楊雅廈

（福建江夏學院公共管理系，福建 福州 350108）

農(nóng)村社會管理存在的問題與對策

楊雅廈

（福建江夏學院公共管理系，福建 福州 350108）

落后的農(nóng)村社會管理已經(jīng)不適應經(jīng)濟發(fā)展及由此所引起的社會結構的變遷。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展的過程中，轉(zhuǎn)變農(nóng)村社會管理理念，實現(xiàn)農(nóng)民全面而自由的發(fā)展，推動農(nóng)村社會管理主體的多元化及其良性互動，是實現(xiàn)農(nóng)村社會良性治理的有效路徑。

農(nóng)村社會管理;政府主導;農(nóng)村社會組織

從建國伊始到20世紀90年代，對社會整合起強大作用的，主要是政治或經(jīng)濟的意識形態(tài)，“社會管理”則落寞的多，而農(nóng)村社會管理就更是如此。但隨著改革開放的逐步深入，我國農(nóng)村的開放度不斷加深，社會狀態(tài)更加活躍，經(jīng)濟發(fā)展所帶來的社會結構變遷與舊有社會管理體制之間的沖突不斷加劇，社會管理的難度由此加大。突出表現(xiàn)在:農(nóng)村社會的人口流動性增強，農(nóng)民組織化程度下降，農(nóng)村社會利益階層不斷分化，干群矛盾突出，不穩(wěn)定因素增多。我國農(nóng)村人口占總人口的近70%，加強農(nóng)村社會管理，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，事關社會主義建設事業(yè)的全局。在此背景下，如何加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，促進農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，不僅十分重要，也十分緊迫。

一、當前農(nóng)村社會管理存在的問題

（一）農(nóng)村社會管理理念落后，導致了農(nóng)村社會管理職能的弱化

長期以來，由于城鄉(xiāng)二元結構的影響和我國農(nóng)村大部分基層政府仍然把經(jīng)濟發(fā)展和GDP的增長放在首位，農(nóng)村社會管理服務缺位嚴重，管理理念落后。公平理念、法治理念、民主理念淡薄;服務意識缺乏，不注重農(nóng)村社會管理服務，只注重對個體和組織的監(jiān)管和控制，沿襲的是計劃經(jīng)濟體制下的“強政府－弱社會”的管理模式;管理態(tài)度消極，奉行“不出事”的原則，習慣于在農(nóng)村社會出現(xiàn)具體的危險情況下才進行一些搶救性的管理，忽視了“關口前移、源頭治理”的風險管理。農(nóng)村社會管理理念的落后、農(nóng)村社會管理職能的弱化，導致農(nóng)村社會動員能力不強、社會矛盾處理不力、社會整合能力弱、社會保障體制不健全、社會治安狀況惡化、農(nóng)村流動勞動力的管理服務滯后等一系列的問題 。［1］

（二）農(nóng)民本位的價值偏離，農(nóng)民自身綜合素質(zhì)不高，弱化了農(nóng)村社會管理主體的作用

馬克思主義認為，在所有的價值體系中，人是價值的起點，這是價值歸宿的命題。以此類推，在農(nóng)村社會管理中，應堅持農(nóng)民本位的價值取向，以農(nóng)民作為社會管理的核心。［2］但是，在當前社會管理過程中，國家對于農(nóng)民社會保障的財政支持遠遠落后于城市，農(nóng)民所在的農(nóng)村為國家的現(xiàn)代化和城市化做出了土地和人力資源上的巨大支撐，但卻沒有享受到城市化和現(xiàn)代化所帶來的積極成果，失地農(nóng)民越來越多、流動農(nóng)民工面臨著許多困境，農(nóng)村成為工業(yè)污染的重災區(qū)，農(nóng)民的利益表達和參與機制不夠暢通。所有這些區(qū)域與群體的非均等化現(xiàn)象，都源于社會管理的價值偏向和農(nóng)民本位的價值偏離。

此外，農(nóng)民的綜合素質(zhì)不高，據(jù)統(tǒng)計，“我國目前農(nóng)村勞動力中初中以下文化程度 （包括文盲、半文盲）占39.5%，初中文化程度占49.5%，高中文化程度占9.8%，大專及大專以上的占1.2%”。［3］所有這些綜合起來，在一定程度上都極大地弱化了農(nóng)民作為農(nóng)村社會管理參與主體的作用，制約了農(nóng)村社會管理的有效進行。

（三）農(nóng)村社會組織相對匱乏，造成農(nóng)村社會管理不及

長期以來，社會治理基本上就是政府的事，政府對社會采取集中化社會管理體制，國家與社會合為一體。當前農(nóng)村社會管理體制中，管理主體單一，基層政府仍然在農(nóng)村社會管理中占據(jù)絕對的主體地位。在農(nóng)村社會發(fā)展過程中，基層政府的作用十分重要而且不可替代，但它不是萬能的。尤其是在有限政府、責任政府的理念下進行改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其所管理的內(nèi)容和范圍便不能涵蓋農(nóng)村社會管理的方方面面。政府出于不“越位”考慮的退出，迫切需要其他組織的承接。而農(nóng)村社會組織在組織落實農(nóng)村公共事務、調(diào)節(jié)民間糾紛、提升生活服務質(zhì)量以及承擔社會救助方面發(fā)揮著重要作用，是農(nóng)民參與農(nóng)村各種社會活動的重要載體。但是，當前我國農(nóng)村社會組織匱乏，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法獨立承擔農(nóng)村社會管理諸多責任的情況下，農(nóng)村社會組織的匱乏勢必造成農(nóng)村社會管理的不及。

（四）村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部之間權責不清，造成農(nóng)村社會管理混亂、效率低下

村委會與鄉(xiāng)政府的沖突，存在著“附屬行政化”和“過度自治化”的問題。一方面，《中華人民共和國村民委員會組織法》把鄉(xiāng)村關系由過去的上下級關系規(guī)定為“指導關系”，這符合村民自治原則。但在實際運行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習慣于對基層的直接控制和行政指導，而弱化甚至忽視了指導和幫助的功能，從而導致了村民自治名存實亡;另一方面，村委會是由村民選舉產(chǎn)生，是村民利益的代表者，因此也由原來的“對上負責”變成“對下負責”，這本無可厚非，但在實際中，有的村委會為了“對下負責”或者自己特定的利益，往往會尋求擴大自治權利，甚至把民主原則絕對化，進而抵制或拒絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宏觀指導，違背法律和政策，從而導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理功能的萎縮。

村委會和村黨支部，定位不明，關系混亂，權責不清。從理論上看，村黨支部和村委會性質(zhì)不同，關系明確且協(xié)調(diào)，即兩者的關系是領導和被領導的關系。但在實際運行中，要么村黨支部不適當?shù)母深A村委會，導致其不能充分自治，要么是村委會根本不接受村黨支部的領導，從而使得農(nóng)村基層黨組織的領導權威受到嚴重挑戰(zhàn)。

二、完善農(nóng)村社會管理的對策

（一）轉(zhuǎn)變農(nóng)村社會管理理念，提高其與農(nóng)村社會管理環(huán)境的契合度

我國農(nóng)村的社會管理環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化，由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，由農(nóng)業(yè)化向工業(yè)化、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，由熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)變，由以個人權威為基礎的管制向民主和法治為主的善治模式轉(zhuǎn)變，客觀上要求其管理理念也要發(fā)生相應的變化，以此來回應農(nóng)村社會管理中存在的問題。這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在:管理目標從“農(nóng)村支持城市”向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、優(yōu)先經(jīng)濟目標向優(yōu)先社會目標的轉(zhuǎn)變;管理態(tài)度從事后補救的消極應對向事前預防的主動應對轉(zhuǎn)變;管理手段由人治向法治和德治以及農(nóng)村公民自覺自愿的合作轉(zhuǎn)變;管理主體從單一的政府主體向政府、社會組織多元共治轉(zhuǎn)變，進而確保與現(xiàn)存農(nóng)村社會管理環(huán)境相適應的服務性管理、法治化管理、責任管理、多元共治和公眾參與的實現(xiàn)。

（二）確立農(nóng)民在農(nóng)村社會管理中的主體地位，實現(xiàn)農(nóng)民全面而自由的發(fā)展

農(nóng)村社會管理是一項系統(tǒng)工程，主體 （農(nóng)民）和區(qū)域環(huán)境 （農(nóng)村）是密切相關且互動的。農(nóng)村發(fā)展有利于農(nóng)民的發(fā)展，但農(nóng)村的發(fā)展更有賴于農(nóng)民的發(fā)展。為此，在農(nóng)村社會管理中，應該確立好農(nóng)民的主體地位，實現(xiàn)農(nóng)民全面而自由的發(fā)展，進而促進農(nóng)村的全面發(fā)展和農(nóng)村社會管理水平的提升。

那么，如何實現(xiàn)農(nóng)民的自由而全面的發(fā)展呢?阿瑪?shù)賮啞ど囊宰杂蔀楹诵牡陌l(fā)展理論或許對我們有所啟示。阿馬蒂亞·森通過對自由是發(fā)展的首要目的和重要手段的兩方面分析得出結論:發(fā)展應該主要是增進人的能力進而擴大人們所真正享有的自由的過程，而不僅僅是為了經(jīng)濟的增長，而這個過程與社會的制度安排密切相關［4］:（1）政治自由。主要指人們擁有的各項機會和權利，如決定由誰來執(zhí)政以及根據(jù)什么原則來執(zhí)政等，同時，也包括監(jiān)督并批評當局，選擇不同政黨的自由的可能性等等。實際上，這也就是個人所能分配到的政治資源。（2）經(jīng)濟條件。指人們各自享有的為了生產(chǎn)、交易和消費而運用經(jīng)濟資源的機會和便利性。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，國民收入和國民財富的增長與個人 （或家庭）的經(jīng)濟權益的提升是相互關聯(lián)的兩方，他們之間的關系，與總量相關，也與如何分配密切相關。（3）社會機會。主要指社會對個人所能選擇更好的生活方式的一些實質(zhì)自由如社會教育、醫(yī)療保健等方面所進行的安排。這些安排會影響到個人的生活狀況，也會極大地影響到個人的經(jīng)濟和政治參與。（4）透明性保證。透明性保證 （包括知情權），不僅保證人們在信息公開和明晰的條件下自由的交易，而且對于防止腐敗、財務瀆職和私下交易起著十分重要的作用。（5）防護性保障。也就是提供一個社會安全網(wǎng)，以防止那些由于物質(zhì)條件受到損害的人遭受痛苦或者陷入挨餓以至死亡等悲慘境地。它包括固定的制度性安排，例如失業(yè)救濟和法定的貧困者收入補助以及臨時應需的安排。而最重要的是，要通過制度設計把民眾 （尤其是弱勢群體）的痛苦反映出來，要通過政治激勵機制促使政府能夠自覺主動的關懷、解決民眾的痛苦。

阿瑪?shù)賮啞ど赋鲞@五個方面的基本自由不僅能直接擴展人們的可行能力，而且是互相補充、相互強化的。由此出發(fā)，農(nóng)村社會管理不僅應該關注農(nóng)民的收入以及農(nóng)村的經(jīng)濟增長的問題，還必須解決農(nóng)民政治參與嚴重不足、政治地位不高、權利與義務不對等、社會保障缺失等問題，只有彌補了農(nóng)民在政治上、社會機會上、防護性保障等方面的不足，才能切實提高農(nóng)民的經(jīng)濟地位。而經(jīng)濟地位的提升，又可以進一步促進農(nóng)民政治參與、社會機會的擴大、防護性保障的增強等，從而達成農(nóng)民主體地位的全面提升和農(nóng)民綜合素質(zhì)的提高，最終促進農(nóng)村的全面發(fā)展。

（三）大力培育和發(fā)展農(nóng)村社會組織，推動農(nóng)村社會管理主體的多元化

農(nóng)村社會是個熟人社會，群眾性社會組織對農(nóng)民具有很大的影響力和號召力，在農(nóng)村社會管理過程中發(fā)揮著不可替代的作用。農(nóng)村社會管理不僅需要經(jīng)濟資源，也需要組織資源。而社會組織具有眾多促進社會發(fā)展的功能。如:推動政策制定的公正性并監(jiān)督其實施;落實及促進社會公益，協(xié)調(diào)公眾利益，保護弱勢群體利益;整合民間資源，推動公民參與，塑造公民文化，促進社會整合，滿足人類高級需求等。［5］通過在多元社會結構下支持和鼓勵農(nóng)村社會力量充分發(fā)育、農(nóng)村社會組織有序發(fā)展，農(nóng)村公民積極參與，從而形成一種多中心治理的社會管理格局，這種管理格局能夠形成一種社會內(nèi)部自律機制，不僅社會成本較小，而且能夠維系廣泛、持久的穩(wěn)定狀態(tài)。有研究者根據(jù)中國改革的經(jīng)驗，提出了關于農(nóng)村社會管理模式的新構想，即“穩(wěn)妥發(fā)展農(nóng)村政治組織，積極扶持農(nóng)村經(jīng)濟組織，引導規(guī)范社會文化組織，逐步精減鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織”。［6］美國研究非政府組織的權威學者薩拉蒙指出:“非營利組織與政府所能結成的關系是決定第三域發(fā)展的關鍵性因素。第三域所要做的事情除了在于尋找到確保政府能夠為其提供充足的法律支持和財政支持以外，還要堅持其自己的獨立性和自主性，這種獨立性和自主性對組織具有十分重大的意義”。［7］為此，政府應做好以下三方面的工作:（1）從立法、資金和政策等方面，大力培育和發(fā)展農(nóng)村社會組織，確保農(nóng)村各類社會組織在法律范圍內(nèi)有足夠的獨立性和自主性，提高其參與農(nóng)村社會管理的積極性，增強他們的管理能力。（2）通過法律、政策等手段，強化對農(nóng)村社會組織的監(jiān)管，避免其尋租和違法行為的發(fā)生。（3）動員并鼓勵村民參與農(nóng)村的各類社會組織，開展社會組織參與社會管理的合作。

（四）處理好村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部的關系，明確各自責任，增強其對農(nóng)村社會管理的合力

1．依法處理好鄉(xiāng)村關系，實現(xiàn)二者的良性互動。這就要求在管理方式上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不要干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情，只是運用法律、經(jīng)濟、政策等手段指導、支持和保障村委會的工作，村委會則要主動爭取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導，保證法令、政令的暢通，既要避免過度行政化和官僚化，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民的中介人，也要避免過度自治，不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須深化政府機構改革，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)由行政命令向服務和管理轉(zhuǎn)變，通過轉(zhuǎn)變管理方式，解決政府“缺位”和“越位”的問題。一方面，確實發(fā)揮政府在社會管理領域的主導作用，借助于財政等的支持，對農(nóng)村的硬件 （如農(nóng)業(yè)規(guī)劃、基礎設施建設等）和軟件 （如公共文化資源、鄉(xiāng)村風俗、文化傳承等）進行改善;另一方面，把社會的管理權重新還給村委會，建立有效的制度和救濟途徑，起到使村民真正自治的作用，提高村民自我管理的能力，從而最終形成國家對社會的管理與社會的自我管理相結合的新局面。

2．協(xié)調(diào)好農(nóng)村黨支部與村委會的關系，充分發(fā)揮各自應有的功能。農(nóng)村黨支部和村委會是做好農(nóng)村社會管理工作的基礎，因此必須協(xié)調(diào)好二者的關系。 （1）合理劃分二者的職責范圍，建立約束機制，形成工作合力。農(nóng)村黨支部是領導農(nóng)民群眾進行新農(nóng)村建設和農(nóng)村社會管理的核心力量，負責指出方向，村委會則在村黨支部的領導下，負責具體事務。（2）加強農(nóng)村基層黨組織的建設，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，確保黨的路線、方針和政策的順利貫徹和落實;改善黨的領導，使農(nóng)村的黨員干部自覺接受群眾的監(jiān)督，避免黨員干部脫離群眾以及農(nóng)村基層黨組織家族化的問題，確保黨的全心全意為人民服務宗旨的實現(xiàn)。（3）加強基層群眾自治制度建設，提高村民自治程度。

總之，在農(nóng)村社會管理中，要積極按照新農(nóng)村建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，建立健全十七大報告提出的“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，在服務中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務。

［1］陽信生．農(nóng)村社會管理服務的缺陷和政府對策［J］．湖南農(nóng)業(yè)大學學報:社會科學版，2008（2）:36－41．

［2］吳新葉．農(nóng)村社會管理的動力機制與實現(xiàn)路徑［J］．河南師范大學學報:哲學社會科學版，2010（3）:142－145．

［3］皮麗雪．農(nóng)民素質(zhì)現(xiàn)狀及發(fā)展［EB/OL］．（2009－05－15） ［2011－11－16］．http://www．zgxcfx．com/Article_Show．a(chǎn)sp?ArticleID=16530．

［4］阿瑪?shù)賮啞ど宰杂煽创l(fā)展 ［M］．任賾，于真，譯．北京:中國人民大學出版社，2002．

［5］楊雅廈．公共危機與政府治理模式變革 ［J］．發(fā)展研究，2009（12）:90－92．

［6］于建嶸．警惕黑惡勢力對農(nóng)村基層政權的侵入——對湘南40個“失控村”的調(diào)查 ［J］．決策咨詢，2003（8）:34－35．

［7］薩拉蒙．第三域的興起 ［M］ //于海，李亞平．第三域興起——西方志愿工作及志愿組織理論文選．上海:復旦大學出版社，1998:7－25．

Keywors:rural society management;government－led;rural society organization

（責任編輯 陳蒙腰）

Problem s in and Corresponding Solutions to Present Rural Society Management

YANG Ya-xia
（Department of Public Administration，F(xiàn)ujian Jiangxia College，F(xiàn)uzhou 350108，China）

Backward rural society management is no longer suitable for the changed social structures following the economic development．Therefore，in the process of coordinating rural and urban development，it is necessary to change rural social management idea，and to realize comprehensive and free development of farmers and to promote the diversification of and the interaction among rural society management subjects．

C 916

A

1008-889X（2012）02-85-04

2011－12－29

2012－01－11

福建省社會科學規(guī)劃項目 （2011B042）;福建省教育廳B類科技/社科研究項目 （JB11316S）

楊雅廈 （1981—），女，福建漳州人，講師，碩士，主要從事農(nóng)村公共治理研究。