與人治的關(guān)系本文所指的德性之治，從本質(zhì)上而言，也是屬于人治。它既有傳統(tǒng)德治“自律之治、精英之治，基于良好的個人修養(yǎng)和道德品格基礎(chǔ)上的行為之舉”等特點，但也有明顯的現(xiàn)代屬性，與傳統(tǒng)意義上的人治已漸行漸遠。［16］本文所倡導的德治，是在現(xiàn)代民主法治語境下實施的，其不會因為缺乏制度保障和群眾監(jiān)督，不會因為王權(quán)專制和權(quán)貴階層，不會因為人民權(quán)利的缺失而走向人治，而流于空想。也就是說，它是有審控機制、監(jiān)督機制等現(xiàn)代制度來保障的。但不管如何，它既然是人治，就意味著不像法治那樣主要依靠程序來控制，就意味著具有一定的主觀隨意性，因而免不了有失控之憂，乃至失控之舉。因此，在實施德性之治過程中，應重點防止有人假借德性之名，隨意突破法治邊界，大行庸人之治，甚至惡人之治，使德治完全偏離其初衷，并最終發(fā)展成為隨意踐踏法治原則和道德準則的個人專制。

3.要妥善處理治己與治人的關(guān)系本文所提倡的德性之治主要還是針對治己而言，即其指向主要是各級治國理政者，期望通過提高領(lǐng)導干部、執(zhí)法人員的道德素養(yǎng)來推進依法行政責任體系建設(shè)。但應該看到，正如以德治國方略的推進除了對黨和政府的德性要求以外，同樣也依賴于廣大民眾道德素養(yǎng)的提升。因此，依法行政責任體系建設(shè)中的德性之治，其外延也應該拓展至廣大行政相對人及社會公眾。行政執(zhí)法機關(guān)及其工作人員不僅要以德性的要求來約束自己的行政行為，同時也可以通過言傳身教、送法活動、信用建設(shè)等，將德性之治的理念和行為傳輸給企業(yè)群眾。當然，引導和監(jiān)督從來都是雙向的，社會各界亦可從德性之治的層面，對行政機關(guān)及其干部的日常行為予以監(jiān)督，進而推動整個社會的道德誠信體系建設(shè)。

五、結(jié) 語

筆者始終認為，在現(xiàn)階段的行政執(zhí)法機關(guān)，乃至現(xiàn)階段的中國，即便依法治國、依法理政仍是眾望所歸的主流選擇，但國內(nèi)外傳統(tǒng)文化中的精華——德性之治的光芒不應被掩蓋；即便德治之路漫長而艱難，但仍須上下求索，孜孜以求。

［1］汪子嵩.希臘哲學史：第2卷［M］.北京：人民出版社，1993：790.

［2］（古希臘）亞里士多德.尼各馬可倫理學［M］.北京：商務印書館，2003：45.

［3］陳寒鳴，賈乾初.“德治”與“法治”：中國歷史文化傳統(tǒng)的基本特質(zhì)及其啟示［J］.揚州教育學院學報，2003，（2）.

［4］寇東亮.德性概念的三重內(nèi)涵［J］.理論與現(xiàn)代化，2006，（6）.

［5］（美）博登海默.法理學—法哲學及其方法［M］.北京：華夏出版社，1987：361-365.

［6］馬長山.法治社會中法與道德關(guān)系及其實踐把握［J］.法學研究，1999，（1）.

［7］盛小偉，唐國標.行政執(zhí)法的趨利化與行政執(zhí)法體制的重構(gòu)［N］.中國工商報，2005-7-5.

［8］周兼明.機會均等是最重要的公平［J］.鳳凰周刊，2012，（3）.

［9］梁啟超.梁啟超全集：第2冊［M］.北京：北京出版社，1999：660-661.

［10］趙修義，崔宜明，余玉花.德治和法治要雙管齊下［J］.黨建研究，2000，（12）.

［11］金生肱.德性教化乃心靈轉(zhuǎn)向——解讀柏拉圖的德性教化理念［J］.湖南師范大學教育科學學報，2002，（02）.

［12］羅薇.人治下的德治與法治下的德治辨析［J］.中共寧波市委黨校學報，2001，（5）.

［13］王智強.現(xiàn)代德治的標志——德治-法治互動［J］.福建商業(yè)高等?？茖W校學報，2006，（5）.

［14］徐慶文.儒學的歷史命運［J］.東岳論叢，2000，（9）.

［15］徐向華.論法律和道德的作用關(guān)系［J］.政治與法律，1997，（5）.

［16］曹剛.法治和德治的邊界［J］.玉溪師范學院學報，2004.