楊思斌

(中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院，北京 100048)

社會(huì)救助的程序法治
——價(jià)值、原則與制度構(gòu)建

楊思斌

(中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院，北京 100048)

程序在社會(huì)救助法中具有重要價(jià)值，社會(huì)救助法的程序制度應(yīng)該遵循正當(dāng)程序原則、與實(shí)體法相配合以及第三方參與原則。我國(guó)社會(huì)救助法(草案)關(guān)于社會(huì)救助程序的規(guī)定比較粗疏，而且多為一些辦事流程性規(guī)定。為保障社會(huì)救助對(duì)象的合法權(quán)利，提高社會(huì)救助法的實(shí)施效果，社會(huì)救助法應(yīng)該規(guī)定啟動(dòng)程序、審查程序、說(shuō)明理由程序、聽(tīng)證程序與監(jiān)督程序制度。

社會(huì)救助;程序法治;價(jià)值;原則;制度構(gòu)建

隨著我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，程序法治成為法治內(nèi)涵的重要方面已經(jīng)成為法學(xué)界的共識(shí)，單行的行政程序法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，統(tǒng)一的行政程序法典也在積極醞釀中。但是，“從行政程序法制之長(zhǎng)期的發(fā)展方向看，針對(duì)個(gè)別領(lǐng)域之特質(zhì)而健全個(gè)別行政領(lǐng)域行政程序法制，應(yīng)是最重要之課題?！雹俨绦闱?《現(xiàn)代國(guó)家與行政法》，臺(tái)灣學(xué)林文化事業(yè)有限公司2003年版，第249頁(yè)。屬于給付行政之領(lǐng)域的社會(huì)救助法中的程序法制也是如此。社會(huì)救助程序是對(duì)社會(huì)救助過(guò)程中行政自由權(quán)行為的抑制，是公民社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的合法方式和必要條件。社會(huì)救助程序是社會(huì)救助立法中的重要內(nèi)容，沒(méi)有一定的程序，不僅社會(huì)救助工作無(wú)法正常進(jìn)行，而且會(huì)減損社會(huì)救助法的立法價(jià)值。從國(guó)外的社會(huì)救助法律制度看，幾乎所有的成文法國(guó)家都對(duì)社會(huì)救助程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定。如日本的《生活保護(hù)法》規(guī)定，要想獲得必要的生活保護(hù)，就必須由申請(qǐng)人、撫養(yǎng)義務(wù)人或者居住在一起的親屬提出申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)必要的審查合格后才能獲得批準(zhǔn)。從法律行為的角度看，社會(huì)救助一般是一種依申請(qǐng)而進(jìn)行的行政給付行為，在社會(huì)救助的申請(qǐng)和發(fā)放過(guò)程中，相關(guān)工作人員的自由裁量權(quán)很容易被濫用。如何設(shè)置社會(huì)救助中的程序，保障公民的社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)，防止權(quán)力的濫用，是社會(huì)救助立法不得不面對(duì)的重要課題。

一、程序在社會(huì)救助法中的價(jià)值

程序是行政主體實(shí)施行政行為時(shí)所應(yīng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序，在行政法發(fā)展的早期階段，行政程序?qū)τ谛姓?shí)體法的實(shí)現(xiàn)僅僅具有工具價(jià)值。隨著行政權(quán)的擴(kuò)張和行政法調(diào)整范圍的擴(kuò)大，行政程序?qū)τ诩s束行政自由裁量權(quán)、控制行政權(quán)的擴(kuò)張與肆意意義增大。行政程序作為規(guī)范行政權(quán)、體現(xiàn)法治形式合理性的行為過(guò)程，是實(shí)現(xiàn)行政法治的重要前提，而行政程序發(fā)達(dá)與否，是衡量一國(guó)行政法治程度的重要標(biāo)尺。因此，現(xiàn)代行政法中行政程序具有極其重要的法律地位。社會(huì)救助是為了保障公民能夠維持基本的生活，而由政府對(duì)社會(huì)貧困者提供生活救助和其他方式，以保障公民的生存權(quán)的制度安排。從政府實(shí)施社會(huì)救助行為的角度看，社會(huì)救助是一種行政給付行為或授益行政行為，這不僅是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的工作，更是一種涉及公民權(quán)益、公共資源分配和社會(huì)公平的行政行為，正當(dāng)、合理的程序設(shè)置對(duì)于保證社會(huì)救助的正當(dāng)性、合法性具有非常重要的意義。

第一，社會(huì)救助本質(zhì)上屬于給付行政，，自然會(huì)受到給付行政法的調(diào)整，“在從給付行政走向給付行政法的過(guò)程中，不能只局限于實(shí)體上的法律關(guān)系構(gòu)成要件，還應(yīng)注重實(shí)體問(wèn)題的程序法操控，實(shí)現(xiàn)實(shí)體法與程序法的結(jié)合?！雹賱⑺?《給付行政的法律特質(zhì)——以《社會(huì)救助法(草案)為示例》，《河北法學(xué)》2010年第11期。程序與給付行政之間存在著緊密的聯(lián)系。日本學(xué)者大橋羊認(rèn)為，給付行政與程序兩者之間具有“特殊的親和性”，②［日］大橋樣一:《行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)性變革》，呂艷濱譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第164頁(yè)。美國(guó)“Goldberg v．Kelly”一案的律師斯伯爾在該案中指出“實(shí)體性福利權(quán)是伴隨著程序性保護(hù)的?！雹酆魸?《福利權(quán)研究》，法律出版社2008年版，第101頁(yè)。社會(huì)救助屬于授益行政行為，而授益行政行為是行政主體對(duì)社會(huì)資源的配置方式，是一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的再分配。它以行政主體的強(qiáng)制性干預(yù)來(lái)實(shí)現(xiàn)這種社會(huì)動(dòng)態(tài)平衡，要實(shí)現(xiàn)授益行政行為的預(yù)期目標(biāo)，只能犧牲一部分人的權(quán)利和資源來(lái)滿(mǎn)足另一部門(mén)人的需求和利益。為維護(hù)資源分配的合理性、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，防止旨在維護(hù)社會(huì)公平的社會(huì)救助制度不至于在其運(yùn)行的過(guò)程中產(chǎn)生新的不公平，社會(huì)救助需要設(shè)置正當(dāng)程序，使社會(huì)救助行為的過(guò)程處于程序的控制之下，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，真正做到把“有限的資源用到最需要救助的人身上”。

第二，正當(dāng)程序是社會(huì)救助相對(duì)人弱勢(shì)地位，平衡行政權(quán)力和相對(duì)人權(quán)利的法律手段。社會(huì)救助法律關(guān)系主要是行政法律關(guān)系，在此法律關(guān)系中，行政相對(duì)人處于弱勢(shì)地位，他們所擁有的能力和占有的資源與社會(huì)救助管理主體即社會(huì)救助機(jī)關(guān)不可同日而語(yǔ)，只有足夠的程序保障才能使得國(guó)家和社會(huì)給予他們的生存照顧與人本關(guān)懷落到實(shí)處，而不是可望而不可即的餡餅。

第三，社會(huì)救助專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，且與金錢(qián)、實(shí)物給付密切相關(guān)，社會(huì)救助管理機(jī)關(guān)及其工作人員由此擁有較大的自由裁量權(quán)，即行政主體在一定職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)一定原則可以自由行使權(quán)力，它能夠考慮社會(huì)救助個(gè)案差異彌補(bǔ)社會(huì)救助政策的局限性，克服社會(huì)救助政策的抽象性問(wèn)題。但是，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止。”④［法］孟德斯鳩:《論法的精神》(上冊(cè))，張雁深譯，商務(wù)印書(shū)館1961年版，第154頁(yè)。如果缺少?gòu)?qiáng)有力的程序制約，救助多少或怎樣救助都由救助機(jī)關(guān)自行決定，就有可能導(dǎo)致社會(huì)救助機(jī)關(guān)的“權(quán)力尋租”，甚至還會(huì)導(dǎo)致社會(huì)救助方面的腐敗行為，影響政府的公信力和形象。由于公開(kāi)公正程序的缺失，導(dǎo)致我國(guó)的城鄉(xiāng)最低生活保障制度和各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)救助制度并沒(méi)有完全瞄準(zhǔn)救助目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度的功能;救助對(duì)象的不公正選擇，救助程序的非規(guī)范化操作，履行時(shí)限的任意拖延等濫用自由裁量權(quán)的行為嚴(yán)重地浪費(fèi)了社會(huì)救助資源，損害了政府的公信力，影響了社會(huì)穩(wěn)定與和諧發(fā)展。

總之，程序問(wèn)題是社會(huì)救助立法需要直面的重要問(wèn)題，只有正當(dāng)、科學(xué)的程序制度，發(fā)揮程序制度的效能，才能通過(guò)程序正義實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，有效地保障相對(duì)人的合法權(quán)益。有人認(rèn)為，我國(guó)正在制定適用于所有行政行為的統(tǒng)一的《行政程序法》，社會(huì)救助可以適用其規(guī)定，沒(méi)有必要專(zhuān)門(mén)規(guī)定程序。這種觀(guān)點(diǎn)是值得商榷的，且不說(shuō)統(tǒng)一的《行政程序法》的出臺(tái)尚待時(shí)日，更重要的是統(tǒng)一的行政程序法只能為行政程序提供一個(gè)最低的普適性標(biāo)準(zhǔn)，它無(wú)法解決具體法律部門(mén)或具體行政行為的一切問(wèn)題。因此，僅僅寄希望于未來(lái)制定統(tǒng)一的行政程序法典來(lái)解決社會(huì)救助程序問(wèn)題的想法是不切實(shí)際的。社會(huì)救助法應(yīng)該就社會(huì)救助程序問(wèn)題作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，在構(gòu)建程序時(shí)注重與實(shí)體規(guī)范的結(jié)合，唯有如此，社會(huì)救助機(jī)關(guān)才能在實(shí)體上處理復(fù)雜的社會(huì)救助事務(wù)時(shí)插上程序正義的翅膀，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的制度正義。

二、社會(huì)救助程序制度構(gòu)建的原則

所謂社會(huì)救助程序制度構(gòu)建的原則是社會(huì)救助程序設(shè)置各方面和各環(huán)節(jié)應(yīng)該遵循的根本規(guī)則和要求，它體現(xiàn)了社會(huì)救助程序構(gòu)建的價(jià)值追求和程序制度的基本精神。社會(huì)救助法中的程序制度設(shè)置應(yīng)該遵循以下幾個(gè)原則:

(一)正當(dāng)程序原則

正當(dāng)?shù)姆沙绦蚩梢詸?quán)力的濫用，保證理性的溝通。在美國(guó)，1970年的古克德伯訴凱利一案將程序問(wèn)題引入社會(huì)保障行政中。自此，美國(guó)的法律發(fā)生了“正當(dāng)法律程序的革命”，正當(dāng)行政程序保護(hù)的原則開(kāi)始廣泛應(yīng)用于社會(huì)保障行政案件中⑤高秦偉:《論社會(huì)保障行政中的正當(dāng)程序》，《比較法研究》2005年第4期。。依據(jù)美國(guó)的“新財(cái)產(chǎn)”理論，包括社會(huì)救助在內(nèi)的社會(huì)福利是類(lèi)似于財(cái)產(chǎn)的個(gè)人權(quán)利，受到法律正當(dāng)程序的保護(hù)，政府在剝奪前必須經(jīng)過(guò)公正程序。①?gòu)埱Х?《憲法學(xué)導(dǎo)論》，法律出版社2004年版，第597頁(yè)。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，在行政法中確立正當(dāng)程序觀(guān)念已成為我國(guó)行政法學(xué)界的普遍共識(shí)。正當(dāng)程序體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)對(duì)一個(gè)富有理性和權(quán)威的政府的迫切要求。是否遵守正當(dāng)程序應(yīng)當(dāng)成為權(quán)力型政府與權(quán)威型政府、任性政府與理性政府、專(zhuān)制政府與民主政府的直接分水嶺。正當(dāng)程序是預(yù)防和制約權(quán)力濫用的有效措施，是保障公民社會(huì)救助權(quán)的最有選擇，也是提高社會(huì)救助監(jiān)管效率的有力保障。正當(dāng)程序的基本理念是:程序應(yīng)當(dāng)是中立的，沒(méi)有偏袒的;程序應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)的、透明的;程序應(yīng)當(dāng)是公正的、符合形式理性的，排除一切可能造成不平等的因素;程序應(yīng)當(dāng)有效率的。正當(dāng)程序基本理念在社會(huì)救助法中體現(xiàn)為:第一，社會(huì)救助活動(dòng)公開(kāi)。社會(huì)救助直接涉及貧困人權(quán)基本生活保障和社會(huì)救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，需要貫徹公開(kāi)原則，這既是公民知情權(quán)在社會(huì)救助程序設(shè)置中的具體體現(xiàn)，也是為了增加社會(huì)救助工作的透明度以防止腐敗。第二，社會(huì)救助公平、公正。社會(huì)救助機(jī)構(gòu)應(yīng)平等地對(duì)待一切當(dāng)事人，憑借正義的道德觀(guān)念來(lái)權(quán)衡不同救助者之間的利益關(guān)系，以作出合理的和無(wú)偏袒的社會(huì)救助行為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助對(duì)象之間的平等。在確立社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)區(qū)分不同情況，合理地分配救助資源，以使有不同社會(huì)救助需求的人分別達(dá)到相應(yīng)的救助。社會(huì)救助機(jī)構(gòu)及其工作人員在辦理社會(huì)救助過(guò)程中，必須符合“任何人不能做自己的法官”這一基本要求，當(dāng)社會(huì)救助活動(dòng)涉及其利害關(guān)系人時(shí)，應(yīng)該有回避制度來(lái)保證社會(huì)救助的公正。第三，社會(huì)救助工作及時(shí)，包括遵守時(shí)限制度、設(shè)立簡(jiǎn)易程序和先予執(zhí)行制度。②楊思斌:《中國(guó)社會(huì)救助立法研究》，中國(guó)工人出版社2009年版，第113頁(yè)。

(二)與實(shí)體法相配合原則

我國(guó)傳統(tǒng)的法律文化存在重實(shí)體輕程序的傾向，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)法制建設(shè)的快速發(fā)展帶來(lái)了法治理念的重大變遷，在程序和實(shí)體的關(guān)系方面，強(qiáng)調(diào)程序的獨(dú)立價(jià)值已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)?，F(xiàn)代法治對(duì)行政的規(guī)制包括實(shí)體法和程序法兩方面。實(shí)體法規(guī)范的健全與完善是基本與前提，同時(shí)，隨著行政自由權(quán)的日益擴(kuò)張，對(duì)其進(jìn)行實(shí)體性控制的難度較大，通過(guò)程序控制權(quán)力、保障權(quán)利便成為法治的一個(gè)重要方面。社會(huì)救助法應(yīng)是實(shí)體法和程序法的統(tǒng)一體。在社會(huì)救助方面，程序問(wèn)題必須與實(shí)體問(wèn)題相結(jié)合，才能更為有效地發(fā)揮程序正義的效能，有效地保障相對(duì)人的合法權(quán)益。例如，信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)本是現(xiàn)代行政法的一項(xiàng)基本原則，它是指政府對(duì)自己作出的給付決定和給付行為時(shí)恪守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無(wú)常。如果因?yàn)榍闆r變化，確實(shí)需要變更基準(zhǔn)或者變更、撤銷(xiāo)已經(jīng)作出的給付行為時(shí)，應(yīng)該進(jìn)行利益的考量，認(rèn)定新的基準(zhǔn)或?qū)σ呀?jīng)作出的給付行為的變更、撤銷(xiāo)、廢止所產(chǎn)生的利益確實(shí)大于相對(duì)人因此損失的利益時(shí)，方得為之。社會(huì)救助對(duì)于被救助的人來(lái)說(shuō)，是一種授益行政行為，其變更、撤銷(xiāo)和廢止的程序設(shè)置就需要和實(shí)體法中的信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則相配套，受到嚴(yán)格的限制。再如，我國(guó)各地農(nóng)村最低生活保障制度規(guī)定程序制度在實(shí)踐中往往流于形式的現(xiàn)象，不僅反映了農(nóng)村社會(huì)救助制度中正當(dāng)程序的缺失，而且折射出缺失的程序本身內(nèi)含的某些實(shí)體性因素的匱乏。信息公開(kāi)的不到位，其實(shí)是與各地農(nóng)村最低生活保障的文件沒(méi)有規(guī)定救助標(biāo)準(zhǔn)的確定原則和方法密切相關(guān)，而審批監(jiān)督程序的弱化則是農(nóng)村社會(huì)救助管理體制機(jī)制的不健全所導(dǎo)致的結(jié)果。為避免實(shí)體性因素制約程序法治的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)救助程序制度的建構(gòu)必須遵循與實(shí)體法相配合的原則。

(三)第三方參與原則

西方國(guó)家社會(huì)救助制度大都比較重視公民參與，比如，在美國(guó)，1935年的《社會(huì)保障法》專(zhuān)門(mén)規(guī)定了救助聽(tīng)證制度，1964年的社會(huì)保障法案將受領(lǐng)者的聽(tīng)證權(quán)利確認(rèn)為每個(gè)州福利計(jì)劃中最為基本和首要的要求。1984年美國(guó)《殘疾福利改革法案》則規(guī)定了殘疾補(bǔ)助中的當(dāng)面聽(tīng)訊會(huì)制度。第三方的參與有利于將社會(huì)救助機(jī)構(gòu)的活動(dòng)置于社會(huì)公眾監(jiān)督之下，防止社會(huì)救助機(jī)構(gòu)的權(quán)力濫用和工作人員的腐敗現(xiàn)象，避免行政偏私，維護(hù)救助對(duì)象的合法權(quán)益;有利于提高被救助者對(duì)社會(huì)救助機(jī)構(gòu)權(quán)力行使的認(rèn)同感，進(jìn)而增進(jìn)信任與合作;有助于從制度上保障社會(huì)救助立法宗旨的實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者指出:目前我國(guó)的城鄉(xiāng)居民申請(qǐng)低保只有申請(qǐng)人和政府參與其中，至于申請(qǐng)人是否真的符合低保標(biāo)準(zhǔn)，有無(wú)低保必要，獲得低保后的實(shí)際社會(huì)效果等沒(méi)有第三者了解，這樣類(lèi)似“暗箱操作”的工作流程很難讓人信服。③孫麗巖:《授益行政行為研究》，法律出版社2007年版，第15頁(yè)。缺乏第三方參與是導(dǎo)致社會(huì)救助款物的發(fā)放出現(xiàn)不公平，那些最需要救助的得不到救助，而得到救助的卻又有其他隱性的收入，利用國(guó)家政策缺陷成為“吃低?！钡摹爸x(chóng)”的不正?，F(xiàn)象的重要原因之一。因此，確立社會(huì)救助法的第三方參與原則是構(gòu)建社會(huì)救助法律程序必不可少的原則。

三、我國(guó)社會(huì)救助程序制度的構(gòu)建

社會(huì)救助中的正當(dāng)?shù)某绦蚴欠乐咕戎鷻C(jī)關(guān)權(quán)力異化、提高社會(huì)救助監(jiān)管效率的有效保障，還是滿(mǎn)足受助對(duì)象的基本需求，實(shí)現(xiàn)他們社會(huì)救助權(quán)目標(biāo)的最優(yōu)路徑。我國(guó)社會(huì)救助法草案(2008年公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)關(guān)于社會(huì)救助程序的規(guī)定比較粗疏，主要集中為各項(xiàng)救助事務(wù)的申請(qǐng)、審查、調(diào)查、公示等，而且多為一些辦事流程性規(guī)定。為保障受助人的合法權(quán)利，我國(guó)社會(huì)救助法應(yīng)該規(guī)定以下程序制度。

(一)啟動(dòng)程序

啟動(dòng)程序可以分為有接受救助者提起的程序和由社會(huì)救助提供者發(fā)起的程序制度安排。前者表現(xiàn)為接受救助者主動(dòng)申請(qǐng)救助，體現(xiàn)為社會(huì)救助對(duì)象的積極權(quán)利訴求即接受救助者參照接受救助的資格標(biāo)準(zhǔn)和申請(qǐng)文本樣式，向負(fù)責(zé)審查資格的機(jī)構(gòu)提交其申請(qǐng)，后者是則表明救助對(duì)象被動(dòng)接受救助，體現(xiàn)為救助提供者的一種積極義務(wù)給付。社會(huì)救助多數(shù)是一種授益性和應(yīng)申請(qǐng)的行政行為，因此，一般是由需要救助的人向社會(huì)救助機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。申請(qǐng)的形式有口頭和書(shū)面兩種形式。采用書(shū)面的形式提出救助申請(qǐng)，既有利于受理申請(qǐng)的社會(huì)救助機(jī)構(gòu)正確及時(shí)地受理、審查、決定和立卷歸檔，又有利于申請(qǐng)人全面、準(zhǔn)確、詳盡地表達(dá)救助申請(qǐng)，闡述救助的事項(xiàng)及理由。在社會(huì)救助對(duì)象文化水平低，沒(méi)有書(shū)寫(xiě)能力情況下，口頭申請(qǐng)有其存在的合理性，但口頭申請(qǐng)有存在申請(qǐng)內(nèi)容不易固定、表達(dá)不如書(shū)面申請(qǐng)準(zhǔn)確等問(wèn)題，所以社會(huì)救助申請(qǐng)應(yīng)該以書(shū)面申請(qǐng)為原則，在申請(qǐng)人書(shū)面申請(qǐng)確有困難時(shí)，才可采用口頭申請(qǐng)。申請(qǐng)人口頭申請(qǐng)的，社會(huì)救助機(jī)構(gòu)工作人員應(yīng)將當(dāng)事人的基本情況和口述申請(qǐng)內(nèi)容記錄在案。此外，當(dāng)緊急事項(xiàng)發(fā)生時(shí)，如不采取緊急措施將會(huì)危及公民的生存權(quán)時(shí)，社會(huì)救助機(jī)構(gòu)可依職權(quán)啟動(dòng)社會(huì)救助程序，主動(dòng)實(shí)施社會(huì)救助。在社會(huì)救助啟動(dòng)程序中，申請(qǐng)人有陳述權(quán)和申辯權(quán)以及維護(hù)人格尊嚴(yán)等人身權(quán)利。

(二)審查(審核)程序

審查程序的功能是過(guò)濾掉不符合救助條件的申請(qǐng)人，使真正符合條件的人進(jìn)入實(shí)質(zhì)利益分配的范圍。社會(huì)救助機(jī)構(gòu)收到申請(qǐng)人的申請(qǐng)后，應(yīng)及時(shí)對(duì)其基本情況進(jìn)行審查，對(duì)符合救助條件的，及時(shí)作出批準(zhǔn)決定并通知申請(qǐng)人。經(jīng)審查認(rèn)為不符合救助條件的，社會(huì)救助機(jī)關(guān)應(yīng)說(shuō)明理由并及時(shí)通知申請(qǐng)人。

在國(guó)外，社會(huì)救助的審查主要是家計(jì)調(diào)查制度。家計(jì)調(diào)查是使社會(huì)救助津貼可以真正用于貧困人口的主要機(jī)制。它是社會(huì)救助法里應(yīng)該重點(diǎn)設(shè)計(jì)的制度，在很大程度上，社會(huì)救助制度就是以家計(jì)調(diào)查制度為特征的。家計(jì)調(diào)查始終是各國(guó)社會(huì)救助目標(biāo)定位中較難操作的環(huán)節(jié)，如果執(zhí)行不力，就會(huì)形成福利依賴(lài)，就會(huì)導(dǎo)致“養(yǎng)懶漢”;另一方面，如果執(zhí)行過(guò)頭，就會(huì)形成社會(huì)排斥，從而違背了社會(huì)救助制度實(shí)施的初衷。按照我國(guó)《城市居民最低生活保障條例》第7條規(guī)定的規(guī)定，調(diào)查核實(shí)的手段為限于“入戶(hù)調(diào)查、鄰里訪(fǎng)問(wèn)以及信函索證等”，這些手段具有很大的局限性與模糊性。由于民政部門(mén)不是權(quán)威的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，缺少審查銀行等金融機(jī)構(gòu)賬戶(hù)的法律依據(jù)?！霸趯?shí)際工作中，工作人員只能依靠入戶(hù)調(diào)查、定期公示、群眾舉報(bào)等原始的、經(jīng)驗(yàn)的方式來(lái)審核申請(qǐng)人是否具有低保資格?！雹倮钣?《轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)政策》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第368頁(yè)。這些審核程序依據(jù)的幾乎是感性判斷，存在著許多不可控制的人為因素，這也是“人情低?！狈簽E的原因之一。而且，“目前各地家計(jì)調(diào)查方法和家計(jì)調(diào)查內(nèi)容各不相同，甚至相差甚遠(yuǎn)，造同一群體在不同地區(qū)享受不同待遇”。②鄭功成:《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案》，人民出版社2008年版，第249頁(yè)。所以，社會(huì)救助法應(yīng)該賦予社會(huì)救助管理相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)以調(diào)查低保申請(qǐng)人和低保對(duì)象的儲(chǔ)蓄狀況和銀行賬戶(hù)變更狀況，通過(guò)完善的銀行、信用體系，提高社會(huì)救助管理部門(mén)調(diào)查效率來(lái)完善家計(jì)調(diào)查制度。此外，公示制度的實(shí)施在很大程度上有助于緩解家計(jì)調(diào)查困難所帶來(lái)的問(wèn)題，從而在很大程度上減少了低保制度運(yùn)行的行政成本。公示的做法有不尊重社會(huì)救助對(duì)象的隱私權(quán)的嫌疑并且容易造成社會(huì)救助特有的“羞辱效應(yīng)”，但是，這一做法本身還是受到基層民政工作者以及一般公眾的歡迎。③顧昕，高夢(mèng)滔:《中國(guó)社會(huì)救助體系中的目標(biāo)問(wèn)題》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2007年第4期。慮到中國(guó)的國(guó)情，社會(huì)救助法應(yīng)該規(guī)定公示制度，同時(shí)限定公示的事項(xiàng)、范圍、時(shí)間等，以在保障低保對(duì)象的隱私權(quán)與社會(huì)公共利益之間尋求平衡。

(三)說(shuō)明理由程序

說(shuō)明理由是法治原理在社會(huì)救助中的具體體現(xiàn)，法治原理要求社會(huì)救助機(jī)關(guān)的行政行為符合法律規(guī)定，同時(shí)也必須體現(xiàn)對(duì)公民基本權(quán)利的尊重和保護(hù)。因此，社會(huì)救助機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)方救助申請(qǐng)的批準(zhǔn)或駁回都需要說(shuō)明理由。要求社會(huì)救助機(jī)關(guān)承擔(dān)這種義務(wù)，能夠使社會(huì)救助機(jī)關(guān)在做出決定時(shí)更加審慎，同時(shí)也便于對(duì)決定的正確性進(jìn)行事后的審查和判斷，為相對(duì)人申請(qǐng)司法救濟(jì)程序打下良好的證據(jù)基礎(chǔ)。社會(huì)救助機(jī)構(gòu)在實(shí)施救助行為時(shí)，特別是對(duì)救助對(duì)象作出不利決定時(shí)，應(yīng)充分說(shuō)明理由，禁止主觀(guān)臆斷。我國(guó)《城市居民最低生活保障條例》第8條規(guī)定，“縣級(jí)人民政府民政部門(mén)經(jīng)審查，對(duì)不符合享受城市居民最低生活保障待遇條件的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知申請(qǐng)人，并說(shuō)明理由?！薄冻鞘猩顭o(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》第6條第2款規(guī)定，“救助站對(duì)屬于救助對(duì)象的求助人員，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提供救助，不得拒絕;對(duì)不屬于救助對(duì)象的求助人員，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明不予救助的理由。”我國(guó)的社會(huì)救助法應(yīng)該堅(jiān)持并完善社會(huì)救助說(shuō)明理由制度。社會(huì)救助機(jī)構(gòu)在說(shuō)明理由時(shí)，應(yīng)以最大限度地提高社會(huì)救助事實(shí)理由的說(shuō)服力，并通過(guò)解釋立法目的和基本原則，闡明選擇運(yùn)用法律規(guī)范的理由，取得社會(huì)救助對(duì)象的信任、支持與配合。

(四)聽(tīng)證程序

最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定涉及國(guó)民收入的分配，“既然最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)反映了生存權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)程度，關(guān)涉公民的基本權(quán)利保障，那么，在最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中，公民就不能僅僅是具被動(dòng)性的客體，而且還應(yīng)是能動(dòng)性的權(quán)利享有者，其有權(quán)獲知有關(guān)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定的各種資料和信息。①韓君玲:《我國(guó)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的法制現(xiàn)狀與完善》，《法學(xué)雜志》2008年第1期。所以，社會(huì)救助法應(yīng)該規(guī)定最低生活標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程需要聽(tīng)證程序，這有利于加強(qiáng)公民對(duì)公共政策制定的參與和監(jiān)督，也有利于防止政府的專(zhuān)斷、恣意或推卸責(zé)任。在社會(huì)救助中，當(dāng)救助機(jī)關(guān)作出對(duì)申請(qǐng)人不利的決定之前，如拒絕救助、終止救助等，應(yīng)當(dāng)告知其決定理由，聽(tīng)取申請(qǐng)人的意見(jiàn)，接納其提供的證據(jù)并綜合判定。在社會(huì)救助聽(tīng)證中，申請(qǐng)人具有得到告之和通知、參加公開(kāi)聽(tīng)證、提出證據(jù)和進(jìn)行辯護(hù)的以及查閱救助機(jī)關(guān)制作的聽(tīng)證筆錄的權(quán)利。聽(tīng)證程序可由民政部門(mén)主持，財(cái)政部門(mén)、勞動(dòng)部門(mén)、接到辦事處或村民委員會(huì)人員等工作人員、居民或村民代表及當(dāng)事人參加，共同審查確定社會(huì)救助社會(huì)救助是否合乎法律規(guī)定。不過(guò)，法律并不要求著每一件社會(huì)救助都要進(jìn)行聽(tīng)證，為保證行政機(jī)關(guān)考量公共利益而及時(shí)行使主導(dǎo)性權(quán)力，要盡量避免行政程序上的過(guò)分牽制，僅在涉及相對(duì)人重大利益時(shí)，要求行政機(jī)關(guān)必須舉行聽(tīng)證;在其他情況下則由行政機(jī)關(guān)自由斟酌是否舉行聽(tīng)證會(huì)，還是用說(shuō)明理由方式來(lái)替代。

(五)監(jiān)督程序

社會(huì)救助的宗旨是幫助公民度過(guò)危及基本生存的階段，幫助其走出困境，最終能夠融入社會(huì)。國(guó)家和政府的責(zé)任在于保障公民生存權(quán)，但是又要避免公民因此而產(chǎn)生依賴(lài)心理乃至產(chǎn)生不勞而獲的思想。雖然整體上說(shuō)接受社會(huì)救助對(duì)象一般不需要付出相應(yīng)的對(duì)價(jià)，但其應(yīng)然權(quán)利一旦變?yōu)閷?shí)然權(quán)利，也必須履行一些相應(yīng)的義務(wù)，在程序規(guī)范上即表現(xiàn)為接受發(fā)放社會(huì)救助機(jī)構(gòu)監(jiān)督的義務(wù)。社會(huì)救助機(jī)構(gòu)在實(shí)施救助行為之后，要跟蹤審查救助對(duì)象的經(jīng)濟(jì)狀況是否已經(jīng)好轉(zhuǎn)，當(dāng)危及公民基本生存權(quán)的事項(xiàng)已經(jīng)不存在，或者公民已經(jīng)能夠維持最低生活標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，社會(huì)救助機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)停止救助行為。如果社會(huì)救助實(shí)施后，不進(jìn)行不定期的審查監(jiān)督，使人們“從搖籃到墳?zāi)埂倍家蕾?lài)國(guó)家和政府，則不利于培養(yǎng)和激勵(lì)人的競(jìng)爭(zhēng)精神和創(chuàng)新能力，甚至?xí)?dǎo)致被救助者陷入“貧困陷阱”。監(jiān)督程序有助于建立社會(huì)救助的退出機(jī)制，也是發(fā)現(xiàn)弄虛作假騙取社會(huì)救助行為的重要機(jī)制。因此，社會(huì)救助法應(yīng)該規(guī)定監(jiān)督程序。除了規(guī)定社會(huì)救助機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督外，還應(yīng)規(guī)定社會(huì)救助的行政復(fù)議和行政訴訟制度，處理并裁決當(dāng)事人因政府不予發(fā)放、較少發(fā)放和停止發(fā)放社會(huì)救助款物的糾紛。

D922．1

A

1003－4145［2012］02－0037－05

2012－01－05

楊思斌(1967—)，男，安徽六安人，法學(xué)博士，中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系教授，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)保障研究中心博士后，主要從事社會(huì)保障法的研究。

本文得到教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“中國(guó)社會(huì)救助法的原則、制度和規(guī)范的研究”(項(xiàng)目編號(hào):09YJA820078)資助。

(責(zé)任編輯:陸影l(fā)uyinga1203@163．com)