［荷蘭］E.莫斯特

1 概述

國際流域管理是處理水危機、防止水戰(zhàn)爭的需要。然而目前尚不清楚應(yīng)以何種形式進行管理。有人建議成立具有執(zhí)法權(quán)且財政獨立的強有力的跨國流域管理機構(gòu)，有人寄希望于充當磋商與協(xié)作平臺的跨國流域委員會，也有人指出問題的重點不在流域，流域經(jīng)濟、社會以及政治環(huán)境管理才是關(guān)鍵。無論如何，都將帶來一系列全新的問題，包括國際關(guān)系、區(qū)域經(jīng)濟合作(如歐盟以及南部非洲開發(fā)合作)及虛擬水交易。

萊茵河管理，特別是保護萊茵河國際委員會(ICPR)，被視作國際流域管理的典范。在萊茵河流域內(nèi)，20世紀兩度開戰(zhàn)的國家已就許多水議題達成協(xié)議，水質(zhì)得到了較大改善。然而，目前尚不清楚，水質(zhì)的改善是否歸因于這些協(xié)議?萊茵河流域管理經(jīng)驗在多大程度上適合于其他流域?

本文試圖回答這兩個問題。描述了二戰(zhàn)后以水質(zhì)為重點的萊茵河國際合作發(fā)展，討論了如何就萊茵河水質(zhì)改善問題開展有效的合作，從而總結(jié)出可供其他流域借鑒的經(jīng)驗。

2 國際合作的發(fā)展歷程

2.1 1963年之前的國際合作與ICPR的成立

萊茵河是歐洲西北部最大的河流，歐洲的主要工業(yè)區(qū)都位于該河流域內(nèi)，包括德國的魯爾工業(yè)區(qū)、荷蘭鹿特丹附近的萊茵河口區(qū)。萊茵河被廣泛用于航運、污水處置(盡管點源污染已經(jīng)大幅度降低)、飲用水水源及灌溉。該河也曾是一條出產(chǎn)鮭魚的重要河流，但由于筑壩、過度捕撈及水質(zhì)下降等原因，其鮭魚數(shù)量從20世紀30年代開始減少。

1950年前，萊茵河上的國際合作僅限于航運及鮭魚捕撈。1815年，根據(jù)《維也納會議最終法案》第108款規(guī)定，成立了萊茵河航運中央委員會。1885年，荷蘭、瑞士和德國簽訂協(xié)議成立了鮭魚委員會，對鮭魚的捕撈手段做出了限制，同時對捕撈期也做了規(guī)定。目前萊茵河航運中央委員會依然存在，但鮭魚委員會從1950年開始就停止了一切活動，因為當時鮭魚已從萊茵河消失。

水污染從20世紀起受到重視。鮭魚委員會于1922年首次討論了水質(zhì)問題及水質(zhì)對鮭魚的影響，1928年再次討論了這些問題。1933年，荷蘭飲用水部門試圖將氯化物污染問題納入國際議程。還沒等到這些倡議有任何結(jié)果，歐洲就已開始出現(xiàn)經(jīng)濟衰退、政治形勢惡化及二次大戰(zhàn)爆發(fā)。二戰(zhàn)結(jié)束后不久，荷蘭政府將氯化物議題提到了萊茵河航運中央委員會的議程上，1948年，又將該議題提到了鮭魚委員會的議程上。但該委員會認為它不具備解決污染問題的能力，因此，相關(guān)國家通過交換外交函件的方式成立了新的委員會，即ICPR。該委員會成員包括瑞士、德國、法國、盧森堡以及荷蘭，歐洲經(jīng)濟委員會(即現(xiàn)在的歐盟)于1976年加入該委員會。

ICPR于1950年7月舉行了第1次會議，議題僅限于開展調(diào)研。但在1953年舉行的第2次會議上，就開始討論解決氯化物污染的問題，議題依然由荷蘭提出，因為荷蘭非常關(guān)注自己的飲用水及農(nóng)業(yè)問題。氯化物污染源研究結(jié)果表明，法國的鉀礦是最大的獨立污染源(占排放總量的1/3)，德國的排放量也相當大。

在討論氯化物污染的解決方案前，法國和德國代表團就提出了擴大ICPR授權(quán)的問題。經(jīng)磋商，1963年簽訂了萊茵河國際委員會公約，即著名的伯爾尼公約。該公約第1條規(guī)定，簽約國政府應(yīng)在ICPR保護萊茵河康斯坦茨湖下游段框架下繼續(xù)合作。第2條規(guī)定了ICPR的職責:協(xié)調(diào)各項研究，提出萊茵河污染防治措施，為進一步的協(xié)議提供依據(jù)。與荷蘭的愿望相反，伯爾尼公約并沒有包含減排目標，也未將萊茵河的支流考慮在內(nèi)，但ICPR成立了獨立的秘書處。

2.2 氯化物和化學品公約的簽署

在各國簽署了伯爾尼公約之后，ICPR的工作依然進展緩慢。組織開展了各種削減氯化物排放技術(shù)的研究，但這些研究大多原本就是為了推遲削減氯化物排放行動而進行的。在1972年10月25～26日舉行的第1次萊茵河部長會議上，就氯化物議題達成了協(xié)議。荷蘭促使法國同意分擔儲鹽(storing salt)成本。會議同意，所有ICPR成員國都應(yīng)分擔儲鹽成本，并就此起草協(xié)議。隨后重點就儲鹽成本問題進行了磋商，技術(shù)及選址所需成本遠高于預(yù)計的1億法郎。保護萊茵河防治氯化物污染公約(氯化物公約)于1976年12月3日正式簽署。根據(jù)該公約，法國在1980年1月1日前將削減60%的氯化物排放量。第1階段削減20%，耗資1.32億法郎，其中荷蘭承擔34%，德國承擔30%，瑞士承擔6%。為實現(xiàn)削減60%的目標，將進一步“按照關(guān)于項目技術(shù)條款和條件以及成本管理的協(xié)議執(zhí)行”(氯化物公約第2.3條)。成本分攤則維持上述方案不變(第7.3條)。此外，ICPR成員國同意其他氯化物排放維持現(xiàn)狀(第3條)。

化學污染直到1971年6月才受到重視。此時，萊茵河含氧量下降至歷史最低水平，魚類大量死亡，第1次萊茵河部長會議決定起草化學污染公約。荷蘭處于萊茵河最下游，也是磋商過程中最積極的國家，而法國，除向萊茵河排放氯化物外，未造成其他污染，在磋商過程中支持荷蘭。然而，因為德國的化學工業(yè)主要位于萊茵河流域，故懷疑荷蘭和法國企圖損害德國的化學工業(yè)，從而獲得不公平的化學工業(yè)優(yōu)勢。荷蘭的大部分化學工業(yè)也位于萊茵河流域，靠近鹿特丹，但由于1993年之前ICPR監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)未對鹿特丹上游進行監(jiān)測，因此，荷蘭的大部分污染未上報給ICPR。此外，荷蘭似乎對自己的工業(yè)施行嚴格管制熟視無睹:大部分污水仍未處理，新建管道也將未經(jīng)處理的污水直接排入大海。與荷蘭的愿望相反，化學品公約磋商與歐盟危險物質(zhì)指令磋商聯(lián)系在一起，而這一指令將在整個歐盟實施，消除了德國人的擔心。1976年12月3日，簽署化學品公約。毫無疑問，化學品公約體系和危險物質(zhì)指令體系是一致的。簽約國同意逐漸消除“黑名單”物質(zhì)排放并削減“灰名單”物質(zhì)排放，這些名單包含在公約和指令的附錄中。簽約國將提交黑名單物質(zhì)污染源清單，未經(jīng)批準，不得排放該類物質(zhì)。此外，ICPR將制定排放限值，這些限值經(jīng)ICPR成員國一致同意后即對所有成員國具有約束力。至于“灰名單”物質(zhì)，簽約國將控制其排放并制定國家減排方案。最終簽約國將監(jiān)測“黑名單”和“灰名單”物質(zhì)的排放及其濃度。

除氯化物污染和化學污染外，還討論了另外兩個問題:熱污染及ICPR的架構(gòu)與權(quán)限。針對法國在萊茵河上新建若干電廠的計劃，德國將熱污染問題提上議程。在第1次萊茵河部長會議上，參與國同意新建電廠時配備冷卻塔，該措施可有效地緩解熱污染。直到2003年炎夏后，熱污染再次受到高度關(guān)注。荷蘭將ICPR的架構(gòu)和權(quán)限提上議程。該國希望ICPR成為一個包括支流在內(nèi)的全流域“萊茵河國際管理機構(gòu)”。部長會議將成為最高機構(gòu)，決策時采用多數(shù)通過的形式進行。現(xiàn)有委員會應(yīng)成為部長會議的顧問機構(gòu)，同時還應(yīng)加強ICPR秘書處的作用，但最終未達成任何協(xié)議。這一期間發(fā)生的主要機構(gòu)變化是歐洲經(jīng)濟共同體(EEC)加入伯爾尼公約。這在當時很有必要，因為歐盟成員國的許多環(huán)保問題要與EEC協(xié)商。

現(xiàn)代歐洲合作始于二戰(zhàn)之后，目的是通過合作促使聯(lián)邦德國從政治、經(jīng)濟上融入西歐。1951年，法國、意大利、聯(lián)邦德國及比荷盧經(jīng)濟聯(lián)盟的3個國家(比利時、荷蘭及盧森堡)簽訂條約，成立歐洲煤鋼共同體;1957年，簽約成立EEC，將合作范圍擴大到所有經(jīng)濟領(lǐng)域;1968年，EEC成員國之間取消關(guān)稅;1992年，建立了單一歐洲市場，允許貨物及服務(wù)自由流通。同時，更多的國家加入了EEC。

1992年2月7日，在荷蘭馬斯特里赫特簽訂了成立歐盟的條約，該條約是歐盟的基礎(chǔ)。根據(jù)該條約，歐盟由三大支柱組成:①EEC框架下進行經(jīng)濟合作;②共同的外交與安全政策;③在司法和內(nèi)政領(lǐng)域進行合作。其中，經(jīng)濟合作最為成熟。近年來取得的最大成就是2002年創(chuàng)立歐元:目前在28個成員國中，13個國家使用歐元。

自歐委會首次對關(guān)于共同體環(huán)境政策進行溝通后，EEC就開始重視水質(zhì)問題。在該文件中，歐委會主張，制定歐洲環(huán)境政策不僅是為了保護共同體的環(huán)境，也是為了防止不平等競爭環(huán)境及共同體內(nèi)新貿(mào)易壁壘的產(chǎn)生。在隨后的幾年中，相繼頒布了有關(guān)水問題的歐洲指令，如《危險物質(zhì)指令》以及《水框架指令》(WFD)等。

歐盟已經(jīng)發(fā)展為具有獨立法律地位的重要政治經(jīng)濟組織。其指令對所有成員國均具有約束力。EEC條約第226條與第228條規(guī)定:如果成員國不正確執(zhí)行這些指令，歐洲法院將會對其處以數(shù)百萬歐元的罰金。這些指令由歐盟的行政部門，即歐委會負責起草，然后經(jīng)代表成員國的部長理事會及歐洲議會批準。在大多數(shù)領(lǐng)域中，包括環(huán)境保護，部長理事會采用多數(shù)通過的方式進行決策。因此，各成員國均具有舉足輕重的作用。該決策方式與程序，使得歐盟在歐洲環(huán)境保護，包括萊茵河水質(zhì)保護中發(fā)揮了重要作用。

2.3 公約執(zhí)行情況

事實證明，批準和執(zhí)行氯化物公約非常困難。由于法國鉀礦所在地——阿爾薩斯地區(qū)出現(xiàn)抗議行動，法國政府拒絕將氯化物公約提交議會批準，隨后，荷蘭召回了駐法大使。之后進行了兩輪新的研究，1982年，國際研究委員會得出結(jié)論:在法國米盧斯附近實施底土注入法是可行的。因此，次年法國批準了氯化物公約，但后來的事實表明，由于深層巖石的滲透性不足以吸收鹽水，所以不能在選定的地點進行注入。于是，法國建議從1987年1月5日開始在地面進行儲鹽。

此外，有關(guān)化學污染的進展也很有限。由于許多黑名單物質(zhì)在萊茵河流域并不存在或者因含量太低而無法檢測，因此，僅制定了4種黑名單物質(zhì)的排放標準，并認為由歐盟來制定其排放標準更為合適。1979年提出的第1部排放標準為氯堿工業(yè)汞排放標準，但事實上，早在幾年前汞的排放量已減少。除德國以外的所有成員國立即批準了該標準，而德國則期待歐盟制定的標準。由于英國反對歐洲排放標準，直到1982年歐盟才出臺了汞排放標準。1983年，提出了鎘排放標準。1984年，提出了氯堿工業(yè)以外來源汞排放標準。此外，六氯化苯(666)、DDT、五氯苯酚以及四氯化碳的排放均按照歐盟制定的標準執(zhí)行。

2.4 法律程序及磋商

在進行政府間磋商的同時，大量針對法國鉀礦的法律程序相繼啟動。1974年，清潔水環(huán)境基金及大量荷蘭商業(yè)菜園經(jīng)營者啟動了第1個法律程序，14 a后，法國鉀礦決定向這些商業(yè)菜園經(jīng)營者支付375萬荷蘭盾(約170萬歐元)以賠償其農(nóng)作物損失。1981～1988年間，共有10名原告啟動了法律程序。2001年1月，上述訴訟塵埃落定，法國政府向荷蘭的北荷蘭省以及阿姆斯特丹市政府共支付5 000萬法郎(約合800萬歐元)，以賠償其飲用水水管因污染腐蝕而導致的損失。

除賠償損失外，訴訟還使萊茵河的水質(zhì)問題受到了廣泛關(guān)注，同時也起到了預(yù)防污染的效果。就此而言，需提及的是鹿特丹市政府與化工行業(yè)之間簽訂的協(xié)議。當時，鹿特丹市政府正面臨污染港口清淤疏浚的巨額成本問題。為了解決該問題，政府一方面開始與化工行業(yè)進行磋商，同時著手污染民事責任的法律研究，1990年，就減排目標與萊茵河流域化工行業(yè)達成了協(xié)議。

2.5 桑多茲火災(zāi)與萊茵河行動計劃

無論實際效果如何，這些法律程序通常都未被看作是萊茵河治理措施的重大突破，而桑多茲火災(zāi)才被認為是萊茵河治理的重大轉(zhuǎn)折。1986年11月1日，位于瑞士巴塞爾附近的桑多茲化學公司倉庫發(fā)生大火，巨量殺蟲劑隨著消防滅火用水排入萊茵河，導致河水變紅且綿延幾千米，魚類大量死亡。媒體對此次火災(zāi)進行了大量報道，11月12日，在瑞士蘇黎世迅速召開了萊茵河部長特別會議，并隨即提出了一個行動計劃，該計劃的目標既雄心勃勃又極具誘惑力，即在2000年前讓鮭魚重返萊茵河。

1986年12月召開的第7次萊茵河部長會議責成ICPR起草行動計劃。隨后，荷蘭政府邀請麥肯錫公司制定計劃草案。該公司建議重點解決點源污染及擴散污染，消除魚類洄游的物理障礙，恢復魚類產(chǎn)卵場。此外，政府還在計劃中提及三角洲的污染沉積物問題。

各方對該草案反應(yīng)不一。瑞士未能較好地執(zhí)行化學品公約，因為害怕索賠而保持低調(diào);法國對該事故極為關(guān)注，持支持態(tài)度;德國的態(tài)度則游移不定。1987年5月，萊茵河行動計劃起草完畢，其中包含了許多物質(zhì)減排50%的目標。荷蘭要求德國索賠清理河床的經(jīng)濟損失，在將減排基準年定為1985年(非1987年)之后，德國才接受了該計劃。

萊茵河行動計劃目標如下:

(1)恢復萊茵河生態(tài)系統(tǒng)，截止到2000年，必須使水質(zhì)達到允許較高等魚類品種(如鮭魚)回歸的標準。

(2)必須確保萊茵河可作為飲用水水源的標準。

(3)必須減少有害物質(zhì)污染，改善河流沉積物質(zhì)量，使之達到可用作陸地及填海的標準。

萊茵河行動計劃的主要行動:

(1)制定并量化整個萊茵河的水質(zhì)目標。

(2)截止到1995年，在1985年的基礎(chǔ)上，在各個工業(yè)部門應(yīng)用最新技術(shù)，以實現(xiàn)43種(組)物質(zhì)減排50%的目標(1990年鉛、鎘、汞以及二惡英的減排目標提高至70%)。

(3)制定并執(zhí)行減少意外排放措施。

(4)初步制定擴散污染源清單，制定減少擴散污染計劃。

(5)制定并執(zhí)行有關(guān)水文、生物及形態(tài)變化的計劃，如研究建設(shè)魚梯的“鮭魚2000”計劃。

在之后的幾年里，荷蘭政府一直將執(zhí)行萊茵河行動計劃放在最優(yōu)先的位置。該做法給執(zhí)行氯化物公約帶來了不利影響。比較棘手的問題是實現(xiàn)進一步的減排，即完成從減排20%到減排60%的既定目標。法國建議采用臨時儲藏的辦法實現(xiàn)該目標，總耗資為8.163億法郎(合1.1億歐元)，并根據(jù)氯化物公約分攤成本，但是，荷蘭覺得這樣做成本太高且環(huán)境收益有限，他們更愿意把錢投到萊茵河行動計劃中去。荷蘭對削減氯化物排放的興趣大不如前，原因是荷蘭的商品菜園經(jīng)營者改種的作物對氯化物非常敏感，所以無論是否進行進一步減排，這些作物的灌溉用水都需要先進行脫鹽處理。

荷蘭政府注意到自來水廠協(xié)會(VEWIN)遇到了新問題，而該問題也成為妥善解決氯化物問題的契機。這個問題是:飲用水水源地艾瑟爾湖的湖水來源于萊茵河的一條支流。投資建廠時，荷蘭的自來水廠采用的減排量為60 kg/s。如果達不到這一減排量，就需要增加投資3億荷蘭盾(約合1.4億歐元)，相當于法國建議的臨時儲藏成本中，荷蘭需要承擔部分的3倍。然而，艾瑟爾湖的氯化物含量不僅取決于萊茵河河水的含鹽量，還取決于臨近維靈厄梅爾圩地排出滲流水的含鹽量。將該圩地在艾瑟爾湖附近的排水口轉(zhuǎn)移到瓦登海，即可使艾瑟爾湖湖水的氯化物含量達到設(shè)計要求，但付出的成本卻低得多。1991年，該方案以協(xié)議形式納入氯化物公約，也降低了荷蘭在法國儲鹽成本中應(yīng)該承擔的比例。

2.6 ICPR 的新議題

在ICPR職責范圍擴大之后，1994年起草了包括其新職責在內(nèi)的新“伯爾尼公約”。在1998年1月召開的第12次部長會議上通過了條約文本，但未正式簽署，主要緣于德國希望待WFO草案確定后再簽署，因此，該草案可能因此而需要修改。該條約最終于1999年4月12日簽署，2003年1月1日施行。

同一期間，ICPR邀請非政府組織(NGO)參與他們的活動。1996年，ICPR在年會召開之前舉行聽證會，這是ICPR召開的首次聽證會，13個國際非政府組織出席了此次會議。新伯爾尼公約規(guī)定了ICPR參與的活動，應(yīng)該與相關(guān)非政府組織交換信息，在討論對其有影響的決策時，應(yīng)事先征求這些組織的意見(第14條)。此外，ICPR可以將相關(guān)非政府組織接納為觀察員，觀察員可以全程參與ICPR的大部分會議，但是沒有表決權(quán)。2008年5月，來自環(huán)境、工業(yè)、航運以及飲用水行業(yè)的17個非政府組織已被列入其中。

萊茵河行動計劃于2000年結(jié)束，萊茵河部長會議于2001年1月29日通過了名為“萊茵河2020”的第2個行動計劃，包含4個方面的目標和措施:生態(tài)系統(tǒng)改善、防洪、水質(zhì)以及地下水?！叭R茵河2020”在很大程度上是老萊茵河行動計劃的翻版，并無明顯變化。而WFD則顯得更為重要。

2.7 WFD 的實施

歐盟從1996年開始討論 WFD，于2000年12月22日正式頒布。WFD制定了歐洲水管理的框架，并對現(xiàn)有的許多水指令進行了補充，其主要目標是利用流域管理制度在2015年前使所有歐洲水體達到“良好狀態(tài)”。成員國必須確定本國河流的流域邊界，并劃分流域區(qū)的管理范圍。所有的流域區(qū)必須制定6 a一度的流域管理規(guī)劃以及各種措施方案。此外，在執(zhí)行WFD的過程中，成員國必須鼓勵“所有利益相關(guān)方積極參與”，在規(guī)劃制定過程中必須確保進行3輪咨詢(第14條)。

WFD給萊茵河流域國家?guī)砹司薮蟮奶魬?zhàn)。與其他行動計劃不同，WFD具有法律約束性。歐盟成員國必須將這些指令轉(zhuǎn)換為國家法律且正確實施，否則將會被處以巨額罰金。在萊茵河流域正確執(zhí)行WFD，要求流域內(nèi)所有歐盟國家就環(huán)境目標達成一致，制定并協(xié)調(diào)相應(yīng)的國家計劃措施，并最終實現(xiàn)目標。為了方便必要的國際合作，流域內(nèi)所有國家(除意大利外)的水利部長在2001年召開的第13次萊茵河部長會議上達成協(xié)議，成立了萊茵河及WFD協(xié)調(diào)委員會。同時，ICPR秘書處兼作該協(xié)調(diào)委員會的秘書處。

當時，包括瑞士在內(nèi)的所有流域內(nèi)國家，都支持并著手實施WFD，因為第1個流域管理規(guī)劃必須在2008年12月前起草完畢。此外，執(zhí)行2007年10月23日頒布的最新《歐盟防洪指令》的準備工作也在進行之中。

3 國際合作成效

戰(zhàn)后萊茵河國際合作取得了巨大成功，水質(zhì)得到了較大改善，這些都歸功于ICPR。ICPR是20世紀90年代成立的幾個歐洲流域委員會的典范。特別是，萊茵河行動計劃被視為一個巨大的成就。盡管萊茵河行動計劃沒有法律約束力，但是，這個計劃的大部分減排目標都已經(jīng)實現(xiàn):33組物質(zhì)已經(jīng)達到或者優(yōu)于規(guī)定的標準。其中，13組物質(zhì)幾乎達標，另外12組物質(zhì)的濃度非常低，化驗時無法檢測到。僅有7組物質(zhì)的減排目標沒有實現(xiàn)。

然而，萊茵河行動計劃中這種商業(yè)化的做法并不能完全解釋水質(zhì)改善的原因，事實上，在該行動計劃通過前，水質(zhì)已得到較大改善。此外，歐洲在經(jīng)濟等諸多方面的合作也推動了萊茵河水質(zhì)協(xié)議的達成。另外，從20世紀70年代開始，WFD產(chǎn)生了巨大的影響。先后通過了危險物質(zhì)指令，達成了化學品公約。然而，必須注意到，由于英國1983年之前一直阻止通過包含具體排放標準的子指令，因此，將化學品公約與危險物質(zhì)指令聯(lián)系在一起，可能延緩了萊茵河行動計劃的進展。其他重要的歐盟指令包括《綜合污染防治指令》、WFD以及近期的《洪水指令》。后兩個指令目前已經(jīng)納入萊茵河國際合作議程。

除ICPR與歐盟外，其他一些國際組織和論壇也在萊茵河管理中發(fā)揮了作用。水質(zhì)問題在大馬哈魚委員會框架下被首次提到國際議程上(1922年);在1963年ICPR正式成立之前，萊茵河上游的康斯坦茨湖成立了保護委員會;萊茵河的兩條支流摩澤爾河和薩爾河，也成立了保護委員會。此外，1984年后，召開了幾次北海部長級會議。其中，1987年召開的第2次會議上通過了北海行動計劃，該計劃仿效萊茵河行動計劃并確定了50%的減排目標。在1990年召開的第3次會議上，對汞、鎘、鉛以及二惡英的減排目標被提高到70%。這些目標隨后均通過ICPR在萊茵河流域?qū)崿F(xiàn)。

從嚴格意義上講，除歐盟以外，各國際組織都是政府組織，各國際論壇也都是由這些政府組織組成的。他們的所有決議必須得到成員國的一致同意。同時，各個成員國必須制定政策和制度執(zhí)行這些決議，以表明國家這一層次的重要性。

從20世紀60年代后期開始，人們的環(huán)境意識不斷增強，這也促成了環(huán)境非政府組織的各種活動，而這些活動又進一步增強了環(huán)境意識。在荷蘭，值得關(guān)注的是由清潔水環(huán)境基金會啟動的各種法律程序。這些法律程序周期長、成本高，效果不明顯，但確實使萊茵河的水質(zhì)問題受到了廣泛關(guān)注。其他相關(guān)活動還包括:1983年，荷蘭11個環(huán)境非政府組織在鹿特丹組成了國際水法庭。但是，使萊茵河水質(zhì)問題再次受到強烈關(guān)注的因素卻是桑多茲火災(zāi)。

環(huán)境意識的不斷增強也使成本和利益分配更加平均。上游國家常常對減少用水或水污染缺乏興趣，因為他們不得不分擔下游國家的成本并與他們分享利益。然而，應(yīng)當注意的是，生態(tài)恢復措施不僅有利于當?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)，而且有利于流域內(nèi)所有國家。

另外，荷蘭的數(shù)家自來水廠采用了清潔水環(huán)境基金會啟動的法律程序，或者自己的法律程序。此外，從1951年開始，這些自來水廠自發(fā)地在國內(nèi)和國際兩個層面上進行廣泛游說。

最后需要提及的是工業(yè)的作用。據(jù)報道，流域內(nèi)化學工業(yè)所采取的措施比國家法定標準更加嚴格?？赡芘c法律程序、國內(nèi)立法、公共關(guān)系以及各公司為幫助遵守國內(nèi)立法和改善公共關(guān)系而成立環(huán)境部門的活動有關(guān)。工業(yè)部門也在實施措施的過程中得到了新環(huán)境技術(shù)部門的支持。即使完全不采取任何措施，萊茵河流域的重工業(yè)越來越少，排放量也會減少。

綜上所述，萊茵河水質(zhì)的改善是很多因素共同作用的結(jié)果，ICPR則發(fā)揮著非常重要的作用。ICPR沒有決策權(quán)，它提供的是1個磋商平臺，信息交換及信息傳播的平臺。ICPR協(xié)調(diào)成員國進行監(jiān)測和研究，指導并報告各種協(xié)議的執(zhí)行情況，為萊茵河國際管理提供了事實依據(jù)。

4 值得借鑒的經(jīng)驗

重視流域管理的經(jīng)濟、社會和政治環(huán)境的重要性。萊茵河流域國際合作的進展和成效取決于各種因素，如區(qū)域經(jīng)濟合作、國內(nèi)立法、局部利益、非政府組織的活動、不斷增強的環(huán)境意識、技術(shù)革新及災(zāi)難。其他的重要背景因素還包括國際捐助機構(gòu)的活動、國家政府的內(nèi)部差異等。

萊茵河流域經(jīng)驗同時也證明了跨國流域委員會的有效性，但對流域管理機構(gòu)這一方案支持率很低。荷蘭一直試圖將ICPR變成萊茵河國際管理機構(gòu)，但這種做法在政治上沒有可行性。此外，萊茵河國際管理機構(gòu)可能會與各個國家管理機構(gòu)產(chǎn)生難以協(xié)調(diào)的問題。該流域僅有的跨國流域管理機構(gòu)為萊茵河航運中央委員會，職責范圍遠不及ICPR。世界上大部分流域管理機構(gòu)的管理范圍都較窄，且執(zhí)行的都是具體的任務(wù)。

由于背景因素的重要性，萊茵河流域的經(jīng)驗無法簡單復制，戰(zhàn)后在歐洲西北部適用的方法不一定在其他背景條件下起作用。例如，萊茵河行動計劃在該流域的成功是因為各國政府承擔的政治和社會壓力，大大地彌補了該計劃無法律效力的弊端。在有些國家則不可能具備這樣的條件。

萊茵河經(jīng)驗沒有提供一種萬能的解決方案，但提出的需要解決的問題值得思考。例如，不能斷定這種無法律約束力的協(xié)議一定優(yōu)于具有法律約束力的協(xié)議;但在某些情況下，這種協(xié)議效果可能更好。萊茵河經(jīng)驗表明了背景因素的重要性，同時也提供了清單。該清單可以用其他案例研究確定的重要因素進行補充。其中的許多因素已超出了任何利益相關(guān)者的控制，但可在一定程度上對這些因素產(chǎn)生影響。綜上所述，萊茵河流域的水質(zhì)治理經(jīng)驗在一定程度上可供其他流域借鑒。