盧 雷

(常州工學院,江蘇常州 213022)

憲政制度建設(shè)的理論分析
——以公民權(quán)利的視角

盧 雷

(常州工學院,江蘇常州 213022)

憲政的目的是實現(xiàn)公民的自由和福利的最大化。因此,憲政制度的建設(shè)理應(yīng)在確立憲政秩序的基礎(chǔ)上保障公民權(quán)利,通過積極的公民參與,達到國家權(quán)力和公民權(quán)利間的良性互動。在我國,在市場經(jīng)濟的整合下轉(zhuǎn)換政府角色和發(fā)展公民權(quán)利是實現(xiàn)這一訴求的有效途徑。

憲政;制度;公民;權(quán)利

一、憲政和民主治理

憲政也稱立憲主義,來源于拉丁語constitutio,原意指法規(guī)。如今憲政已更多地被人們視為一種基于民主、自由、公平、正義、法治等價值的一種治理模式。自由是憲政的目的性價值,自由主義把個體之自主性及個人的幸福視為重要的價值,國家的成立若不是為了保障個人原當享有的權(quán)利,根本就不會有正當性。①關(guān)于自由,伯林曾提出過兩種不同的理解:積極自由和消極自由?！胺e極自由”是指“免于他人干涉和強制的自由”;而“積極的自由”則指“去做……的自由”。②積極自由是人的主動性自由,反映在社會現(xiàn)實中就是自主的民主政治;消極自由則是依靠約束和限制獲得的自由,是一種消極自由。從自由的本意出發(fā),不論是積極的自由還是消極的自由,其歸宿都應(yīng)是公民個體權(quán)利和福利的最大化,若衍射到現(xiàn)實中,則形成了兩種不同的權(quán)利實現(xiàn)方式,消極權(quán)利和積極權(quán)利。

憲政保障消極自由、實現(xiàn)消極權(quán)利,即要求法律的權(quán)威來約束權(quán)力的主體,依靠限制權(quán)力來實現(xiàn)公民個體的自由和福利。首先,憲政依托憲法而治,憲法和憲政是相伴而生的,憲法是憲政的本質(zhì)表現(xiàn)。毛澤東在《新民主主義憲政》一文中就曾提到:“世界上歷來的憲政,不論是英國、法國、美國,或是蘇聯(lián),都是在革命成功有了民主事實之后,頒布一個根本大法,去承認它,這就是憲法。”③其次,憲法規(guī)范即制憲、行憲、維憲和修憲的規(guī)范源于憲政。由于憲政主要調(diào)整的是國家和市民社會的關(guān)系,因此憲法規(guī)范有兩個基本點:規(guī)范國家權(quán)力和公民的基本權(quán)利。規(guī)范國家權(quán)力就是規(guī)范國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)力,使之憲法化,國家機關(guān)只有在憲法所規(guī)定的范圍內(nèi)活動才是合法有效的,任何的違憲行為都要受到制止。規(guī)范公民的基本權(quán)利就是憲法對公民應(yīng)有的政治、經(jīng)濟、社會文化和人身自由等作出肯定和具體的規(guī)定。公民要對自己的越權(quán)行為負責任,但公民應(yīng)有的權(quán)利不得被侵犯,尤其是受到權(quán)力的侵害。相應(yīng)來說,憲法實施也包括兩個方面:規(guī)范的遵守和違憲行為的矯正。規(guī)則的遵守是依憲行使權(quán)利和權(quán)力;違憲行為需要通過憲法訴訟、撤消或變更、罷免、彈劾等手段加以矯正。④另外,實施憲法的最終目的是要達到憲政秩序。憲政秩序是以憲法規(guī)范為前提,以憲法實施作為必要手段所達到的一種憲法運行良好的狀態(tài)。憲政秩序是建立在公民認同的基礎(chǔ)上的,通過制憲活動達到一種現(xiàn)實的社會秩序。

民主治理要求公民積極參與各項事務(wù),自主地維護自身的利益,從而實現(xiàn)個體的福利,其實現(xiàn)的是積極權(quán)利、保障的是積極自由。憲政秩序的確立保障了公民的主體地位,這使得公民具有了一定的自主性,一方面積極參與國家社會事務(wù)的管理,另一方面在國家權(quán)力作用的領(lǐng)域之外尋找一個相對自由的領(lǐng)域進行自治。例如,改革開放三十多年來,由于國家逐步推進政治經(jīng)濟體制改革,放棄了對社會的“全權(quán)”治理模式,一個相對自主、不受公共權(quán)力任意干涉的社會空間產(chǎn)生了。公民獲得了獨立的自主權(quán),公民都自覺或不自覺地利用制度改革的契機為自己爭取了越來越多的自主發(fā)展空間,不論是在經(jīng)濟還是在政治領(lǐng)域,公民的權(quán)利和自由前所未有地擴展。在公共領(lǐng)域,公民參與政治使得公民的主體地位得到體現(xiàn),公共權(quán)利不斷擴大,代表工人、農(nóng)民個體以及其他群體利益的社會組織通過各種途徑影響公共權(quán)力;在私人領(lǐng)域,公民自主的能力越來越強,公民自治開始興起,自治組織自發(fā)地形成一些規(guī)則,并希望通過制度的途徑得到國家認可。

二、公民權(quán)利的憲政制度保障

憲政和民主治理模式差異明顯,但這并不妨礙兩者在目的價值理上的一致性,即都是為了保障人的權(quán)利,實現(xiàn)公民自由和福利最大化。憲政和民主治理有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系:憲政的價值內(nèi)在地包含民主和自由,并以此確立了保障民主權(quán)利所依賴的法律秩序;憲政在憲法規(guī)范中以權(quán)利的實現(xiàn)為基準,體現(xiàn)了“權(quán)利本位”的理念;憲政秩序是否確立要以權(quán)利有效制約權(quán)力這種關(guān)系的形成為依據(jù)。因此,公民權(quán)利的實現(xiàn)離不開對憲政制度的保障,而公民參與是一種積極權(quán)利,可以有效地促進公民權(quán)利的實現(xiàn),憲政制度理應(yīng)保障公民參與,實施民主憲政。

1、選舉權(quán)和知情權(quán)的保障

保障公民參與權(quán),首要的就是要保障公民的選舉權(quán)和知情權(quán)。選舉作為現(xiàn)代民主的決策方式已被普遍接受,保障選舉權(quán)是公民參與的基礎(chǔ)條件之一。我國公民選舉權(quán)的保障需要保證選舉的合法性,規(guī)范操作規(guī)程,使之制度化,如選舉法、各級人民代表大會組織法、代表法的實施。為了使公民選舉權(quán)在受到侵害時能獲得救濟,還應(yīng)推進我國選舉訴訟制度建設(shè)。選舉訴訟是指選民在選舉權(quán)和被選舉權(quán)受到侵害時的救濟手段,又可稱為選舉爭訟或選舉爭議的解決。選舉訴訟制度的建立,意味著選舉人、被選舉人、參與選舉組織的工作人員以及國家公訴人,認為辦理選舉事務(wù)的人員在選舉過程中一切舞弊、票數(shù)不實等不合理行為有了法律的約束。⑤另外,選舉權(quán)的保障還要保證選舉的有效性,不斷提高公民民主參與的意識,契合公民的切身利益,不能搞“假”、“大”、“空”。選舉權(quán)和知情權(quán)是緊密聯(lián)系的。20世紀60年代以來,公民權(quán)利的發(fā)展促使知情權(quán)和政府資訊公開的概念開始興起,各國政府紛紛進行信息公開立法,以保障公民知情權(quán)。知情權(quán)的保障意味著政府的公共信息通過新聞媒介、會議或聽證會等各種渠道得以公開,使公民能及時得到信息。當前我國正在推行政務(wù)公開制度,倡導“陽光行政”以及公民參與決策,并且加快在這方面的制度建設(shè)。黨的十七大在推行政務(wù)公開制度方面提出了具體要求:推行電子政務(wù),建立公正透明、廉潔高效的行政管理體制;完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制;建立社情民意反映制度,建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項社會公示制度和社會聽證制度,完善專家咨詢制度,實行決策的論證和責任制等。這些制度的建立和實施,使普通公民了解了公共決策的過程,公民參與真正成為一個具體的、有序的行動過程。

2、憲法權(quán)利的保障及救濟

除了選舉權(quán)和知情權(quán)的保障,還需要從根本上保障公民的憲法權(quán)利。憲法權(quán)利是憲法所確認并保護的權(quán)利,是個人持有的抵制政府侵犯、限制與約束政府各機構(gòu)的一種權(quán)利,主要是公民的自由權(quán)、政治權(quán)利和社會權(quán)利。憲法權(quán)利是一種法定的權(quán)利,與其他普通法律所保障的權(quán)利不同,它是最高法對于公民權(quán)利的制度化規(guī)定,其他法定權(quán)利要以它作為基礎(chǔ),不得與其相沖突。憲法權(quán)利具有與其他普通法律權(quán)利有著不相同的特征:憲法權(quán)利是要求國家不得侵犯與干預的權(quán)利,它依賴憲法獲得保障,須審查公共權(quán)力的合憲性進行救濟;普通法律權(quán)利是通過裁決公民之間的侵權(quán)糾紛,審查當事人行為的合法性而獲得保障的權(quán)利。⑥憲法權(quán)利需要抵制政府的侵權(quán)來實現(xiàn),普通法律權(quán)利需要防止公民相互侵權(quán)來實現(xiàn),兩者結(jié)合起來對公民權(quán)利進行雙重保護?；诖?世界各國都傾向于把憲法權(quán)利以現(xiàn)實的法律形式固定下來。美國人對權(quán)力的警惕導致了自然權(quán)利依賴憲法保護,形成了《權(quán)利法案》;德國則是通過完善的法律來保護公民的權(quán)利,《憲法典》就是這一權(quán)利法律形態(tài)的選擇。⑦

僅靠立法來保障憲法權(quán)利是不夠的。憲法權(quán)利需要有一種機制來加以保護,這就是憲法權(quán)利的救濟。國外救濟方式主要有三種:通過違憲審查及憲法訴訟制度最早在美國確立,即依賴司法審查和司法命令來抵制政府行為,甚至抵制國會的命令;普通法院救濟使英國憲法權(quán)利獲得現(xiàn)實性,普通法院擔當起個人權(quán)利的保護者,受侵權(quán)者對本國法院的判決不滿,可以尋求歐洲人權(quán)法院的救濟;又有一些國家,如德國、意大利、西班牙則通過獨立的機構(gòu),即憲法法院或憲法委員會來救濟憲法權(quán)利。⑧不論方式如何,重要的是通過這些救濟制度,個人的憲法權(quán)利得到了實現(xiàn)和保障的制度基礎(chǔ)。

三、國家權(quán)力與公民權(quán)利的良性互動:憲政制度建設(shè)的訴求

由上述分析得知,公民權(quán)利的保障需要確立憲政秩序以約束國家權(quán)力,實現(xiàn)公民福利需要積極的公民參與,這兩方面都依賴于市場經(jīng)濟整合之下的政府角色的轉(zhuǎn)換和公民權(quán)利的發(fā)展,達到國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動,實現(xiàn)憲政制度建設(shè)的訴求。

1、政府的角色轉(zhuǎn)換

政府角色與政府的性質(zhì)、權(quán)力、職能等緊密相關(guān),涉及政府的權(quán)力界限、功能范圍和行為方式。政府角色的轉(zhuǎn)換意指政府的改革和定位。改革開放以來,為適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要,我國先后進行了多次行政體制改革。鑒于西方政府改革的經(jīng)驗和我國政府角色的差異性,我國政府角色轉(zhuǎn)換有幾條原則可以遵循:

第一,有限政府。市場經(jīng)濟要求限定政府權(quán)力的邊界,社會自治、市場調(diào)節(jié)與政府行政都應(yīng)成為有效的運行機制,這三者之間的矛盾都可以通過憲法和法律來規(guī)范。

第二,服務(wù)型政府。市場經(jīng)濟要求政府行政要以服務(wù)而不是管制為出發(fā)點,行政組織要成為公共服務(wù)的供應(yīng)者,對服務(wù)的使用者或消費者承擔義務(wù)。公共服務(wù)不再受制于行政自由裁量權(quán),而取決于公民的授權(quán)。

第三,開放型政府。市場經(jīng)濟要求開放型政府,要求“陽光行政”。政府的公共信息應(yīng)通過各種渠道公開,公民在獲取政務(wù)信息的同時,也可以通過多種方式參與政府行政,如在行政程序、行政決定等,這也有利于政府的廉潔增效和理順部門關(guān)系。

第四,廉潔高效型政府。政府的行為必須要被約束在法律規(guī)定的活動范圍之內(nèi),受到社會和公眾的監(jiān)督;政府機構(gòu)還要講究精簡高效,這是政府的績效評估體系的努力方向。

第五,責任政府。市場經(jīng)濟要求政府要守信,政府行為“失位”和“越位”都要受到制度的約束,政府機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)時,應(yīng)承擔相應(yīng)的政治和法律責任法律后果。

2、公民權(quán)利的發(fā)展

公民權(quán)利包含人身、政治權(quán)利、社會經(jīng)濟權(quán)利、文化教育權(quán)利等,公民權(quán)利的發(fā)展應(yīng)是公民享有的諸多權(quán)利的綜合性發(fā)展。人身權(quán)利應(yīng)是公民最基本的權(quán)利。在現(xiàn)代社會,市場經(jīng)濟催生公民獨立的經(jīng)濟人格與公民意識。公民是自由的,是完全的人格主體;公民意識強調(diào)參與獨立地參與社會生活,并以憲法和其他法律為保障。

公民的政治權(quán)利是保障享有民權(quán)的基礎(chǔ)。依照憲法和法律的規(guī)定和公民權(quán)利的基本邏輯,政治權(quán)利中有了解政治的權(quán)利、參與政治的權(quán)利、監(jiān)督政治的權(quán)利。了解政治的權(quán)利,是指公民的知情權(quán)和信息自由權(quán),除政府信息公開外,公民接觸到的廣播、電視、報紙和互聯(lián)網(wǎng)等媒體的發(fā)展也在一定程度上保證了公民的知情權(quán)。參與政治的權(quán)利,除了選舉和被選舉權(quán),還有言論自由、出版自由、集會、結(jié)社、游行、示威等權(quán)利。監(jiān)督政治的權(quán)利,公民監(jiān)督政治的權(quán)利具體表現(xiàn)為公民的檢舉、控告、申訴的權(quán)利,如在我國各級政府設(shè)立的信訪機構(gòu),在接待群眾來訪、接納意見和建議方面發(fā)揮了重要的作用。

政治權(quán)利的保障和擴展,為經(jīng)濟權(quán)的興起奠定基礎(chǔ)。社會經(jīng)濟權(quán)利是一種積極的經(jīng)濟權(quán)利,意味著其有權(quán)分享稀缺的社會資源或某些特定的商品,如教育和醫(yī)療保險。分享資源的過程是公民自由與能力的結(jié)合,公民既要有必要的知識條件、健康條件,還要有必要的經(jīng)濟能力。⑨當前,我國公民的社會經(jīng)濟權(quán)利有法律上的依據(jù),公民處理的經(jīng)濟事務(wù)較之以往有很大擴展,自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)得到堅實的保障。

公民的文化教育權(quán)利也是非常重要的。文化教育權(quán)利中首先是接受教育的權(quán)利。在我國,“知識經(jīng)濟”和“終身教育”的理念使公民學習、接受教育成為一種需要和時尚,隨著社會辦學的蓬勃發(fā)展和高等教育規(guī)模的擴大,公民的文化教育權(quán)利得到了空前的發(fā)展。

3、市場經(jīng)濟:整合的體制基礎(chǔ)

國家權(quán)力和公民權(quán)利的良性互動是依托市場經(jīng)濟的背景進行的,市場經(jīng)濟是整合兩者關(guān)系的基礎(chǔ),也是憲政制度建設(shè)的基石。首先,市場經(jīng)濟對社會權(quán)力結(jié)構(gòu)來說是個革命。在既定的社會經(jīng)濟條件下,若國家權(quán)力太大,公民就不可能對權(quán)力的行使進行監(jiān)督,民主憲政難免遭到破壞。市場經(jīng)濟的發(fā)展使公民獲得以平衡國家權(quán)力的物質(zhì)條件,可以制約國家權(quán)力,如市場經(jīng)濟條件下分配方式的多元化,政府在競爭性的領(lǐng)域不與民爭利等。其次,市場經(jīng)濟催生了權(quán)利自主意識。市場經(jīng)濟是一種權(quán)利自主性經(jīng)濟,公民個體自身的利益要通過自身權(quán)利的伸張才能獲得。權(quán)利自主意識是市場經(jīng)濟社會的主體意識,是公民和社會自治的前提。再次,市場經(jīng)濟促使社會生活普遍契約化。社會生活中的經(jīng)濟、政治和其他關(guān)系的普遍契約化,使得社會生活中的成員形成了一種契約意識,公民生活要靠契約來理順、靠法律來調(diào)整。在憲政的框架下,契約的正義理性需要國家和公民之間長期而穩(wěn)定的合作,這正是國家和公民合作以及保證良性互動的基礎(chǔ)。⑩最后,市場經(jīng)濟促使了市民社會的形成和發(fā)展。市場經(jīng)濟加速了社會整體性、同質(zhì)性的解體,為實現(xiàn)個人利益提供了廣闊的機會和空間,在鼓勵個體、多元化發(fā)展的同時又強化著市民社會的自主性品格。這為國家和公民關(guān)系的良性互動提供了一個社會平臺,也為憲政治理的制度建設(shè)提供了一個良好的社會基礎(chǔ)。

注 釋:

①王焱.憲政主義與現(xiàn)代國家[M].北京:三聯(lián)書店出版社,2003,63

②王焱.直接民主和間接民主[M].北京:三聯(lián)書店出版社,1998,23

③毛澤東選集(合訂一卷本)[M].北京:人民出版社,1964,693

④范進學.權(quán)利政治論[M]濟南:山東人民出版社,2003,155

⑤程潔.憲政精義:法治下的開放政府[M].北京:中國政法大學出版社,2002,101—102

⑥⑦廈門大學法律評論(第四輯)[M].廈門:廈門大學出版,2002,194—200

⑧程燎原.王人博.權(quán)利及其救[M].濟南:山東人民出版社,1998,378—386

⑨董炯.國家、公民和行政法[M].北京:北京大學出版社,2001,122

⑩袁祖社.權(quán)力與自由[M].北京:中國社會科學出版社.2003,263

D046.3

A

1008-7508(2012)07-0116-03

2012-05-06

盧雷(1981～),江蘇新沂人,常州工學院講師,碩士,研究方向:公共治理、馬克思主義中國化。