范 毅

(山西省水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)中心)

長期以來，水資源短缺一直是制約山西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。進(jìn)入21世紀(jì)后，山西省委、省政府把水問題放在首要位置來抓，尤其是開源節(jié)流、水環(huán)境治理等方面實(shí)施進(jìn)程明顯加快。實(shí)踐證明，解決好水問題，對(duì)建設(shè)轉(zhuǎn)型跨越的新山西來說，是一個(gè)重大而緊迫的戰(zhàn)略研究課題。借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的水資源管理模式，管好用好山西有限的水資源，是十分必要的。

1 三個(gè)發(fā)達(dá)國家的水資源可持續(xù)發(fā)展管理模式

1.1 美國

在水資源可持續(xù)發(fā)展管理方面，美國無疑是走在世界前列的，取得了諸多成功的經(jīng)驗(yàn)，且這些經(jīng)驗(yàn)大多體現(xiàn)了水資源可持續(xù)發(fā)展管理的精神。美國水資源可持續(xù)發(fā)展管理也經(jīng)歷了從以工程、產(chǎn)品為主導(dǎo)的管理到以動(dòng)態(tài)、多目標(biāo)為主導(dǎo)的管理的過程。同時(shí)，美國在水資源管理方面制定了相關(guān)法律法規(guī)和政策，包括《清潔水法》、《安全飲用水法》等法律以及日最大負(fù)荷總量限制、水質(zhì)管理規(guī)劃、非點(diǎn)源控制計(jì)劃等政策措施，為水資源的可持續(xù)發(fā)展管理提供了有效的宏觀調(diào)控。

美國在水資源管理方面的主要先進(jìn)理念和方法是:(1)高科技化的水資源可持續(xù)發(fā)展管理。美國借助其先進(jìn)的科技手段建立了水資源系統(tǒng)模型，適時(shí)反饋相關(guān)信息，管理者以此評(píng)估事態(tài)的發(fā)展或調(diào)整管理的狀態(tài);同時(shí)也為利益相關(guān)群體提供信息分享平臺(tái)，減少權(quán)力政治的絕對(duì)影響，為解決沖突提供有價(jià)值的途徑。(2)水資源工程與管理的多目標(biāo)性。有關(guān)水資源管理的工程越來越少地為單一目的的情況而設(shè)立，往往與防洪減災(zāi)、加強(qiáng)航運(yùn)能力、供水、生物多樣性的保護(hù)等相結(jié)合。(3)適應(yīng)性管理。隨著環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件以及社會(huì)的變化，管理者根據(jù)收集的資料及監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)不斷調(diào)整其行為以適應(yīng)新的變化。(4)公眾的積極參與。在美國的水資源管理體制中，不再是水資源工程管理部門、代理人主宰決策系統(tǒng)，取而代之的是為與水管理有關(guān)的各種利益集團(tuán)，他們可以更民主的協(xié)商且提供技術(shù)支持，這樣，熟悉情況的當(dāng)?shù)厝司涂梢园炎约旱囊娊夂蛢?yōu)先權(quán)結(jié)合到水資源的管理之中。(5)思維方式的系統(tǒng)化。即不是從個(gè)體的角度考慮和解決問題，而是充分考慮其因果關(guān)系，進(jìn)而從系統(tǒng)上尋求解決問題的方法。

1.2 英國

在近十幾年里，英國在水資源可持續(xù)發(fā)展管理中越來越多地采用經(jīng)濟(jì)手段，主要包括:(1)收取水費(fèi)(稅)。根據(jù)相關(guān)律法，對(duì)抽取地表水和地下水的相關(guān)人員收取水費(fèi)(稅)。(2)規(guī)范價(jià)格和稅收。普遍將價(jià)格和稅收作為水資源管理的主要政策手段，廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生活用水、污水處理、水污染控制等各個(gè)方面。(3)私營部門參與。其主要做法是:公共部門保留供水和污水處理系統(tǒng)的所有權(quán)，而私營部門則參與相關(guān)服務(wù)的經(jīng)營管理，政府將會(huì)對(duì)提供水務(wù)服務(wù)的公司提供補(bǔ)貼。英國的水資源可持續(xù)發(fā)展管理定型于中央政府對(duì)水資源按流域統(tǒng)一管理與水務(wù)私有化相結(jié)合的管理體制。中央依法對(duì)水資源進(jìn)行宏觀調(diào)控，通過環(huán)境署發(fā)放取水許可證和排污許可證，實(shí)行水權(quán)分配、取水量管理、污水排放和河流水質(zhì)控制。遵照管理成本與收入平衡原則，每年預(yù)算約6億英鎊用于水資源管理，資金主要來源于防洪稅、取水許可及環(huán)保費(fèi)、政府撥款和項(xiàng)目合作費(fèi)。

英國供水公司在獲得政府取水、污水排放許可證后，在指定的服務(wù)區(qū)域內(nèi)自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。1989年水務(wù)體制改革，將十大水務(wù)局進(jìn)行私有化改造，成立了大型流域性供水公司，保留原來29個(gè)小型私營供水公司。十大供水公司的水務(wù)管理區(qū)域基本按流域劃分，負(fù)責(zé)本流域的供水和污水治理。如泰晤士河水公司自1989年實(shí)行私有化后，目前效益很好。1998年英國出臺(tái)新的法案，打破管網(wǎng)和供水一體化的壟斷經(jīng)營，實(shí)行供水與管網(wǎng)分離的體制。

1.3 法國

法國是以區(qū)域?yàn)橹鞯乃Y源可持續(xù)發(fā)展管理，1964年修訂水法，對(duì)水資源管理進(jìn)行改革，其主要內(nèi)容有:(1)從法律上強(qiáng)化了全社會(huì)對(duì)水污染的治理，確定治理時(shí)間和目標(biāo)。(2)建立了以區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的解決水問題的機(jī)制。(3)建立流域委員會(huì)和流域管理局，作為流域綜合治理的主要融資機(jī)構(gòu)，在保護(hù)水環(huán)境的前提下，實(shí)現(xiàn)流域水資源高效開發(fā)利用。

法國將全國分成六大流域，水資源管理分三個(gè)層次，其功能分別是:

(1)國家級(jí)的政府機(jī)構(gòu)。指環(huán)境部、農(nóng)業(yè)部、設(shè)備部等，起主導(dǎo)作用的是環(huán)境部，內(nèi)設(shè)水利司，主要職責(zé)是擬訂水法規(guī)、水政策并監(jiān)督執(zhí)行，監(jiān)測(cè)和分析水污染情況，制定與水有關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)各類水事關(guān)系，參與流域水資源規(guī)劃。農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)及村鎮(zhèn)的供水、農(nóng)田灌溉和農(nóng)業(yè)污水處理。設(shè)備部負(fù)責(zé)防洪及派往各地區(qū)管水的分支機(jī)構(gòu)。部際聯(lián)席會(huì)議，主要討論國家水資源管理政策和法規(guī)。

(2)流域水資源管理部門。主要是流域委員會(huì)和流域水資源管理局。流域委員會(huì)是一個(gè)流域水行政管理的權(quán)力機(jī)構(gòu)，其職能主要是制定區(qū)域水政策、批準(zhǔn)流域規(guī)劃、審查工程投資預(yù)算、監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施等。采取“議會(huì)”形式，充分吸收各類用戶代表參與決策過程。流域水資源管理局是流域委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)日常事務(wù)，職能是:制定流域開發(fā)利用總體規(guī)劃;依法征收水資源排污和用水費(fèi)，其征收全部水費(fèi)的20%左右作為公共收入用于投資流域內(nèi)水資源的開發(fā)、利用和保護(hù)工程，同時(shí)收集發(fā)布各種水信息，提供技術(shù)咨詢服務(wù)。

(3)市政水務(wù)管理。法國市鎮(zhèn)供水和污水處理是在市鎮(zhèn)內(nèi)進(jìn)行的，可以由市政府直接組織經(jīng)營和管理或租讓給私營公司委托管理，委托管理分為租讓和特許兩種形式。20世紀(jì)90年代之后，委托管理占了75%以上，政府的直接管理不到25%，大大減輕了政府的行政壓力及開支。

2 三個(gè)發(fā)達(dá)國家水資源可持續(xù)發(fā)展管理模式的啟示

通過對(duì)美國、英國、法國三個(gè)國家水資源可持續(xù)發(fā)展管理模式的比較，可以總結(jié)出他們管理模式中值得山西借鑒之處。

2.1 政府統(tǒng)一調(diào)度管理

不管在哪個(gè)國家，政府在一個(gè)國家水資源可持續(xù)發(fā)展管理中，都必須扮演指揮者的角色，因?yàn)闆]有別的組織或者機(jī)構(gòu)可以代替政府的權(quán)力，政府可以運(yùn)用各種手段調(diào)節(jié)水資源的利用，可以制定法規(guī)、運(yùn)用市場(chǎng)杠桿等。從三個(gè)國家的水資源管理模式可以看出，雖然都是政府主導(dǎo)，但是又各不相同，都是根據(jù)各國自身的情況來制定措施。所以，我省在制定水資源可持續(xù)發(fā)展管理措施時(shí)，也須由政府進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

2.2 管理經(jīng)費(fèi)要穩(wěn)定

水資源可持續(xù)發(fā)展管理的一項(xiàng)重要的內(nèi)容，就是收費(fèi)問題。水資源作為一種公共資源，必須有合理的收費(fèi)制度，才能夠保證有足夠的資金用來維護(hù)水資源的可持續(xù)利用，這就要求必須明確水資源的權(quán)屬問題，誰使用誰就應(yīng)該負(fù)擔(dān)一部分管理的費(fèi)用，這樣才能夠控制水資源的使用。如果沒有權(quán)屬的劃分，都是無償使用水資源，或者是用多用少一樣的費(fèi)用，則會(huì)造成水資源的浪費(fèi)。對(duì)我省的啟示是建立合理的收費(fèi)制度，遵循公平、公正原則，多用多交費(fèi)，少用少交費(fèi)，不但可以保證水資源管理的資金來源，也可以避免不必要的浪費(fèi)。

2.3 委托代理制度

從這三個(gè)國家的制度可以看出，雖然政府做為指揮者，統(tǒng)一協(xié)調(diào)全國的水資源管理，但是因?yàn)檎豢赡茏龅矫婷婢愕?，委托代理制度就成為一種有效的解決辦法。三個(gè)國家的共性做法，就是把水資源的利用和管理委托給機(jī)構(gòu)或者私人公司，并且跟公司的經(jīng)營掛鉤，這樣，不僅可節(jié)省政府的管理成本，還可以調(diào)動(dòng)供水公司或者組織的積極性，更好地發(fā)揮水資源管理系統(tǒng)的作用。對(duì)我省的借鑒意義就是應(yīng)該充分發(fā)揮代理制度，在有效監(jiān)管的情況下，做到水資源可持續(xù)發(fā)展管理制度效益最大化。

3 山西省水資源可持續(xù)發(fā)展管理模式對(duì)策與建議

3.1 市場(chǎng)化調(diào)節(jié)模式

水資源的市場(chǎng)化調(diào)節(jié)模式就是以價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制和競爭機(jī)制來安排水資源在經(jīng)濟(jì)個(gè)體之間的分配和流向，由經(jīng)濟(jì)個(gè)體自主決定水資源的使用數(shù)量及其構(gòu)成。關(guān)于其作用和效果，長期以來存在兩種截然不同的觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為水資源的市場(chǎng)管理模式是一種高效的模式，可以實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用;另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為水資源的市場(chǎng)管理模式會(huì)造成供給不足，而且由于水資源本身具有的非排他性和競爭性會(huì)造成“公地悲劇”。筆者認(rèn)為，市場(chǎng)化調(diào)節(jié)管理模式，主要應(yīng)建立三大機(jī)制。

一是價(jià)格機(jī)制。由于水資源屬于公共資源，每個(gè)社會(huì)人都有使用的權(quán)力，長期以來很多人認(rèn)為不應(yīng)收費(fèi)或低收費(fèi)。產(chǎn)生這種想法的人，忽略了供水是有成本特別是特殊區(qū)域是高成本的這一事實(shí)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，水作為一種特殊商品，只有通過價(jià)格杠稈，才能實(shí)現(xiàn)有效配置，減少浪費(fèi)。一般水資源由政府部門宏觀控制，價(jià)格由政府統(tǒng)一制定，通過價(jià)格調(diào)整水資源的合理供給，是實(shí)現(xiàn)水資源科學(xué)管理的有效手段之一。

二是供求機(jī)制。供求機(jī)制是作為一種調(diào)節(jié)水資源的供給和需求的經(jīng)濟(jì)機(jī)制。供給和需求是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一對(duì)基本矛盾，貫穿整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。水資源的供給和需求這對(duì)基本矛盾一直就貫穿于人類水利事業(yè)活動(dòng)的始終。為了解決這個(gè)問題，世界上許多政府采用“以需定供”的這種計(jì)劃體制，但是政府對(duì)水資源的供給過度的干預(yù)，使得水資源的供給和需求的均衡關(guān)系常常被扭曲，導(dǎo)致體制性的水資源短缺問題。水資源供求關(guān)系，可通過價(jià)格機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)。

三是競爭機(jī)制。競爭的重要作用就是通過價(jià)格信號(hào)使生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)合理流動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置。在水資源以及自然水體納污能力的配置過程中，正是因?yàn)橛懈偁幍拇嬖?，才能刺激用戶?jié)水減污，提高水資源和自然水體納污能力的使用效率以及水資源管理的工作效率。

同時(shí)，山西省在水資源管理上可借鑒國外的委托代理制度。水資源不僅是資產(chǎn)，現(xiàn)己成為制約我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性資產(chǎn)。因此，有必要對(duì)水資源實(shí)施資產(chǎn)化管理進(jìn)行分析，對(duì)當(dāng)前國內(nèi)外水資源資產(chǎn)化管理現(xiàn)狀進(jìn)行研究，并引入委托代理理論，構(gòu)建基于委托代理理論的水資源資產(chǎn)化管理體制。在水資源管理的框架中，政府可作為統(tǒng)籌管理的一方，制定全省的水資源總體發(fā)展戰(zhàn)略，但政府的功能是有限的，故政府可分化出一部分任務(wù)委托給私人公司或機(jī)構(gòu)。在選擇私人公司或機(jī)構(gòu)時(shí)可通過招標(biāo)進(jìn)行，這樣利用私人公司或機(jī)構(gòu)之間的競爭，可降低和節(jié)約山西省政府的管理成本，同時(shí)也可有效利用私人公司或機(jī)構(gòu)的高效率和高運(yùn)作性。這樣，可以使得水資源管理的分工進(jìn)一步細(xì)化。政府是權(quán)利的所有者，由于知識(shí)、能力和精力的原因，可能無法最大效率地行使其所有的權(quán)利。因此，政府可以把水資源管理委托給大批具有專業(yè)知識(shí)的代理人，他們有精力、有能力代理，且能行使好被委托的權(quán)利。由于委托方(即政府)和水資源(即公共資源)的特殊性，政府追求的不是財(cái)富的最大化，而是人民所享受福利的最大化;而代理人則追求收入最大化、奢侈消費(fèi)和閑暇時(shí)間最大化。在委托代理關(guān)系建立以后，政府可以采取“胡蘿卜與大棒”政策:一方面是對(duì)其代理人進(jìn)行激勵(lì)，促使其精心管理;另一方面對(duì)代理的過程實(shí)行監(jiān)督，充分發(fā)揮“經(jīng)理人市場(chǎng)”的作用。這樣就可以使得代理人的行為符合委托人的效用函數(shù)。

3.2 政府調(diào)控模式

水資源的政府調(diào)控模式是指政府部門根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的要求，從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全局出發(fā)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，對(duì)水資源總量進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制。由于水資源的非排他勝、競爭性和外部性等會(huì)造成私人用水成本與社會(huì)用水成本、私人用水收益與社會(huì)用水收益不一致，這中間的差距會(huì)激勵(lì)個(gè)體為了追求自身利益的最大化而不顧社會(huì)福利的最大化，從而使市場(chǎng)配置資源的效率降低，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。此時(shí)，需要山西省政府對(duì)水資源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度管理，即用這只“看得見的手”加以調(diào)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)。政府調(diào)控水資源的功能主要有以下兩方面:首先，政府的介入，可以較好地解決水資源定價(jià)問題;其次，政府可以制定一系列的政策，采取配套的措施，使水資源具有一定的排他性，從而抑制“公地悲劇”的產(chǎn)生。比如，強(qiáng)制性的稅費(fèi)、懲罰等等。借鑒美國、英國、法國的管理模式，我省可通過以下四種政府調(diào)控手段對(duì)水資源可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行管理:

一是強(qiáng)制性的命令手段。我國政府制定了一系列的水資源、水環(huán)境和污水排放與處理等法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)制性的命令水資源利用者必須嚴(yán)格遵守這些法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，以保護(hù)日益缺少的水資源。比如《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)、《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《水污染防治法》、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》、《城市供水條例》、《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》等。

二是控制手段。主要是對(duì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，同時(shí)針對(duì)那些違反了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或制度的單位，政府還可以通過法律、行政手段對(duì)其進(jìn)行罰款、限期整改、強(qiáng)制關(guān)閉、停止運(yùn)營等相應(yīng)處理。我國在這方面的法律法規(guī)體系已經(jīng)比較豐富和健全。我省也頒布了一系列的法律法規(guī)，如《山西省城市供水和節(jié)約用水管理?xiàng)l例》、《山西省地下水資源管理暫行辦法》、《山西省水資源管理?xiàng)l例》等相繼出臺(tái)，《山西省節(jié)水型企業(yè)(單位、校園、小區(qū))考核管理辦法》等專業(yè)辦法與規(guī)劃的編制完成，對(duì)規(guī)范水資源管理、促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用提供了制度保障和科學(xué)依據(jù)。

三是穩(wěn)定水資源管理資金。具體可表現(xiàn)為排污收費(fèi)。我省對(duì)開發(fā)利用水資源的各種行為進(jìn)行收費(fèi)，經(jīng)歷了一個(gè)從無到有的過程，水資源的價(jià)值也逐步得以體現(xiàn)。具體來說，政府確定一個(gè)污染率，然后再由市場(chǎng)去決定污染物排放的總量。一般分為四類:污染物收費(fèi)、產(chǎn)品收費(fèi)、使用者付費(fèi)和管理收費(fèi)?？梢酝ㄟ^收取一定排污費(fèi)的方式，進(jìn)一步加強(qiáng)我省水資源可持續(xù)發(fā)展管理。

四是加強(qiáng)水資源成本核算。我國目前實(shí)行的國民經(jīng)濟(jì)核算體系，沒有包括水資源等資源環(huán)境部分，缺乏對(duì)水資源等自然資源的核算，由此導(dǎo)致了嚴(yán)重的后果:水資源的變化在國民賬戶中沒有得到反映，一方面經(jīng)濟(jì)不斷增長，另一方面水資源環(huán)境資產(chǎn)不斷減少，形成經(jīng)濟(jì)增長過程中的“資源空心化”現(xiàn)象。由此可見，開展水資源成本核算是非常重要的。由于水資源本身所具有的特性，其成本核算比較復(fù)雜，既包括水資源實(shí)物量核算、價(jià)值量核算，同時(shí)又包括水質(zhì)核算。實(shí)物量核算和水質(zhì)核算相對(duì)而言比較容易，因它是建立在大量的統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)和監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)之上的，而水資源價(jià)值量核算相對(duì)復(fù)雜，并且比前者更為重要，是水資源成本核算的關(guān)鍵。因此，應(yīng)盡快開展水資源價(jià)格核算方法研究，并將其納入到我省的國民經(jīng)濟(jì)核算體系之中，這是加強(qiáng)水資源可持續(xù)發(fā)展管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。

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