汝中華

(江蘇省吳江市水利局 215200)

陳 平

(吳江市堤閘管理所 215200)

水行政許可檔案是詳細(xì)記錄水行政許可相對(duì)人從申請(qǐng)、補(bǔ)正申請(qǐng)資料等到水行政機(jī)關(guān)受理、論證、審查、現(xiàn)場(chǎng)查看、決定等一系列許可過程中出現(xiàn)的文字、圖片、聲音圖像等資料。它反映出此水行政許可的詳細(xì)過程，將此過程用證據(jù)形式來固定下來，能夠?yàn)槿蘸蟮乃姓粘１O(jiān)管和執(zhí)法提供基礎(chǔ)資料，并能真實(shí)地記錄水行政許可工作的質(zhì)量和效能。

1 規(guī)范水行政許可檔案的必要性和重要性

1.1 相關(guān)法律法規(guī)對(duì)水行政許可檔案提出的要求

2005年實(shí)施的《水行政許可實(shí)施辦法》是基于《中華人民共和國(guó)行政許可法》等法律法規(guī)制定的，雖然《水行政許可實(shí)施辦法》和《中華人民共和國(guó)行政許可法》中沒有直接規(guī)定對(duì)水行政許可的檔案管理的要求，但公開是所有行政許可的原則，即行政許可的實(shí)施和結(jié)果，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開，并在若干條款上作了具體的規(guī)定，明確規(guī)定公眾有權(quán)查閱有關(guān)內(nèi)容，這就間接地對(duì)所有行政許可的檔案管理提出了要求。其主要內(nèi)容如下:

a.《水行政許可實(shí)施辦法》第五條規(guī)定:“應(yīng)當(dāng)公開水行政許可的實(shí)施過程和水行政許可決定的內(nèi)容。但是，涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的除外?！边@是一條原則性的規(guī)定，是水行政許可公開原則的重要內(nèi)容。根據(jù)該規(guī)定，水行政許可的實(shí)施過程要公開，包括申請(qǐng)與受理，審查與決定，變更與延續(xù)以及聽證等都要公開;水行政許可的結(jié)果要公開，包括水行政機(jī)關(guān)是否受理水行政許可申請(qǐng)，是否準(zhǔn)予行政許可的決定等。上述過程和結(jié)果，往往會(huì)形成相應(yīng)的檔案材料，該相應(yīng)的檔案材料除了涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，都應(yīng)當(dāng)公開。

b.《水行政許可實(shí)施辦法》第三十二條第(一)款規(guī)定:“依法作出準(zhǔn)予水行政許可的書面決定，應(yīng)當(dāng)在辦公場(chǎng)所、指定報(bào)刊或者網(wǎng)站上公開，公眾有權(quán)查閱?！边@條款詳細(xì)規(guī)定了“準(zhǔn)予水行政許可的書面決定”應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的地方公開。根據(jù)該規(guī)定，水行政許可檔案相關(guān)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)公開，并允許公眾查閱。至于公開的范圍是什么，該條沒有明確規(guī)定。筆者認(rèn)為可以參照原則性規(guī)定，即公開內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，都應(yīng)當(dāng)公開，允許查閱。

c.《水行政許可實(shí)施辦法》第四十六條規(guī)定:“水行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)依法實(shí)施監(jiān)督檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果予以記錄，由監(jiān)督檢查人員簽字后歸檔，公眾有權(quán)查閱?！备鶕?jù)該規(guī)定，水行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可相對(duì)人的監(jiān)督檢查情況和處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)予以記錄歸檔，并允許公眾查閱。

1.2 水行政許可量多、涉及面廣、社會(huì)影響大

以吳江市為例，2004年以來，水行政許可共9項(xiàng)，最多最常用的是取水許可和水利工程管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審查兩項(xiàng)，行政許可實(shí)施以來，僅這兩項(xiàng)的行政許可量就達(dá)到近1600件左右，涉及單位面廣量大，行政許可相對(duì)人涉及到政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)、個(gè)人和行政村。因此，科學(xué)規(guī)范地制作水行政許可檔案具有十分重要的意義。

2 現(xiàn)行水行政許可檔案管理現(xiàn)狀和問題

a.以吳江市為例，2008年后的所有許可檔案均保存在行政服務(wù)科，從檔案管理角度看是不符合檔案管理的要求的，保存的條件和技術(shù)均不能達(dá)到要求，沒有突出水行政許可檔案的重要性。

b.歷年來的水行政許可檔案雖歸入檔案盒，分門別類進(jìn)行整理歸檔，但沒有進(jìn)行統(tǒng)一編號(hào)，基本處于散存狀態(tài)。從保管期限上來說，也沒有統(tǒng)一科學(xué)合理地劃定保管期限，不管保管期限長(zhǎng)短，統(tǒng)一放置，也就談不上合理保護(hù)和利用水行政許可檔案。

3 規(guī)范水行政許可檔案的建議措施

3.1 規(guī)范檔案整理內(nèi)容、方法

a.現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政許可法》及《水行政許可實(shí)施辦法》對(duì)行政許可檔案并未有明確規(guī)定行政許可檔案一定要立卷保存，但《中華人民共和國(guó)行政許可法》第四十條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定，應(yīng)當(dāng)予以公開，公眾有權(quán)查閱”，及以后有利于行政執(zhí)法和監(jiān)督，為以后有可能出現(xiàn)的行政訴訟、行政復(fù)議提供基礎(chǔ)材料。因此，筆者認(rèn)為水行政許可有必要規(guī)范地立卷存檔。水行政許可檔案應(yīng)以每一項(xiàng)具體水行政許可事項(xiàng)為單位立卷，實(shí)行一事一卷、一卷一號(hào)。但對(duì)于許可材料較少、許可內(nèi)容簡(jiǎn)單清楚、相同許可類型的可以多案一卷。檔案卷內(nèi)文件以所有收集的材料為內(nèi)容編制目錄并編頁(yè)號(hào)(已編制成冊(cè)的申報(bào)資料可利用原有頁(yè)碼，在目錄中注明)，整理完畢，全部資料裝入國(guó)家檔案局標(biāo)準(zhǔn)檔案盒。

b.確定水行政許可檔案收集內(nèi)容及排列順序。現(xiàn)有的水行政許可類型中需要收集的資料大致有申請(qǐng)書、論證材料、證明文件(包括立項(xiàng)批復(fù)、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、身份證等)，水行政機(jī)關(guān)一次性告知的文字記載、受理憑證、現(xiàn)場(chǎng)查看記錄、聽證材料、延期辦理事項(xiàng)的批件、行政許可決定、送達(dá)回證、監(jiān)督檢查及處理意見、驗(yàn)收資料等，水行政許可檔案的排列可以按照實(shí)際操作過程來編排，體現(xiàn)受理、審查、踏勘、決定、送達(dá)情況的全過程。檔案卷內(nèi)文件具體排列順序?yàn)??檔案封面;?卷內(nèi)文件目錄;?水行政許可申請(qǐng)受理通知書;?現(xiàn)場(chǎng)踏勘記錄;?準(zhǔn)予行政許可決定書;?行政許可文書送達(dá)回證;?申請(qǐng)人提交的行政許可申請(qǐng)材料(申請(qǐng)書、論證報(bào)告、證明文件、上報(bào)材料清單及承諾等);?發(fā)放證照副本的復(fù)印件等。

3.2 確定水行政許可檔案的保管期限

確定行政許可檔案的保管期限，可從相關(guān)法律規(guī)定和行政許可事項(xiàng)有效期的長(zhǎng)短來分別確定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十二條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算。對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年的、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理?！庇纱丝芍?，一般情況下行政許可檔案的最低保管期限可以定為:涉及不動(dòng)產(chǎn)的最低保管期限為20年，其他行政許可檔案最低保管期限為5年。

根據(jù)以上檔案保管期限的原則，再根據(jù)水行政許可的特點(diǎn)，可以分為若干類。比如，河道管理范圍內(nèi)限制性活動(dòng)的審批，保管期限可相對(duì)較短，只要在活動(dòng)結(jié)束驗(yàn)收后再保存幾年，達(dá)到5年的最低保管期限就足夠了;取水許可、河道占用等許可中有有效期的，為了檔案管理有效、簡(jiǎn)便、實(shí)用，可以在有效期結(jié)束后(達(dá)到5年最再低保管期限)再保存2年就足夠了。

當(dāng)然檔案的保管期限的確定要綜合考慮，不但要依據(jù)訴訟時(shí)效，還要依據(jù)水行政許可的重要性、社會(huì)影響等綜合因素考慮。對(duì)許可年限較長(zhǎng)、涉及重大公共利益、對(duì)社會(huì)影響較大的行政許可檔案要永久或長(zhǎng)期保存。

3.3 明確水行政許可檔案的制定保管責(zé)任、利用制度

為了充分發(fā)揮檔案的作用，便于許可檔案的保管和查詢，水行政許可檔案應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中統(tǒng)一管理，承辦水行政許可的工作人員在水行政許可事項(xiàng)辦結(jié)后，按照檔案制作規(guī)定整理全部材料并立案歸檔，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)移交本單位檔案管理科室統(tǒng)一管理，其中的檔案編號(hào)、保管年限由科室和檔案保管專人一起通過綜合考慮許可事項(xiàng)的有效年限、檔案的保存和使用價(jià)值、社會(huì)影響、利用情況等，確定許可檔案的保存年限。

制定檔案利用制度。行政相對(duì)人查閱有關(guān)資料的，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人穩(wěn)私的外，按照“先申請(qǐng)、再登記、后查閱”的程序辦理;借閱或復(fù)印有關(guān)資料，需經(jīng)局相關(guān)負(fù)責(zé)人同意，并辦理登記手續(xù)。

4 結(jié)語

《水行政許可實(shí)施辦法》自2005年實(shí)施以來，雖已經(jīng)7年之久，但水行政許可檔案的管理尚無統(tǒng)一的具體管理辦法，水行政許可檔案工作在從無到有、從不成熟逐步向規(guī)范化管理發(fā)展的過程中，要不斷發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，通過集中統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)范、指導(dǎo)監(jiān)督，逐步完善水行政許可檔案管理。■

1 馬秋影.行政許可檔案亟待規(guī)范［J］.北京檔案，2005(11).

2 劉新欣.行政許可事項(xiàng)檔案的收集與整理［J］.北京檔案，2007(4).

3 張豐.水務(wù)行政許可檔案管理模式和方法探討［J］.上海水務(wù)，2009(6)