吳姍姍

（國家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

無居民海島評估的必要性與特殊性分析

吳姍姍

（國家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

無居民海島評估對于貫徹落實(shí)無居民海島有償使用制度以及推進(jìn)二級市場發(fā)育具有重要意義。文章分析了無居民海島評估的必要性和特殊性，提出了無居民海島評估體系建立的建議，希望對無居民海島評估研究以及評估體系建立有所裨益。

無居民海島；評估；特殊性；建議

隨著《中華人民共和國海島保護(hù)法》（以下簡稱《海島保護(hù)法》）的實(shí)施，尤其是國家海洋局聯(lián)合沿海各省、市、自治區(qū)發(fā)布第一批無居民海島開發(fā)利用名錄之后，無居民海島開發(fā)利用得到社會各界的高度關(guān)注，其開發(fā)利用逐漸掀起熱潮。無居民海島屬于國家所有，單位和個人利用無居民海島需要繳納使用金。通過一級市場出讓的無居民海島使用權(quán)，可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。無居民海島作為國有資源型資產(chǎn)，目前沒有形成統(tǒng)一的評估方法和可操作的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，無居民海島使用金額度以及二級市場交易價格很難確定，亟須建立無居民海島評估技術(shù)體系，規(guī)范無居民海島評估工作。本研究以無居民海島的必要性研究為切入點(diǎn)，分析無居民海島的特殊性以及與其他評估專業(yè)相比的特殊性，提出建立無居民海島評估體系的建議，希望對無居民海島評估研究以及評估體系建立有所裨益。

1 無居民海島評估的必要性

《海島保護(hù)法》明確規(guī)定，海島是指四面環(huán)海水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域。無居民海島是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島。根據(jù)1995年公布的我國海島資源綜合調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果，沿海11個省、市、自治區(qū)面積在500m2以上的海島共有6 961個（不含海南島本島和臺灣、香港、澳門所屬海島），面積6 691km2。面積在500m2以上的無居民海島6 528個，約占全國海島總數(shù)的93.8%；500m2以下的海島和巖礁上萬個［1］。

部分無居民海島漁業(yè)、港址、旅游和海洋能等資源豐富，具有很高的開發(fā)利用價值。從目前無居民海島管理及開發(fā)利用活動的實(shí)際情況分析，無居民海島評估的必要性主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.1 是維護(hù)國家和用島單位權(quán)益的需要

無居民海島作為特殊的自然資源，所有權(quán)和使用權(quán)相分離。無居民海島屬于國家所有。單位和個人可以依法取得無居民海島使用權(quán)，并從開發(fā)利用海島中得到經(jīng)濟(jì)效益。為了維護(hù)無居民海島國家所有權(quán)和用島單位使用權(quán)的利益，客觀上要求具有中介立場的評估單位，采用統(tǒng)一的評估原則、程序、方法，公開公正地評估無居民海島價值，有效維護(hù)利益雙方的合法權(quán)益。

1.2 是實(shí)行有償使用制度的需要

《海島保護(hù)法》實(shí)施前，大部分無居民海島是無償或者抵償使用，無居民海島未能實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價值，造成了國有資源型資產(chǎn)流失。《海島保護(hù)法》實(shí)施后，國家實(shí)行了無居民海島有償使用制度。無居民海島使用單位或個人可以按照法定程序申請使用權(quán)，繳納使用金。國家亟須通過科學(xué)手段，合理確定無居民海島使用金額度。

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，評估獲得日益廣泛的應(yīng)用，并在確保國家對自然資源的所有權(quán)、對自然資源有效管理方面發(fā)揮著日益重大的作用。開展無居民海島評估是合理、公正確定使用金的有效手段，是實(shí)行有償使用制度的需要，同時也是實(shí)現(xiàn)無居民海島價值，促進(jìn)國有資源的保值增值的需要。

1.3 是實(shí)現(xiàn)市場交易的需要

一級市場出讓的無居民海島使用權(quán)可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和入股等形式流轉(zhuǎn)，這種流轉(zhuǎn)是使用權(quán)人之間的交易行為。對于各種流轉(zhuǎn)形式，交易雙方都需要一個比較合理的、客觀公正的參考價格。沒有公正、合理的交易價格，無居民海島很難實(shí)現(xiàn)市場交易。由于無居民海島的個體差異性很大，沒有統(tǒng)一的或者規(guī)范的標(biāo)價，其交易價格通過無居民海島評估確定較為合適。因此，無居民海島評估是實(shí)現(xiàn)市場交易、推動無居民海島二級市場發(fā)育的需要。

1.4 是促進(jìn)海島資源生態(tài)保護(hù)的需要

無居民海島評估突出資源生態(tài)環(huán)境破壞評估，能促進(jìn)無居民海島使用單位和個人充分考慮投入和產(chǎn)出，選擇科學(xué)的開發(fā)方式，應(yīng)盡量保持資源原有的屬性和特征，減少對無居民海島的破壞。通過無居民海島使用金評估，調(diào)整無居民海島環(huán)境保護(hù)與開發(fā)利用之間的矛盾，提高無居民海島資源的使用效益，更好地保護(hù)海島生態(tài)，實(shí)現(xiàn)海島資源的可持續(xù)利用。

2 無居民海島特性

無居民海島作為國有資源型資產(chǎn)，具有一般資產(chǎn)特點(diǎn)，同時又具有眾多特殊性。

2.1 資源的綜合性及功能的多樣性

無居民海島是多種資源的載體，很多無居民海島上有沙灘、淡水、植被、港址、海洋能、礦產(chǎn)和旅游資源等多種資源。無居民海島這種資源綜合性的特點(diǎn)，決定了其功能的多樣性，如具有海水養(yǎng)殖功能、海島旅游功能、海上交通運(yùn)輸功能和海洋能開發(fā)利用功能等。

2.2 資產(chǎn)的整體性

無居民海島所擁有的沙灘、港址、礦產(chǎn)和旅游資源等都是能夠帶來預(yù)期經(jīng)濟(jì)利益的資產(chǎn)。雖然這些資源本身是資產(chǎn)，但都不能離開無居民海島而獨(dú)立存在，它們的價值是密不可分的。

2.3 形成的特殊性

無居民海島是在長期的自然力的作用下形成的，其承載的各種資源的物質(zhì)量隨著自然環(huán)境的變化也在不斷發(fā)生變化，因此其價值在不斷變化，具有動態(tài)性特征，不同于一般的資產(chǎn)。

2.4 個體的差異性

無居民海島數(shù)量眾多，不同無居民海島自然條件和資源屬性、形成過程、區(qū)位條件和社會需求等方面存在很大差異，價值影響因素很多，每一個無居民海島都是單一的、特定的，沒有相對穩(wěn)定或者統(tǒng)一的市場價格，不同于現(xiàn)有的森林、礦產(chǎn)和土地等專業(yè)評估中的評估對象。

2.5 生態(tài)系統(tǒng)的特殊性

無居民海島一般遠(yuǎn)離大陸，由于海水隔離，物種來源受到限制，生態(tài)系統(tǒng)相對獨(dú)立。多數(shù)無居民海島沒有或很少受人類活動干擾，其生態(tài)環(huán)境維持較為原始的自然發(fā)展?fàn)顟B(tài)，往往具有相對的完整性，一旦破壞，很難恢復(fù)。無居民海島生態(tài)系統(tǒng)兼?zhèn)浜ｊ懱卣?，具有?dú)特性，是海洋生態(tài)系的重要組成部分，具有重要的生態(tài)價值。

3 無居民海島評估的特殊性

3.1 評估內(nèi)容復(fù)雜

無居民海島評估不僅包括島上各種資源個體評估及整體性評估，也包括生態(tài)價值的評估，評估內(nèi)容非常復(fù)雜。目前，現(xiàn)有的資產(chǎn)評估中，房地產(chǎn)、土地、礦業(yè)和森林等資產(chǎn)評估，都是針對單一評估對象進(jìn)行評估的。同時，現(xiàn)有的各種專業(yè)評估中，除森林資產(chǎn)評估外尚未涉及生態(tài)評估，這也使得無居民海島評估內(nèi)容明顯有別于其他專業(yè)的評估。森林資產(chǎn)評估的對象——森林、林木、林地和森林景觀資產(chǎn)，具有生態(tài)特性，隨時間的變化不斷變化，僅與無居民海島生態(tài)系統(tǒng)中的植被有相似之處。

3.2 需要多學(xué)科協(xié)同工作

無居民海島評估是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，評估人員不僅要掌握一般資產(chǎn)評估的理論和技術(shù)方法，而且還要了解無居民海島的自然屬性、資源和生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)等知識，其知識結(jié)構(gòu)涉及海洋學(xué)、生態(tài)學(xué)、地質(zhì)學(xué)、測量學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和管理學(xué)等方面的知識，要求多學(xué)科的協(xié)同工作。

3.3 需要創(chuàng)新或者改進(jìn)傳統(tǒng)的資產(chǎn)評估方法

現(xiàn)有資產(chǎn)評估中，比較成熟且通用的方法有3種：成本法、收益法和比較法。成本法是在現(xiàn)實(shí)條件下，估算出評估對象的重置成本，然后扣減其實(shí)體性貶值、功能性貶值和經(jīng)濟(jì)性貶值，確定評估對象價值。收益法是根據(jù)評估對象未來為其使用方帶來的預(yù)期收益，用適當(dāng)?shù)恼郜F(xiàn)率折現(xiàn)，累加得出評估基準(zhǔn)日的現(xiàn)值。市場比較法是通過市場調(diào)查，選擇一個或幾個與評估對象相同或類似的資產(chǎn)作為比較對象，分析比較對象的成交價格和交易條件，進(jìn)行對比調(diào)整，估算出評估對象價值［2］。由于形成無居民海島需要的成本無法考證，無居民海島上的單一資源及資源整體無相對穩(wěn)定、統(tǒng)一的市場價格，不同于現(xiàn)有的資產(chǎn)評估中的評估對象。此外，無居民海島交易的市場尚未建立，現(xiàn)有的資產(chǎn)評估中常用的3種方法在無居民海島評估中不完全適用，無居民海島評估需要根據(jù)無居民海島的特點(diǎn)，創(chuàng)新或改進(jìn)評估方法。

3.4 需要專業(yè)的作業(yè)設(shè)備

開展無居民海島評估，必須對無居民海島資源生態(tài)情況進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查?，F(xiàn)場調(diào)查需要專門的海上調(diào)查設(shè)備和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測設(shè)備等，同時需要船舶、艇等輔助調(diào)查設(shè)施。因此，無居民海島評估需要評估團(tuán)隊(duì)掌握海上調(diào)查技術(shù)，熟練操作調(diào)查設(shè)備，具有海上作業(yè)的基本常識和經(jīng)驗(yàn)。而現(xiàn)有的各專業(yè)資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)都不具備無居民海島評估前期調(diào)查需要的基礎(chǔ)條件。

綜上分析，由于無居民海島評估的特殊性，現(xiàn)有的各評估專業(yè)的評估方法在無居民海島評估領(lǐng)域不完全適用，現(xiàn)有的各評估專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員不具備開展無居民海島評估的基礎(chǔ)條件，因此，需要建立適宜無居民海島特性的評估體系。

4 無居民海島評估體系建立的對策和建議

建立無居民海島評估體系是一項(xiàng)全新的工作，不論是理論上還是實(shí)踐上都需要開展大量的基礎(chǔ)工作深入研究。為了促進(jìn)無居民海島評估體系建立，提出以下對策和建議。

4.1 吸收借鑒現(xiàn)行的資源型資產(chǎn)評估體系

隨著我國國民經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展，評估行業(yè)逐漸成長并發(fā)展起來，評估的范圍不斷擴(kuò)大，評估對象和評估內(nèi)容也逐漸多樣化。目前，出現(xiàn)了資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)評估、土地評估、礦業(yè)權(quán)評估、保險評估、舊機(jī)動車鑒定評估、森林資產(chǎn)評估和珠寶首飾評估等評估專業(yè)，其中，土地、森林和礦產(chǎn)等均屬于自然資源型資產(chǎn)。這些評估專業(yè)不僅形成了具有可操作性和科學(xué)性的評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而且與資源評估有關(guān)的制度也比較成熟，對于國有資源性資產(chǎn)的有償使用和管理發(fā)揮了重要的作用。根據(jù)管理工作的需要，近年來海域資源也嘗試通過評估手段確認(rèn)價值，已經(jīng)形成了比較成熟的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為有效實(shí)施評估制度提供了基礎(chǔ)。無居民海島評估體系建立，可以吸收借鑒現(xiàn)行的已經(jīng)比較成熟的資源評估制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 注重評估管理制度建設(shè)

2010年財(cái)政部和國家海洋局聯(lián)合下發(fā)了《無居民海島使用征收使用管理辦法》，其中第六條規(guī)定：無居民海島使用權(quán)出讓前應(yīng)當(dāng)由具有資產(chǎn)評估資格的中介機(jī)構(gòu)對出讓價款進(jìn)行預(yù)評估，評估結(jié)果作為政府決策的參考依據(jù)。有關(guān)評估管理規(guī)定由國務(wù)院財(cái)政部門會同國務(wù)院海洋主管部門制定。需要制定的這一評估管理規(guī)定中，應(yīng)當(dāng)明確無居民海島使用金評估的管理部門、管理程序、評估機(jī)構(gòu)和人員的資質(zhì)和職責(zé)要求等。除了要建立無居民海島使用金評估的管理制度，無居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)中有關(guān)評估的制度也應(yīng)當(dāng)逐漸完善。同時，還應(yīng)當(dāng)建立無居民海島評估的職業(yè)道德準(zhǔn)則，保證執(zhí)業(yè)質(zhì)量。上述這些制度是無居民海島評估的必要管理制度。在無居民海島評估實(shí)施的過程中，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體管理的需要，完善管理制度建設(shè)，為無居民海島評估的規(guī)范管理提供法律依據(jù)。

4.3 加強(qiáng)評估技術(shù)方法研究

目前，我國無居民海島評估技術(shù)方法研究尚屬空白。有關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)組織科研力量，在深入分析無居民海島特性及其評估特殊性的基礎(chǔ)上，明確無居民海島評估的主導(dǎo)思想，重點(diǎn)加強(qiáng)評估技術(shù)方法研究和引進(jìn)。無居民海島價值由空間資源價值和資源生態(tài)價值兩部分組成，這兩個組成部分評估方法應(yīng)當(dāng)有所不同?？臻g資源價值評估，可借鑒土地評估、海域評估有關(guān)的技術(shù)方法；資源生態(tài)價值評估，可參照生態(tài)資產(chǎn)評估有關(guān)的技術(shù)方法，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合無居民海島的特性進(jìn)行評估方法改進(jìn)，也可以研究建立全新的適用于海島評估的技術(shù)方法。由于無居民海島價值受自然和社會經(jīng)濟(jì)等多種因素影響，對于研究的評估方法，注重分析評估方法的適用條件以及有關(guān)參數(shù)確定的原則，最好能夠建立評估參數(shù)確定的體系，評估參數(shù)的準(zhǔn)確性是評估的關(guān)鍵。同時，還應(yīng)明確評估數(shù)據(jù)源獲取和使用的要求，避免實(shí)際操作中的不確定性和差異性。

《無居民海島使用金征收使用管理辦法》的第四條和第五條規(guī)定，無居民海島使用權(quán)出讓實(shí)行最低價限制制度，無居民海島使用權(quán)出讓價款不得低于無居民海島使用權(quán)出讓最低價。無居民海島使用權(quán)出讓最低價＝無居民海島使用權(quán)出讓面積×使用年限×無居民海島使用權(quán)出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)。研究和建立的無居民海島評估技術(shù)方法與評估參數(shù)，要與這一規(guī)定銜接，在具體方法研究和評估參數(shù)確定過程中應(yīng)當(dāng)注意。

4.4 需要足夠的案例檢驗(yàn)

無居民海島評估同其他專業(yè)評估一樣，是一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的工作。建立的無居民海島評估體系必須通過大量的、各種類型的案例檢驗(yàn)，逐漸完善評估體系和各種有關(guān)技術(shù)方法，確定合理的評估參數(shù)，確保評估體系的科學(xué)性、合理性和可操作性，避免實(shí)際操作中可能存在的各種問題，以達(dá)到能夠有效指導(dǎo)無居民海島評估實(shí)際操作的需要。

5 結(jié)束語

無居民海島評估是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是無居民海島使用管理的重要組成部分，對于實(shí)現(xiàn)國有資源型資產(chǎn)的保值增值、實(shí)施有償使用制度以及推動二級市場發(fā)展具有重要意義。目前，我國無居民海島評估研究尚屬于全新的領(lǐng)域，評估體系尚未建立。本研究僅分析了無居民海島評估的必要性和特殊性，提出了評價體系建立的幾點(diǎn)建議，還有大量的工作需要開展，有待于深入研究和實(shí)踐。

［1］ 全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會.中華人民共和國海島保護(hù)法釋義［M］.北京：法律出版社，2010：182－183.

［2］ 周春喜.技術(shù)資產(chǎn)評估方法探析［J］.科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理，2002（3）：43－45.