查英

與其他社會管理創(chuàng)新相比較，“維穩(wěn)媽媽”有何不同之處？基于“維穩(wěn)媽媽”形成的社會管理創(chuàng)新模式，到底能走多遠呢？

正月十五，上海浦東新區(qū)，一群中年女性正熱熱鬧鬧地聚在一起包元宵。這項活動既不是社區(qū)比賽，也不是商場促銷，他們所為何來？

在此“十五元宵敬老人”的活動中，11名上訪女性應(yīng)邀參加，包元宵送給敬老院。

原川沙新鎮(zhèn)婦聯(lián)主席邱士瑛告訴《決策》，活動的發(fā)起者是一個叫做“維穩(wěn)媽媽”的社工項目，這既是一個維穩(wěn)團隊，更是一項社會管理創(chuàng)新。

“維穩(wěn)媽媽”何以能在社會管理創(chuàng)新集中的浦東萌發(fā)、演變，并漸成樣本？與其他社會管理創(chuàng)新項目相比，“維穩(wěn)媽媽”有何特點？又面臨哪些現(xiàn)實的困境？

逼出來的變革

“維穩(wěn)媽媽”的萌芽之地在浦東施灣地區(qū)。

這個原屬川沙新鎮(zhèn)、現(xiàn)屬祝橋新鎮(zhèn)的社區(qū)，是中國快速城市化的產(chǎn)物——1996年、2005年，浦東國際機場一期、二期工程先后實施，大批施灣人一夜間由農(nóng)民變成市民，從農(nóng)舍搬進樓房。

與之相伴隨的，是征地拆遷等社會矛盾不時發(fā)生。邱士瑛回憶說，在浦東國際機場建設(shè)、拆遷過程中，由于前后拆遷政策差異帶來的利益不均衡，身份轉(zhuǎn)換帶來的心理過渡以及生活習(xí)慣、生存方式改變，時常誘發(fā)一些矛盾，導(dǎo)致利益相關(guān)者開始上訪。

一項數(shù)據(jù)顯示，2003年至2008年間，整個浦東新區(qū)，進京上訪從最初的十多件上升到兩百多件，增加了20倍。當(dāng)時，施灣地區(qū)上訪人數(shù)逐年增多，并且95%是女性，平均年齡在50歲以上，沒有工作，家庭條件多為一般。

女性、50歲以上、家庭困難，這些關(guān)鍵詞讓浦東新區(qū)婦聯(lián)走到了前臺。

2008年，針對社會變遷中出現(xiàn)的各類家庭問題，在浦東新區(qū)婦聯(lián)主席傅燕君的動議下，一場場“頭腦風(fēng)暴”催生了“家庭專業(yè)社工服務(wù)”這顆“金種子”，“維穩(wěn)媽媽”便是其子項目。

“維穩(wěn)媽媽”項目的服務(wù)對象便是川沙新鎮(zhèn)施灣社區(qū)96戶上訪家庭。

在此之前，按照一份官方材料的說法，傳統(tǒng)應(yīng)對上訪的方式，對上訪事件仍停留在“來訪接待、無訪等待”的被動模式，因為應(yīng)對滯后，容易引發(fā)“群體上訪”，激化矛盾，“效果不佳”。

那么，婦聯(lián)將有何作為呢？

“維穩(wěn)媽媽”是從“關(guān)愛”的角度而非“解決問題”的角度開展工作，“我們起到的是緩沖作用，是潤滑劑。目標是讓上訪對象穩(wěn)定，實際問題的解決還需要信訪部門去做工作?！逼謻|新區(qū)婦聯(lián)婦女兒童工作部部長陸天一告訴《決策》。

也即是說，“維穩(wěn)媽媽”的主要任務(wù)是敲開上訪女性的心門，有針對性地開展家庭服務(wù)和指導(dǎo)，幫助她們學(xué)會調(diào)適情緒，改善家庭困境，參與文化活動，進而減緩矛盾、減少上訪。

陸天一一再強調(diào)“關(guān)愛”的角度與出發(fā)點。在她看來，這一出發(fā)點給予了上訪家庭心理上、生活上的人性關(guān)懷與幫助，正好與解決上訪難題吻合，可以配合信訪工作。

可這個設(shè)想要落實，并非易事。

早在此之前，浦東新區(qū)婦聯(lián)就已經(jīng)嘗試過類似工作，即從關(guān)愛、服務(wù)的角度去解決社會變遷中出現(xiàn)的各種家庭問題及他們的實際困難，但整個浦東新區(qū)婦聯(lián)干部加起來也就幾十個人，面對成千上萬的女性服務(wù)對象，人手根本不夠。

顯然，這里必須有一個轉(zhuǎn)變，即從“以少對多”向“以多對多”模式轉(zhuǎn)變。由“少”變“多”，這個”多”就是第三方的介入，是來自民間，來自志愿者?！澳壳?，由‘維穩(wěn)媽媽項目實踐中的理念與經(jīng)驗衍生出來了包括浦東新區(qū)知心大嫂婦女兒童服務(wù)中心、浦東新區(qū)家庭志愿者協(xié)會等在內(nèi)的有6個民間組織。”邱士瑛介紹說。

具體到“維穩(wěn)媽媽”這個項目，這個“多”便是社工組織與婦聯(lián)干部的組合。

陸天一介紹說，我們總體是想引入社會化的社會組織來服務(wù)社會，傳輸一種家庭社工服務(wù)理念，讓更多的人參與我們的婦女兒童工作，使得婦女工作成為一個專業(yè)工作，利用社會組織的專業(yè)優(yōu)勢以及婦聯(lián)的資源優(yōu)勢聯(lián)合服務(wù)問題家庭，這也是社會管理創(chuàng)新探索之一。

2008年底，浦東新區(qū)婦聯(lián)決定以公開招標形式，試行向?qū)I(yè)社工服務(wù)機構(gòu)購買服務(wù)，啟動“維穩(wěn)媽媽”項目。

“維穩(wěn)媽媽”從婦聯(lián)的一項工作，開始變成了一項外包的社工項目。政府事務(wù)外包已不罕見，但將敏感的維穩(wěn)工作交給專業(yè)社會機構(gòu)在全國還沒有先例。

2008年11月公開招標結(jié)束。通過財政局、民政局、社工專家以及婦聯(lián)、試點單位領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合評標，在5家競標單位中，上海公益社工師事務(wù)所脫穎而出。

衍生與裂變

2009年3月，“維穩(wěn)媽媽”項目正式啟動。

盡管項目招標引進了專業(yè)社工機構(gòu)，但并非所有工作都是由社工完成，當(dāng)?shù)貗D聯(lián)干部也需要參與其中，“提供資源”。這就形成了專業(yè)社工+婦聯(lián)干部的“維穩(wěn)媽媽”團隊，與96戶上訪家庭結(jié)對“服務(wù)”。

這個團隊的目標所指是：減少上訪，減緩焦慮，分散注意力，緩解矛盾，讓上訪對象從上訪的“魔咒”中走出來，重新樹立新的價值觀。

在項目起初，主要是通過家庭服務(wù)的方式來實現(xiàn)，包括組織培訓(xùn)、引導(dǎo)她們參加社區(qū)活動，乃至解決家庭困難的服務(wù)、心理疏導(dǎo)、安排就業(yè)等，邱士瑛稱。

更多地參與公共生活，可以使上訪對象的社會價值得到體現(xiàn)，這也是家庭專業(yè)社工服務(wù)的理念之一。

為此，因“維穩(wěn)媽媽”項目而成立，由婦女干部和社工組成的維穩(wěn)工作組會經(jīng)常組織各類社區(qū)文化活動。譬如做鞋子送給部隊和敬老院，在世博會期間積極參加路口志愿者活動。在2012年元宵節(jié)，11名上訪女性還一起包元宵送給敬老院。

在邱士瑛看來，這些活動一方面分散了她們的注意力，另一方面也讓她們的愛心見到陽光，由原先的“被邊緣化”到逐漸融入社區(qū)，文化認同感提升。這種潤物細無聲的感化，也讓上訪者走出上訪“一根筋”的思維定勢。

解決家庭困難最成功的案例是家住施灣3路的馬梅菊。

馬梅菊夫妻倆都沒有工作，媳婦是“外來妹”，同樣賦閑在家。年過半百的她為“將1房的小套換成2房的中套”，而成了一名“老上訪”，還多次鬧進了警署。

經(jīng)過幾次接觸，與其結(jié)對的“維穩(wěn)媽媽”團隊，一邊動員馬梅菊加入社居委百人合唱團，一邊幫助她解決實際困難。川沙新鎮(zhèn)婦聯(lián)先幫其兒媳參加就業(yè)培訓(xùn)，又在物業(yè)公司落實了崗位。之后，婦女干部又為馬梅菊夫婦爭取到給東方書報亭送報的工作。家庭實際困難解決后，馬梅菊便停止了上訪。

類似馬梅菊的例子不止一個，上訪者不是糾結(jié)于房子的面積問題，便是糾纏于戶型或樓層等問題，而這類家庭呈現(xiàn)出一個共性特征，就是家庭功能不健全。于是，在“維穩(wěn)媽媽”的基礎(chǔ)上，衍生出一個新的項目“家庭功能修復(fù)”。

上訪家庭的家庭功能得以修復(fù)，實際困難被化解，家庭具備了內(nèi)生驅(qū)動力，由此避免了將家庭實際困難轉(zhuǎn)嫁到拆遷利益的不合理訴求上。這種修復(fù)功能與維穩(wěn)邏輯是傳統(tǒng)維穩(wěn)工作所缺失的。

而這還只是“維穩(wěn)媽媽”項目在實踐過程中，完善、裂變的多個新項目之一。

能否復(fù)制？

如今，“維穩(wěn)媽媽”項目已運行5年，其實效如何？又能否被復(fù)制？

川沙新鎮(zhèn)信訪辦的數(shù)據(jù)顯示，鎖定的施灣社區(qū)96戶重點上訪家庭，已有22戶息訪，31戶降低上訪頻次。

不過，更吸引眼球的實效還在項目的裂變與延伸上。

遵循“維穩(wěn)媽媽”“以多對多”的工作模式，2010年5月浦東新區(qū)婦聯(lián)注冊成立“知心大嫂婦女兒童服務(wù)中心”，退休后的邱士瑛擔(dān)任理事長。截至目前，由退休婦女干部和熱心社區(qū)事務(wù)的普通女性組成的志愿者已有5460人，“形成了區(qū)、鎮(zhèn)、村、居民小組（樓道）、宅（崗）5級網(wǎng)絡(luò)，維權(quán)維穩(wěn)工作可通達社區(qū)每家每戶?！?/p>

在宣傳冊上記者看到，“知心大嫂”的工作職責(zé)有：利用熟悉本地情況的優(yōu)勢，發(fā)揮即時預(yù)報、預(yù)防、預(yù)測傾向性矛盾的作用，做到早發(fā)現(xiàn)、早介入、早化解以及關(guān)注弱勢群體利益等6條。

同時，上海市婦聯(lián)正在全市推廣“開心家園”服務(wù)項目，其經(jīng)驗基礎(chǔ)也是“維穩(wěn)媽媽”項目，其實質(zhì)皆是柔性服務(wù)社區(qū)，化解社會矛盾。

這起初為配合解決信訪難題的維穩(wěn)項目，經(jīng)過5年的探索和實踐，正在逐漸演變?yōu)橐环N呈可擴散的社會工作方法，已由96戶鎖定信訪對象擴散至社區(qū)全體居民，由施灣社區(qū)擴散至川沙新鎮(zhèn)、浦東新區(qū)乃至上海全市。據(jù)陸天一介紹，“維穩(wěn)媽媽”的成效受到上海高層的關(guān)注，并作了有關(guān)批示。

那么，與其他社會管理創(chuàng)新相比較，“維穩(wěn)媽媽”有何不同之處？基于“維穩(wěn)媽媽”形成的社會管理創(chuàng)新模式，到底能走多遠呢？

施灣社區(qū)原屬上級政府——川沙新鎮(zhèn)，在總結(jié)“維穩(wěn)媽媽”經(jīng)驗時認為，這是“黨群合作、政社合作”的威力，深化了社會管理方法。

也即是說，隨著社會利益和階層的分化，需要一種在政府和市場之外的社會組織，來解決政府和市場解決不好、解決不了的問題。在“維穩(wěn)媽媽”項目中，邱士瑛解釋這個社會組織正是“非利益第三方”，“例如知心大嫂婦女兒童服務(wù)中心，上海公益社工師事務(wù)所，或其他參與進來幫助政府分擔(dān)憂愁的社會組織?！?/p>

這是“維穩(wěn)媽媽”創(chuàng)新的特點之一，但其并非“第一個吃螃蟹”者。在其他地區(qū)，類似做法已不新鮮。如2000年10月，浙江義烏成立了“義烏市總工會職工法律維權(quán)中心”，該中心屬于非營利性社會團體組織，旨在維護農(nóng)民工權(quán)益。又如，山東省新泰市“平安協(xié)會”社會組織維穩(wěn)機制創(chuàng)新，旨在依靠人民群眾的力量化解社會矛盾。

與其他社會管理創(chuàng)新相比較，“維穩(wěn)媽媽”項目獨有的理念應(yīng)在于其對“家庭功能修復(fù)”的關(guān)注與著力。這讓整個項目演變?yōu)榛凇凹彝ソㄔO(shè)”而進行的積極的社會管理，而不是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”應(yīng)急式的、消極的社會管理。

進一步說，只有“家庭建設(shè)”了，才能進行“社會建設(shè)”。這與十六屆四中全會強調(diào)的要“推進社會管理體制創(chuàng)新”，“加強社會建設(shè)和管理”相符合。

此外，“維穩(wěn)媽媽”最大的特點還在于其是一個項目，而不是一項工作。從婦聯(lián)的一項工作，到社工一個項目，名稱變換的背后是現(xiàn)代社會管理理念與方式的引入。作為一個項目運作的維穩(wěn)創(chuàng)新，“維穩(wěn)媽媽”從評估、招標、運作、評價顯然都更為突出透明、公平、參與、關(guān)懷等社會管理理念。

但從另一方面說，“維穩(wěn)媽媽”項目的間接目標是配合政府部門，預(yù)防和控制上訪。經(jīng)分析，96戶訪民中，80%屬于跟風(fēng)型，20%屬于精英型：“他們有自己的明確訴求，需要靠政府解決”。

正因為“維穩(wěn)媽媽”是一個項目，也正因為該項目針對的是上訪家庭，政府對其投入的持續(xù)性以及能否直面問題、著力解決上訪訴求，將決定這個項目能走多遠，上海當(dāng)?shù)匾晃粚＜艺J為。

（應(yīng)要求，本文部分采訪對象為化名）