吳益民

(上海政法學(xué)院 國(guó)際法學(xué)院，上海201701)

論碳捕獲與封存及其國(guó)際法律問題

吳益民

(上海政法學(xué)院 國(guó)際法學(xué)院，上海201701)

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書》(以下簡(jiǎn)稱《框架公約》和《議定書》)中有二氧化碳捕獲與封存(CCS)的初步思路，但沒有明確規(guī)定CCS是否可視為締約國(guó)的溫室氣體減排機(jī)制。CCS技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)國(guó)際法的多個(gè)領(lǐng)域造成了沖擊，提出了新的問題。應(yīng)當(dāng)對(duì)《框架公約》和《議定書》的部分條款作寬泛解釋或加以修改，同時(shí)在各國(guó)協(xié)商的基礎(chǔ)之上，將碳捕獲與封存的有關(guān)法律問題納入后京都時(shí)代的氣候變化立法之中。

碳捕獲和儲(chǔ)存;氣候變化;國(guó)際法律問題

為應(yīng)對(duì)氣候變化，減少以二氧化碳為主的溫室氣體的排放，碳捕獲與封存(Carbon Capture and Storage，簡(jiǎn)稱CCS)技術(shù)的應(yīng)用已提上國(guó)際日程，被認(rèn)為是溫室氣體深度減排的重要路徑之一。本文就CCS技術(shù)應(yīng)用的國(guó)際法律問題進(jìn)行初步探討。

一、碳捕獲與封存及其類型

目前，控制溫室氣體排放主要有三種途徑:一是提高能源使用效率和節(jié)能，二是可再生能源的開發(fā)，三是CCS技術(shù)的應(yīng)用。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)固然可從根本上解決碳的高排放問題，然而由于各種現(xiàn)實(shí)因素的限制，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)需要長(zhǎng)期努力。太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能源的利用，為人類擺脫化石能源依賴帶來曙光，但是，用新能源取代煤發(fā)電，對(duì)于大多數(shù)國(guó)家而言，難度很大。美國(guó)創(chuàng)新采煤方案咨詢機(jī)構(gòu)顧問阿倫·維克利認(rèn)為，煤燃燒中釋放的CO2有90%可被捕獲，如將其捕獲后存入地下，可大大降低CO2的排放量，從而減緩全球變暖。［1］因此，研發(fā)CCS技術(shù)，對(duì)于減少溫室氣體排放具有重要意義。

碳捕獲與封存，是指通過工程手段將化石燃料在燃燒中產(chǎn)生的CO2分離出來，壓縮后輸送到指定地點(diǎn)(如陸地上密閉性好的廢棄油氣田，或深海海底)，并加以封存，使之與大氣長(zhǎng)期隔絕。

碳封存的方法分為兩類:生物碳封存和工業(yè)碳封存。

生物碳封存是利用綠色植物的固碳作用，使大氣中的CO2首先加入生態(tài)系統(tǒng)的碳循環(huán)，將碳封存在植物的組織中，進(jìn)入生物地化循環(huán)。

工業(yè)碳封存是運(yùn)用工業(yè)手段，使化石燃料燃燒釋放的CO2在進(jìn)入大氣前參與化學(xué)反應(yīng)，產(chǎn)生新物質(zhì)，并加以收集，以其他物理形態(tài)存貯在固定空間。根據(jù)碳封存地點(diǎn)和方式的不同，工業(yè)碳封存分為地質(zhì)封存、海洋封存、礦石碳化固存以及工業(yè)利用固存幾種。

本文擬就CO2地質(zhì)封存與海洋封存的國(guó)際法律問題進(jìn)行探討。

二、碳捕獲與封存的可行性分析

CCS技術(shù)被認(rèn)作有廣闊應(yīng)用前景的碳減排新技術(shù)，為減少溫室氣體排放和減緩氣候變化提供了新途徑。由于與現(xiàn)有能源系統(tǒng)基礎(chǔ)構(gòu)造的一致性，CCS技術(shù)受能源資源條件限制較小，已受到國(guó)際科技和產(chǎn)業(yè)界的廣泛關(guān)注。世界上第一個(gè)具有工業(yè)規(guī)模的碳捕獲與封存項(xiàng)目是挪威的Sleipner項(xiàng)目。該項(xiàng)目由挪威國(guó)家石油公司和Sleipner共同經(jīng)營(yíng)。自1996年開始，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者將天然氣田產(chǎn)生的CO2分離出來，將其運(yùn)到離挪威海岸250公里的北海水域，注入800米深的海底鹽沼池，加以封存。預(yù)計(jì)整個(gè)項(xiàng)目將存儲(chǔ)2 000萬噸CO2。美國(guó)、歐盟和加拿大也制定了相關(guān)研究規(guī)劃，正開展相應(yīng)的技術(shù)研究。

近年來，中國(guó)也開展了大量相關(guān)工作。中國(guó)政府先后與英國(guó)、美國(guó)、意大利開展了CCS研發(fā)合作，如中歐煤炭利用近零排放(Near Zero Emission Coal，NZEC)合作項(xiàng)目;2005年12月，科技部與英國(guó)環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部簽署了中英碳捕獲與封存合作諒解備忘錄。華能集團(tuán)、神華集團(tuán)等大型企業(yè)開展了碳捕獲與封存工程建設(shè)。2009年7月，全球最大的燃煤電廠碳捕獲項(xiàng)目——華能石洞口第二電廠碳捕獲項(xiàng)目落戶上海，預(yù)計(jì)年捕獲CO210萬噸;2010年6月，神華集團(tuán)碳捕獲與封存工業(yè)化示范項(xiàng)目在鄂爾多斯開工，這也是全球第一個(gè)把CO2封存在地下鹽水層的全流CCS項(xiàng)目。

與其他CO2減排技術(shù)相比，CCS技術(shù)的優(yōu)點(diǎn)在于:

1．充分尊重現(xiàn)有的能源系統(tǒng)基礎(chǔ)構(gòu)造，可以繼續(xù)利用相對(duì)廉價(jià)的化石燃料，受能源資源條件限制較少。根據(jù)國(guó)際能源署(IEA)的統(tǒng)計(jì)預(yù)估，世界能源消費(fèi)在2000年至2030年間將增長(zhǎng)近70%。在此背景下，石油、天然氣和煤炭等化石燃料將長(zhǎng)期扮演重要角色，而應(yīng)用CCS技術(shù)，能捕獲CO2排放總量的85%—95%，為化石能源的環(huán)保使用提供了可能。

2．CCS技術(shù)的使用可降低減排CO2的總成本。IEA認(rèn)為，如果在不采用CCS技術(shù)的情況下實(shí)現(xiàn)溫度控制目標(biāo)，在把全球變暖限制在上升2%的情況下，到2050年，減排總成本將比采用CCS技術(shù)高70%。

3．減排效果明顯，見效快，保持時(shí)間長(zhǎng)。利用CO2驅(qū)油技術(shù)，不僅可以大大提高石油采收率，而且可以將CO2置換為原油并長(zhǎng)期儲(chǔ)存于油巖中，因而實(shí)現(xiàn)真正意義上的規(guī)模減排。據(jù)預(yù)測(cè)，到2015年，歐盟CCS技術(shù)將捕獲與封存化石燃料發(fā)電廠90%的碳排放。［2］

4．隨著科技的發(fā)展，被注入地下的CO2若干年后可能被再開發(fā)利用。

然而CCS技術(shù)的應(yīng)用也存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)和困難:

1．CCS技術(shù)應(yīng)用具有很大的風(fēng)險(xiǎn)性。CO2在運(yùn)輸、封存等過程中都可能因?yàn)榧夹g(shù)或地質(zhì)活動(dòng)原因而發(fā)生泄漏，一旦發(fā)生泄漏，后果難以設(shè)想。1986年，喀麥隆的尼奧斯湖發(fā)生地震，湖底天然積累的大約120萬噸CO2被釋放出來，導(dǎo)致鄰近村莊1746人窒息死亡。CO2從儲(chǔ)集層緩慢泄漏的危害也很大。氣體泄漏到靠近地表的淺水層后，會(huì)與水發(fā)生反應(yīng)而形成弱酸，使地下水變得不適合飲用，或者不適用于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這種酸甚至?xí)箮r石或土壤中的有毒金屬析出，從而使環(huán)境惡化。被封存的CO2如果在海洋環(huán)境中泄漏，會(huì)直接傷害海洋生物，還可能導(dǎo)致海水酸化，從而改變海洋生態(tài)環(huán)境。［3］

2．目前，還無法保證被封存的氣體為純CO2，這就意味著在封存CO2的同時(shí)附帶其他氣體或物質(zhì)。如果將CCS列為CDM機(jī)制，那么，如何計(jì)算CO2的減排量也是問題。

3．CCS技術(shù)的特點(diǎn)是以能耗換減排。在捕獲和壓縮CO2的過程中會(huì)消耗大量的能源。按照現(xiàn)有技術(shù)，在常規(guī)發(fā)電廠安裝CCS設(shè)備會(huì)降低發(fā)電效率20%—30%，因此，生產(chǎn)同一度電需要多消耗能源約20%—25%，換言之，建設(shè)三家擁有CCS能力的發(fā)電廠，就需要建設(shè)一家專門為這三家廠供電的發(fā)電廠。另外，用CO2驅(qū)油，會(huì)提高石油采收率，但多采石油，又意味著更多的石油燃燒和更多的CO2釋放。

4．與發(fā)展可再生能源和新能源的技術(shù)相比，CCS是過渡性的。CCS是對(duì)化石燃料能源使用產(chǎn)生的溫室氣體進(jìn)行減排，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，新能源和可再生能源將成為世界主導(dǎo)能源，因此，CCS的作用將逐步減退。而替代能源不但可以減少排放，還能緩解化石能源枯竭帶來的能源危機(jī)。推廣CCS技術(shù)，不但會(huì)給化石能源產(chǎn)業(yè)找到新的生產(chǎn)借口，還會(huì)擠占本應(yīng)用于發(fā)展新型能源的寶貴經(jīng)費(fèi)，何況采用CCS技術(shù)的成本高昂。

碳捕獲與封存的安全性分析有較充分的科學(xué)依據(jù)。CO2作為一種帶有窒息特性的酸性物質(zhì)，對(duì)它的捕獲和封存可能對(duì)人類健康和安全、對(duì)自然環(huán)境帶來風(fēng)險(xiǎn)。大量的CO2在聚集后釋放可能導(dǎo)致多種災(zāi)害的發(fā)生。然而，碳封存具有充分的科學(xué)依據(jù)。地下數(shù)千米深的存儲(chǔ)區(qū)域的高溫高壓環(huán)境，使CO2處于高密度的超臨界狀態(tài)，成為“流體”，從而限制了其上升。CO2氣柱能夠存在于儲(chǔ)集層內(nèi)，其主要原因就是儲(chǔ)集層上的冠巖具有防滲功能，冠巖像瓶蓋那樣將汽水中的碳酸汽封存在瓶中。冠巖與其他海洋地理構(gòu)造一起，構(gòu)成了封存二氧化碳的第一道防線。有充分的證據(jù)證明，不論是過去、現(xiàn)在，還是將來，這些CO2的封存機(jī)理都非常可靠。世界各地都有被自然封存在地下長(zhǎng)達(dá)數(shù)百萬年的CO2。同時(shí)，現(xiàn)有的國(guó)際示范工程也成功地運(yùn)用了CCS技術(shù)。挪威的Sleipner項(xiàng)目已經(jīng)運(yùn)行了15年，并沒有發(fā)現(xiàn)CO2泄漏的跡象。正是由于這一原因，政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)表示，如果方法得當(dāng)?shù)脑挘?9%的CO2有可能被封存于地下達(dá)千年之久，人類可以在這段時(shí)間里找到零排放能源。［4］當(dāng)然，我們不能掉以輕心，必須進(jìn)行充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提高CCS技術(shù)的安全性。

碳捕獲與封存的經(jīng)濟(jì)性正在逐步提高。經(jīng)濟(jì)性是CCS可否得到大規(guī)模推廣的關(guān)鍵因素，提高經(jīng)濟(jì)性可以增強(qiáng)CCS的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。從目前來看，采用CCS技術(shù)會(huì)使發(fā)電成本大幅上升。據(jù)粗略估算，國(guó)內(nèi)燃煤電廠采用CCS技術(shù)之后，其發(fā)電成本將提高2—3倍。因此，開發(fā)低成本的CCS技術(shù)，提高其經(jīng)濟(jì)性是當(dāng)前的研發(fā)重點(diǎn)。由于生態(tài)特性被充分利用，理論上碳封存的費(fèi)用將大為降低，這就為碳捕獲和封存技術(shù)的應(yīng)用提供了可能。隨著科技的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，未來碳捕獲和封存技術(shù)的費(fèi)用會(huì)降低。根據(jù)預(yù)測(cè)，在未來10年，碳捕獲的費(fèi)用將下降20%—30%。更多的新技術(shù)目前尚在研究和示范階段，隨著這些技術(shù)的成熟，可望有更大的降價(jià)空間。國(guó)際能源署(IEA)預(yù)測(cè)，憑借CCS技術(shù)，到2030年，每減排一噸溫室氣體的成本僅為35—60美元。而隨著各國(guó)政府實(shí)施更為嚴(yán)格的限制措施，碳排放的交易價(jià)格將會(huì)上漲，兩者之間會(huì)達(dá)成平衡。［5］這也讓企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)看到了商機(jī)。英國(guó)石油公司、道達(dá)爾、雪佛龍等企業(yè)正在積極研發(fā)CCS技術(shù);蘇黎世金融服務(wù)集團(tuán)表示，愿意為采用CCS技術(shù)的電廠和封存地提供保險(xiǎn)服務(wù)。

發(fā)展可再生能源和新能源與研發(fā)CCS技術(shù)并不抵觸。首先，CCS是在不影響能源安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下控制溫室氣體排放的一種方式。全球變暖是當(dāng)今世界面臨的最嚴(yán)峻的環(huán)境問題之一，過量排放CO2是全球變暖的首要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前每年有300多億噸CO2排放到大氣層中，而各國(guó)對(duì)CO2的處理相對(duì)滯后。專家預(yù)言，如果繼續(xù)放任CO2排入大氣，人類的生存環(huán)境將受到嚴(yán)重威脅。CCS是目前氣候變化減緩措施中見效快捷、明顯的技術(shù)之一。根據(jù)IEA的報(bào)告，CCS的減排貢獻(xiàn)將從2020年占總減排量的3%上升至2030年的10%，并在2050年將達(dá)到19%，成為減排份額最大的單項(xiàng)技術(shù)。其次，發(fā)展可再生能源和新能源固然是解決碳排放問題的最佳選擇，然而由于各種現(xiàn)實(shí)因素的限制，發(fā)展可再生能源和新能源需要長(zhǎng)期努力。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，煤炭等化石燃料將依然扮演重要能源角色。最后，即使將來新能源與可再生能源成為世界主導(dǎo)能源，石油、天然氣和煤炭等化石燃料在世界能源中還可能占有一席之地，CCS技術(shù)仍然有其用武之地。

三、氣候變化國(guó)際公約的有關(guān)規(guī)定

CCS技術(shù)的應(yīng)用有良好的發(fā)展前景，也受諸多方面的掣肘，如風(fēng)險(xiǎn)與安全問題、成本與交易問題、能源與生態(tài)問題。這些問題，很大程度上要靠法律規(guī)范來解決。因此，構(gòu)建相應(yīng)的法律框架，以對(duì)CCS技術(shù)應(yīng)用進(jìn)行法律規(guī)制，至關(guān)重要。與CCS技術(shù)相關(guān)的國(guó)際法律規(guī)范主要有兩大方面:一是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書》(以下分別簡(jiǎn)稱“《框架公約》”和“《議定書》”)，這兩個(gè)文件涉及CCS技術(shù)應(yīng)用在氣候變化國(guó)際法中的地位;二是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋的公約》，這兩個(gè)文件涉及CCS技術(shù)應(yīng)用對(duì)海洋環(huán)境的影響。下面討論第一方面的問題。

減少大氣中的溫室氣體含量已成為全人類面臨的嚴(yán)峻課題，各國(guó)就這一問題進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間的磋商，并簽訂了《框架公約》和《議定書》兩個(gè)法律文件。在此背景下，國(guó)際碳排放交易體系日趨成熟，其他碳排放交易市場(chǎng)也在迅速發(fā)展。CCS為減少溫室氣體排放和減緩氣候變化提供了可能。然而，CCS技術(shù)的應(yīng)用是一種復(fù)雜且高風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)，它的應(yīng)用不僅成為國(guó)內(nèi)法關(guān)注的焦點(diǎn)，也對(duì)國(guó)際法提出了新課題。在國(guó)際法領(lǐng)域，雖然對(duì)CCS的關(guān)注由來已久，但由于國(guó)際立法的復(fù)雜性，與CCS相關(guān)的立法進(jìn)展相當(dāng)緩慢。

《框架公約》和《議定書》有關(guān)于碳捕獲與封存的初步思路?！犊蚣芄s》第3條第3款規(guī)定:“各締約方應(yīng)當(dāng)采取預(yù)防措施，預(yù)測(cè)、防止或盡量減少引起氣候變化的原因并緩解其不利影響。當(dāng)存在造成嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的損害的威脅時(shí)，不應(yīng)當(dāng)以科學(xué)上沒有完全的確定性為理由推遲采取這類措施，同時(shí)考慮到應(yīng)付氣候變化的政策和措施應(yīng)當(dāng)講求成本效益，確保以盡可能低的費(fèi)用獲得全球效益。為此，這種政策和措施應(yīng)當(dāng)考慮到不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況，并應(yīng)當(dāng)具有全面性，包括所有有關(guān)的溫室氣體源、匯和庫及適應(yīng)措施，并涵蓋所有經(jīng)濟(jì)部門?！钡?條第1款(d)項(xiàng)規(guī)定:“促進(jìn)可持續(xù)地管理，并促進(jìn)和合作酌情維護(hù)和加強(qiáng)《蒙特利爾議定書》未予管制的所有溫室氣體的匯和庫，包括生物質(zhì)、森林和海洋以及其它陸地、沿海和海洋生態(tài)系統(tǒng)?！钡?條第2款(a)項(xiàng)規(guī)定:“每一締約方應(yīng)制定國(guó)家政策和采取相應(yīng)的措施，通過限制其人為的溫室氣體排放以及保護(hù)和增強(qiáng)其溫室氣體庫和匯，減緩氣候變化?！睆纳鲜鲆?guī)定可以看出:

1．當(dāng)氣候變化出現(xiàn)嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的損害和威脅時(shí)，為防止或降低其不利影響，不能以科學(xué)上沒有完全的確定性為理由推遲采取相應(yīng)措施。全球變暖已經(jīng)對(duì)當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面造成了不容忽視的影響。CCS是減緩氣候變暖的重要技術(shù)之一，它可以緩解CO2帶來的不利影響。盡管這項(xiàng)技術(shù)還不完全成熟，但不能以此為理由停止應(yīng)用該項(xiàng)技術(shù)。

2．對(duì)溫室氣體排放量的控制不僅要求通過減少“源”，也應(yīng)當(dāng)通過增加“匯”和“庫”的方式來實(shí)現(xiàn)，即既減少溫室氣體排放，又清除大氣中的溫室氣體和封存溫室氣體。應(yīng)用CCS技術(shù)就是增加“匯”和“庫”，因此，CCS技術(shù)應(yīng)該受到重視。

3．應(yīng)對(duì)氣候變化的政策和措施應(yīng)當(dāng)講求成本效益，要以盡可能低的費(fèi)用獲得全球效益。CCS技術(shù)的應(yīng)用可降低減排總成本，是應(yīng)對(duì)氣候變化的有效途徑。

4．為了減緩氣候變暖，每一個(gè)締約方不僅要制定國(guó)家政策和采取相應(yīng)措施，限制人為的溫室氣體排放，還應(yīng)制定政策和采取措施，保護(hù)和增強(qiáng)其溫室氣體“庫”和“匯”，對(duì)CCS技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用予以鼓勵(lì)和支持。

從《議定書》第2條第1款(a)項(xiàng)和第3條規(guī)定(文長(zhǎng)不具引)則可見:

1．每一締約方，在兌現(xiàn)其限制和減少溫室氣體排放的承諾時(shí)，還應(yīng)當(dāng)促進(jìn)可持續(xù)的林業(yè)和農(nóng)業(yè)活動(dòng)，保護(hù)和增強(qiáng)溫室氣體的“匯”和“庫”(但《議定書》沒有明確將溫室氣體的工業(yè)碳封存納入附件一締約方的履約方式中——筆者)。

2．各締約方應(yīng)當(dāng)研發(fā)和推動(dòng)使用新能源和有助于環(huán)境保護(hù)的先進(jìn)技術(shù)。作為有助于環(huán)境保護(hù)的先進(jìn)技術(shù)，CCS技術(shù)應(yīng)在鼓勵(lì)研發(fā)和推動(dòng)使用之列。

3．要保護(hù)和增強(qiáng)《蒙特利爾議定書》未作管制規(guī)定的溫室氣體“匯”和“庫”。CCS應(yīng)該屬于需要保護(hù)和增強(qiáng)的溫室氣體“匯”和“庫”的范疇。

CCS技術(shù)的應(yīng)用與《框架公約》和《議定書》的目標(biāo)是一致的，都是為了減少溫室氣體的排放。然而，盡管在《框架公約》和《議定書》中已經(jīng)有關(guān)于CO2封存的初步思路，但由于《框架公約》和《議定書》的簽定早于CCS技術(shù)的出現(xiàn)，《框架公約》和《議定書》都沒有規(guī)定CCS的法律地位，即沒有規(guī)定CCS是否可視為締約國(guó)的溫室氣體減排機(jī)制。甚至在《議定書》簽定之后的歷次締約方大會(huì)上，CCS都只是作為一個(gè)前沿概念被關(guān)注，沒有被納入修改方案。CCS技術(shù)的應(yīng)用還缺乏必要的國(guó)際法律保障，因此，在未來氣候變化談判中，對(duì)CCS技術(shù)的應(yīng)用如何定位是必須關(guān)注的問題。

四、碳捕獲與封存技術(shù)對(duì)現(xiàn)行國(guó)際法律制度的沖擊與挑戰(zhàn)

CCS技術(shù)對(duì)于國(guó)際法而言是一個(gè)新概念，它對(duì)傳統(tǒng)國(guó)際法的多個(gè)領(lǐng)域造成了沖擊，提出了許多新的問題。

首先，CCS能否納入既有的國(guó)際法框架之內(nèi)?，F(xiàn)階段國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)溫室氣體排放的主要手段還是傳統(tǒng)的市場(chǎng)機(jī)制，即通過全球范圍的碳排放交易市場(chǎng)對(duì)溫室氣體排放進(jìn)行控制。而《框架公約》和《議定書》對(duì)CCS都沒有明確定位。如何將CCS納入既有的國(guó)際法框架之內(nèi)，使它同其他控制溫室氣體排放的技術(shù)共同發(fā)揮作用，是首先需要解決的問題。“這一焦點(diǎn)所反映的利害關(guān)系主要包含兩個(gè)方面:其一，CCS技術(shù)能否納入《議定書》創(chuàng)設(shè)的清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)、聯(lián)合履約(JI)和排放貿(mào)易(ET)等三個(gè)機(jī)制之中;其二，CCS技術(shù)應(yīng)用所引起的碳匯的變化如何進(jìn)行計(jì)算?！保?］反對(duì)把CCS技術(shù)納入CDM機(jī)制的主要理由是不能長(zhǎng)期保證CO2不發(fā)生泄漏，且無法保證CCS項(xiàng)目的CO2屬于凈減排。還有，用CO2取代水，把CO2注入油氣井中，這會(huì)產(chǎn)生更多的油氣，但更多油氣的燃燒又將釋放更多的CO2。

其次，如何建立CCS技術(shù)應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理機(jī)制。大量CO2在運(yùn)輸途中，或被封存在地下長(zhǎng)達(dá)數(shù)百年時(shí)間里可能因各種原因而發(fā)生泄漏，這對(duì)CCS技術(shù)應(yīng)用的安全性提出很高要求。

再次，如何保護(hù)發(fā)展中國(guó)家環(huán)境，避免污染轉(zhuǎn)移。CO2作為一種酸性物質(zhì)，其捕獲和封存會(huì)對(duì)人類和自然環(huán)境帶來風(fēng)險(xiǎn)。碳封存非常重要，沒有封存就沒有CCS。然而，首先，任何碳封存都會(huì)有一定的風(fēng)險(xiǎn)，即使作了非常充分的科學(xué)評(píng)估和預(yù)防，不可抗力事件和意外事故總有可能發(fā)生，如同核電站一樣;其次，封存地點(diǎn)的選擇需要在地質(zhì)和地球物理方面進(jìn)行大量的研究，要找到適合封存CO2的地質(zhì)構(gòu)造，其勘探、評(píng)估和工程建設(shè)都需要大量資金。由于適合CO2地質(zhì)封存的地質(zhì)結(jié)構(gòu)非常有限，所以適合封存的場(chǎng)地就有巨大的吸引力。這樣，封存地點(diǎn)的選擇也帶來了相應(yīng)的法律問題。由于各國(guó)環(huán)境法規(guī)差異較大，發(fā)達(dá)國(guó)家可能向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移封存CO2，從而引發(fā)污染跨境轉(zhuǎn)移。而污染跨境轉(zhuǎn)移有悖于《巴塞爾公約》和《巴馬科公約》保護(hù)發(fā)展中國(guó)家環(huán)境的宗旨。因此，防止污染轉(zhuǎn)移，保護(hù)發(fā)展中國(guó)家環(huán)境，便成為不可回避的問題。

第四，如何運(yùn)用法律手段促進(jìn)CCS技術(shù)發(fā)展，增強(qiáng)其安全性和提高其經(jīng)濟(jì)性。CCS是眾多碳減排技術(shù)中的新技術(shù)，從發(fā)明專利上看，CCS技術(shù)的發(fā)展落后于其他減排技術(shù)。2005年有25—60項(xiàng) CCS技術(shù)申請(qǐng)發(fā)明專利，而可再生能源發(fā)明專利為平均每年2 000件。CCS的減排潛力最大，專利數(shù)卻最少，這一方面可能是因?yàn)镃CS中部分過程的技術(shù)專利，如CO2隔離、運(yùn)輸和封存氣體的發(fā)明專利，沒有被包含在國(guó)際專利分類表(IPC)中，專利數(shù)被低估了;另一方面則真實(shí)反映了CCS技術(shù)本身的發(fā)展落后于其他減排技術(shù)。要降低CCS技術(shù)應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)和提高其經(jīng)濟(jì)效益，就必須促進(jìn)CCS技術(shù)發(fā)展。因此，運(yùn)用法律手段以促進(jìn)技術(shù)發(fā)展，這是充分發(fā)揮CCS技術(shù)作用的一個(gè)重要途徑。

最后，如何明確CO2海洋封存的諸多法律問題。由于海洋被認(rèn)為是封存CO2的主要地點(diǎn)，封存行為是否違反《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等國(guó)際海洋法律就成了問題。當(dāng)CO2的封存地點(diǎn)在陸地時(shí)，一般僅涉及國(guó)內(nèi)法問題，但當(dāng)封存地點(diǎn)在海洋時(shí)，其法律問題則因國(guó)際海洋法的適用而變得復(fù)雜，同時(shí)，一旦發(fā)生泄漏，如何確定法律責(zé)任和賠償都是需要研究的問題。世界海洋獨(dú)立委員會(huì)(IWCO)認(rèn)為，《框架公約》和《議定書》并未規(guī)定締約方可以在水中傾倒或封存CO2，并將其視為溫室氣體減排的手段，所以海洋中的碳封存行為并不合法。然而有專家指出，《框架公約》和《議定書》也沒有明確禁止海洋中的碳封存行為，而事實(shí)上，《框架公約》《議定書》都鼓勵(lì)締約方進(jìn)行碳封存技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用。英國(guó)政府甚至認(rèn)為，沒有按照《議定書》的規(guī)定采用碳封存技術(shù)的國(guó)家是在消極履行義務(wù)。［7］

作為因能源和環(huán)境問題而生的一種技術(shù)，CCS的應(yīng)用具有應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略意義，并可使實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)雙贏。但是，由于CCS技術(shù)還不成熟，國(guó)際社會(huì)對(duì)其持審慎態(tài)度。目前，應(yīng)當(dāng)對(duì)《框架公約》和《議定書》的部分條款進(jìn)行寬泛的解釋或加以修改，同時(shí)，在各國(guó)協(xié)商的基礎(chǔ)之上，將碳捕獲與封存問題納入后京都時(shí)代的氣候變化立法視野。

［1］科技日?qǐng)?bào)．中美科學(xué)家呼吁重視碳捕捉和儲(chǔ)存［J］．科技傳播，2010，(7):封底．

［2］相震．碳封存發(fā)展及有待解決的問題研究［J］．環(huán)境科技，2010，(2):71-78．

［3］拙知．飽受爭(zhēng)議的 CCS［J］．IT經(jīng)理世界，2009，(7):51-53．

［4］洛根·韋斯特．碳封存:風(fēng)險(xiǎn)與未來［J］．中國(guó)三峽，2010，(3):72-74．

［5］王勇．碳捕獲:昂貴的拯救［J］．中國(guó)企業(yè)家，2009，(11):47-49．

［6］秦天寶，成邯．碳捕獲與封存技術(shù)的應(yīng)用中的國(guó)際法問題初探［J］．中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2010，(5):36-40．

［7］王慧．碳捕獲和封存技術(shù)與UNFCCC和《京都議定書》的關(guān)系［J］．資源與人居環(huán)境，2010，(17):45-46．

Abstract:United Nations Framework Convention on Climate Change and Kyoto Protocol provide some preliminary ideas of carbon capture and storage but give no definition on whether CCS can be regarded as the greenhouse gas emission reduction mechanism of contracting states．CCS technology has impacted and questioned many fields of traditional international law．Some terms in United Nations Framework Convention on Climate Change and Kyoto Protocol should be interpreted broadly or modified，and，based on the negotiation among the contracting states，legal issues concerning carbon capture and storage should be put in the post-Kyoto legislation of climate change．

Key words:carbon capture and storage;climate change;international legal issues

(責(zé)任編輯:梁臨川)

On Carbon Capture，Carbon Storage and Related International Legal Issues

WU Yi-min
(Department of International Law and Businesses，Shanghai University of Political Science and Law，Shanghai 201701，China)

DF969

A

1007-6522(2012)05-0126-07

2011-10-24

吳益民(1951- )，男，上海人。上海政法學(xué)院國(guó)際法學(xué)院教授，主要研究國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。

10．3969/j．issn 1007-6522．2012．05．012