董雙蕾

(青海民族大學 法學院，青海 西寧 810007)

我國信訪制度及其路徑選擇

董雙蕾

(青海民族大學 法學院，青海 西寧 810007)

信訪制度是一種具有中國特色的制度，國外并沒有信訪或者信訪制度等名稱，但有類似的機構(gòu)和制度。當前，我國信訪形勢依然嚴峻，信訪狀況不容樂觀。傳統(tǒng)歷史文化因素的影響、利益表達訴求的需要，以及公共管理領(lǐng)域缺乏善治，成為導致當前信訪狀況的重要原因。應在黨的領(lǐng)導下，將信訪問題納入社會管理綜合治理工作中，并積極構(gòu)建“大維穩(wěn)”、“大調(diào)解”、“大信訪”等三大格局，從而使之得到妥善有效解決。

信訪制度;善治;公共管理

我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，這樣或那樣的社會矛盾和沖突不斷涌現(xiàn)，信訪量急劇膨脹。因此，做好現(xiàn)階段信訪工作，處理好信訪問題，對于我國穿越“中等收入陷阱”，構(gòu)建和諧社會具有重要的意義。

一、信訪制度的中外比較與存廢之爭

(一)信訪制度的中外比較

追溯起源，我國的信訪活動萌芽于原始社會末期，后隨朝代的變遷和社會的發(fā)展，各種各樣的信訪制度也相繼出現(xiàn)。比如，秦創(chuàng)“公車司馬之制”;漢許“告御狀”;西晉設(shè)“登聞鼓之制”;隋唐定“上書言事、上封事和銅匭制度”;北宋“先設(shè)登聞鼓院，次設(shè)登聞檢院，最后又設(shè)理檢院”;明施“通政使司制度”;清置“京控制度”等。上述制度，大多朝代都是兼施并用。

從清朝滅亡到國民黨在大陸統(tǒng)治結(jié)束這一時期，其信訪形式主要以“請愿”為主，但又多種多樣，例如陳請、建議、控告、呈請、告發(fā)、呈訴等。性質(zhì)上既有封建主義的;又有西方自由民主主義的;也有中間勢力的;還有革命人民的，特別是共產(chǎn)黨領(lǐng)導的新民主主義請愿斗爭等。共產(chǎn)黨領(lǐng)導的根據(jù)地和解放區(qū)的信訪工作開辟了中國信訪史上的新紀元。［1］121

新中國成立后，國家設(shè)立了信訪機構(gòu)，建立了信訪制度，公開正式宣布了信訪是人民群眾的一種民主權(quán)利。當前，我國的信訪制度是指在我國特有的政治體制和文化傳統(tǒng)背景下，由黨和政府所建立的，調(diào)整行政主體與人民之間以及相關(guān)社會關(guān)系的，反映執(zhí)政黨基本價值判斷和人民利益取向的，具有正式形式和強制性的規(guī)范體系。

信訪制度的功能主要體現(xiàn)在兩個方面:一是滿足群眾的利益需求，二是維護正常的社會秩序。在滿足群眾利益上，一方面，對群眾正常的信訪需求給予滿足，實現(xiàn)權(quán)利救濟功能;另一方面，滿足群眾正當?shù)木窭嫘枨螅热绫Ｕ先罕姷恼螀⑴c、政治監(jiān)督的權(quán)利。在維護正常的社會秩序上，信訪制度的實施，給人民群眾提供了解決問題的途徑和發(fā)泄怨氣的渠道，鄧小平同志曾經(jīng)指出:“群眾有氣就要出，我們的辦法就是使群眾有出氣的地方，有說話的地方，有申訴的地方?！保?］273這樣，有利于化解矛盾糾紛和維護社會穩(wěn)定。

在國外，并沒有“信訪”和“信訪制度”這兩個概念。一些學者常將其直譯為“l(fā)ettersandvisits”和“l(fā)ettersandvisitssystem”。［1］17他們一般將類似于發(fā)揮行政性補充救濟功能的“信訪制度”稱為議會監(jiān)察專員制度或申訴專員制度。比如瑞典和英國的議會行政監(jiān)察專員制度、德國的行政申訴制度，以及日本的行政相談和苦情制度等。瑞典的議會監(jiān)察專員制度，被公認為是世界上最早的由議會專職監(jiān)督行政和司法機關(guān)并行實行救濟職能的制度，當公民認為自己的合法權(quán)益受到行政機關(guān)及其工作人員不法侵害時，可以向議會監(jiān)察專員提出申訴或控告，監(jiān)察專員調(diào)查之后，一般采取調(diào)解、建議、批評或起訴等方式處理案件。英國的議會監(jiān)察專員由英王任命，終身任職，主要調(diào)查由下議院議員轉(zhuǎn)來的申訴案件，可以提出解決建議，但不能推翻行政機關(guān)的決定。德國的行政申訴范圍非常廣泛，任何人都有權(quán)單獨或聯(lián)名向相應的機構(gòu)和議會提出書面的請求或訴愿，聯(lián)邦申訴委員會在處理公民訴愿時也有很廣泛的權(quán)利。日本的苦情制度即行政苦情申訴與處理制度，是指行政機關(guān)受理國民有關(guān)對行政的不滿、不服等苦情申訴，并為謀求對此的解決而采取的必要措施。它具有苦情對象廣泛、沒有申訴期間限制和申訴程序簡單等優(yōu)點。［3］200-205

比較來看，國外的“信訪”制度在制度理念、機構(gòu)設(shè)置、法定職權(quán)以及工作獨立性等方面與我國的信訪制度具有一定的差異。但是，毋庸置疑，各國除了采取正常的司法救濟措施外，仍然還存在著其他的救濟方式。比如，上文所述的議會行政監(jiān)察專員制度、行政申訴制度，以及行政相談和苦情制度。多種救濟制度的并存，彰顯了現(xiàn)代國家以人為本、保障民權(quán)的治國理念。

(二)信訪制度的存廢之爭

在信訪制度價值和發(fā)展方向問題上，學界爭議較大，至今沒有形成統(tǒng)一的認識。有學者主張取消信訪體制，其主要理由是信訪體制是過去計劃經(jīng)濟體制下人治的產(chǎn)物，已不符合市場經(jīng)濟時代的要求，相比信訪制度建設(shè)，確立司法權(quán)威才是更好的選擇?！熬涂v向的政府關(guān)系而言，各級政府間必須權(quán)責明確，都能夠在憲法框架內(nèi)獨立履行職責，承擔責任，而不是現(xiàn)在依靠自上而下的行政壓力來約束下級政府”。［4］此派被稱為取消派。有學者主張應擴大現(xiàn)有信訪機構(gòu)的權(quán)力，認為信訪部門在解決矛盾糾紛中擔負著重要職責，發(fā)揮著重要作用，理應強化，并應該獲得更多的職權(quán)。更有甚者，主張國家應盡快制定《信訪法》。據(jù)調(diào)查，這部分人士主要來自信訪以及與此相關(guān)的部門。此派被稱為強化派。也有學者主張，信訪制度不應加強也不應取消，任其自然發(fā)展，此派被稱為自生自滅派。還有學者主張應保留信訪體制但要對其做全面的改革，認為化解矛盾糾紛的手段多種多樣，信訪制度和訴訟、復議、仲裁、調(diào)解等方式一樣，都是化解矛盾糾紛中的一個措施或者渠道。但是，當前我國的信訪體制功效發(fā)揮的不是太理想，必須進行系統(tǒng)的改革。改革的原因在于它“體制不順，機構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導致各種問題和矛盾焦點向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權(quán)威的流失”和“功能錯位，責重權(quán)輕，消散了國家司法機關(guān)的權(quán)威”，等等。此派被稱為系統(tǒng)改革論派。［5］

可見，在信訪制度發(fā)展走向問題上，學者們可謂仁者見仁、智者見智。結(jié)合信訪實際和當前的理論研究成果，筆者認為當前學者的觀點可以劃分為三派。分別是取消派、強化派和改革派。

“三派”中對信訪制度持取消觀點的學者，從當前看，已不是主流。大多數(shù)學者認為，信訪制度在當前化解矛盾糾紛、保障群眾權(quán)益，以及維護社會穩(wěn)定方面具有不可替代的作用。事實上，在許多法制比較健全和經(jīng)濟比較發(fā)達的國家或地區(qū)，也長期存在著與我國類似的信訪糾紛解決機制，如上文所述的英國的議會行政監(jiān)察專員制度等。近年來，我國國家信訪局也加強了對國外相關(guān)“信訪制度”的考察。比如，在2009年1月，國家信訪局組團赴澳大利亞對其申訴專員公署制度進行了考察和訪問。同年5月，國家信訪局組團到英國對其公民申訴制度進行了考察和訪問。在2011年11月，國家信訪局投訴受理工作考察團，赴馬來西亞、新加坡、韓國又進行考察和訪問。這進一步說明，當前我國政府不僅沒有取消信訪制度的趨向，反而對如何科學利用信訪制度去解決糾紛產(chǎn)生了一定的研究欲望。對于強化派主張“應絕對強化信訪制度”這種觀點，筆者認為，這也是不科學的，因為它必將把矛盾糾紛解決機制進一步引向人治，有悖于我國建設(shè)社會主義法治國家的目標和任務(wù)。對于改革派，從總體上看，其對于我國當前的信訪制度評價高低不一，但都或多或少地主張保留。他們認為，當前的信訪體制一方面解決了部分信訪問題;另一方面又在制造新的信訪，從而意識到“需要從政治體制現(xiàn)代化的視野來重新確定信訪功能目標”。但是，他們對在當前嚴峻的信訪形勢下，信訪制度所擔負的社會責任估計不足，對信訪制度的不可或缺性認識不到位，因此對從根本上解決信訪問題的路徑看的不是很確切。

在對上述各派觀點和主張分析評論后，在信訪制度價值和發(fā)展方向上，筆者提出“折衷說”?！罢壑哉f”的要點有四個:第一，反對取消信訪制度。第二，主張適度擴權(quán)，反對絕對擴張。擴權(quán)應該限制在嚴格的法治背景之下，依照法律規(guī)定和程序進行。第三，信訪體制可以適當改革，但必須從我國當前的信訪實際情況出發(fā)，反對好高騖遠或不切實際。第四，信訪問題必須綜合治理。主張“信訪體制折衷說”的理由如下:馬克思主義唯物辯證法關(guān)于物質(zhì)和意識的原理告訴我們:想問題辦事情，要實事求是，一切從實際出發(fā)。當前我國處于矛盾糾紛凸顯期、信訪案件高發(fā)期，這是當前信訪工作的最大實際，也是所有信訪工作的根本出發(fā)點，一切政策和措施都應圍繞這個實際制定和執(zhí)行。主張信訪體制取消，不切國情也不符合國際慣例，討論此種觀點沒有實際意義。而主張適度擴權(quán)，現(xiàn)實中有著更廣闊的實踐經(jīng)驗。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》(中發(fā)［2007］5號)指出，要建立健全“信訪工作綜合協(xié)調(diào)”等四項機制，并特別提出了要建立健全“信訪督查專員制度”，強調(diào)信訪部門要充分履行“提出改進工作、完善政策、給予處分建議”的職責。“改革是發(fā)展的動力，也是發(fā)展的制度條件”。信訪制度要發(fā)展完善，要適應新情況新形勢，必須要改革，但是信訪體制的改革不能以犧牲核心政制地位和司法權(quán)威為代價，要在維護核心政制和司法權(quán)威的基礎(chǔ)上進行改革;同時，鑒于信訪問題的復雜性和涉及范圍廣泛性，必須綜合治理。

二、信訪問題的形成原因

信訪形勢是某個時期社會和諧度的主要指標，是社會發(fā)展狀況的“晴雨表”，也是決定信訪制度變遷的重要因素。當前我國的信訪形勢依然嚴峻，信訪狀況不容樂觀。據(jù)第五次全國信訪工作會議有關(guān)資料顯示，2000年全國縣級以上三級黨政機關(guān)受理的群眾信訪總量為1024萬件(人)次，集體訪24.57萬批次、564.8萬人次，分別比1995年上升了1.13倍、2.8倍和2.6倍。另據(jù)統(tǒng)計，1996年至2000年，全國縣級以上黨政機關(guān)信訪部門受理的群眾集體訪批次和人次分別是第四次全國信訪工作會議前13年的2.06倍和2.75倍。2001年同比上升8.7%，2002年同比繼續(xù)上升2.9%，2004年全國縣級以上黨政機關(guān)的信訪總量突破了1300萬件(人)次的大關(guān)，形成了新中國成立后的“第六次信訪高峰”。盡管近兩年來，中央和地方政府積極采取有效措施，加大信訪工作治理力度，但目前全國縣以上的黨政機關(guān)信訪工作機構(gòu)全年受理的信訪總量仍在1000萬件(人)次以上，如果加上各系統(tǒng)、各部門及縣以下的各級機構(gòu)受理的群眾信訪，數(shù)量會更大，增長率呈現(xiàn)“中央多、基層少”的“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，一些新問題、新情況還在不斷出現(xiàn)。信訪問題的形成主要有三個方面的原因。

(一)歷史文化因素的影響

信訪是基于中國特定的歷史背景和獨特的文化情結(jié)，自然而然產(chǎn)生、發(fā)展和延續(xù)的一種社會文化現(xiàn)象。信訪制度也是基于這種特定的社會文化需求和政治治理需求而形成的。在我國古代政治體制中，行政司法不分，從中央到地方，從皇帝到地方縣令，為官者既是行政官員又是司法官員。在這種傳統(tǒng)政治文化背景下，“青天意識”、“清官情結(jié)”和“無訟”、“恥訟”等思想意識的影響當今依然存在。在國家治理模式上，儒家政治哲學中的德治、仁治以及禮治影響深遠。統(tǒng)治者的德行和威望高于法律。為官者須傾聽人民的心聲，解決人民的疾苦，這也成為民本思想對統(tǒng)治者的必然需求和行為邏輯。在我國歷史上，司法行政化的歷史文化傳統(tǒng)影響久遠，但司法又始終依附于行政。特定歷史文化的積淀，使得“人治”觀念在部分精英和民眾心中至今根深蒂固。

概言之，在我國，信訪制度具有凝重久遠的歷史淵源和強烈的文化認同，當代又賦予其形式和實質(zhì)的合法性與合理性。這一制度具有強烈的公權(quán)政策工具和民眾訴求渠道的價值。［6］

(二)利益表達訴求的需要

社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌必然會引起現(xiàn)有利益格局的變化，從舊的利益格局的打破到新的利益格局的形成，必然會引起一系列的矛盾沖突。按照信訪事項的分類，我們不排除部分群眾上訪是為了社會利益或公共利益，比如一些參與類、舉報類上訪案件，但更多的是為了滿足自己的利益。上訪群眾往往是農(nóng)民、下崗工人、城市貧民和城市化進程中的特定利益受損人員等社會弱勢群體，當自身的利益受到威脅或剝奪時，他們往往手足無措，只有事后尋求政府的救濟幫助。在一些涉法涉訴信訪案件中，面對高昂的訴訟成本、復雜的訴訟程序，他們往往放棄訴訟之路，轉(zhuǎn)而尋求上訪渠道。

(三)公共管理領(lǐng)域缺乏善治

所謂善治就是指使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動。它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。［7］245信訪案件的處理成功與否是檢驗政府執(zhí)政水平、公共管理領(lǐng)域治理水平的一塊試金石。但是，現(xiàn)行的制度建設(shè)與社會經(jīng)濟發(fā)展、政府公共服務(wù)質(zhì)量與人們的期待之間仍然存在著差距和矛盾。這一點在信訪制度中表現(xiàn)尤為突出，一方面大量的社會矛盾糾紛涌入到信訪部門，使信訪機構(gòu)承擔了整個社會制度變革及社會穩(wěn)定的重任;另一方面受職能等方面的制約，信訪部門在解決信訪事項的過程中又處于兩難的境地。在這種工作狀況下，信訪機構(gòu)錯位、越位的現(xiàn)象屢見不鮮。

三、正確處理信訪問題的路徑選擇

正確處理信訪問題，是化解矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定的重要手段，也是接受群眾監(jiān)督、密切聯(lián)系群眾的重要橋梁，關(guān)系到廣大群眾的切身利益。解決信訪問題，不僅要依法賦予信訪機構(gòu)和相關(guān)部門必要權(quán)利，也要根據(jù)新情況新形勢，不斷完善發(fā)展信訪制度。當然，解決信訪問題，不能光靠信訪部門，有些問題必須綜合治理。在當前信訪形勢依然嚴峻的情形下，理應把信訪工作納入到社會管理綜合治理工作中去，積極探索構(gòu)建“大維穩(wěn)”、“大調(diào)解”、“大信訪”等三大格局，以使信訪問題得到妥善有效解決。

(一)構(gòu)建“大維穩(wěn)”格局

穩(wěn)定壓倒一切，沒有穩(wěn)定就沒有一切?！叭嗣裰矊幠俗罡咧伞?。［8］3構(gòu)建大維穩(wěn)格局，應當采取有力措施。第一，嚴厲打擊刑事犯罪，創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境。對群眾反映強烈的刑事犯罪問題，要堅決給予打擊，從源頭上消除群眾因社會治安環(huán)境惡劣而產(chǎn)生的信訪問題。第二，認真排查整治農(nóng)村治安混亂地區(qū)，全面推進平安農(nóng)村建設(shè)。對群眾反映強烈的村干部涉黑涉惡線索，要采取措施，防止黑惡分子、宗族勢力把持農(nóng)村政權(quán)，消除影響農(nóng)村地區(qū)社會穩(wěn)定的禍根，防止集體上訪案件的發(fā)生。第三，集中開展專項整治斗爭。針對群眾某個時期普遍反映的問題，要集中力量，專項整治。比如，針對冬季盜竊案件多發(fā)的特點，要適時進行打擊，保障群眾的生命財產(chǎn)安全。

(二)構(gòu)建“大調(diào)解”格局

“大調(diào)解”是指在各級黨委和政府的領(lǐng)導下，將人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解有機結(jié)合起來的矛盾糾紛排查調(diào)處方式，目的在于將各類矛盾糾紛解決在當?shù)?，化解在基層，消滅在萌芽狀態(tài)。構(gòu)建大調(diào)解格局，應當多措并舉:第一，建立健全矛盾糾紛排查調(diào)處機制，認真開展矛盾糾紛排查調(diào)處活動，堅持日常排查和定期排查相結(jié)合，充分發(fā)揮信息員、調(diào)解員、陪訪員等“三員”作用，推廣20世紀60年代初浙江諸暨市楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造的“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決”的“楓橋經(jīng)驗”，實現(xiàn)“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，就地化解”。第二，大力構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解三位一體的調(diào)解格局。做到基層矛盾糾紛有人抓有人管，努力解決群眾關(guān)心的熱點難點問題。第三，賦予公證機構(gòu)、律師組織調(diào)解糾紛的職能，建立更加廣泛的糾紛解決機制。［9］公證機構(gòu)和律師組織自身的優(yōu)良條件，使其能夠勝任部分矛盾糾紛的調(diào)解工作，從而促進社會糾紛的及時解決;同時減少訴訟，減輕人民法院的負擔。

(三)構(gòu)建“大信訪”格局

國家信訪局局長王學軍同志指出:“要建立起‘統(tǒng)一領(lǐng)導、部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧、標本兼治，各負其責、齊抓共管’的大信訪工作格局?！保?0］構(gòu)建大信訪格局，應當多管齊下:第一，暢通信訪渠道，樹立群眾工作理念。充分尊重和保障群眾的信訪權(quán)利，完善信訪訴求表達機制，堅決杜絕“攔訪”、“劫訪”等現(xiàn)象的發(fā)生。第二，建立健全信訪工作長效工作機制和信訪工作聯(lián)席會議制度，充分發(fā)揮部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動的作用。第三，推行領(lǐng)導干部接訪制度。改變思想觀念，實行領(lǐng)導下訪、開門接訪、主動約訪、干部家訪、派人“陪訪”的信訪模式，積極探索多元化解決糾紛機制。例如:山東省蒼山縣實行的“縣級領(lǐng)導公開接訪”制度，就取得了良好的社會效果。第四，探索新的信訪救助機制。要建立起“黨委領(lǐng)導、政府推動、政策引導、社會參與”的信訪救助機制。在信訪救助資金問題上，注意引導社會參與，拓寬資金來源渠道。在救助方式上要根據(jù)實際情況安排，防止一刀切。第五，加強維護信訪秩序。對于以上訪為名串聯(lián)聚集、尋釁滋事、無理取鬧、干擾破壞社會秩序和黨政機關(guān)工作秩序的違法行為，要依法嚴肅處理，構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責任。

［1］李秋學.中國信訪史略［M］.北京:中國社會科學出版社，2009.

［2］鄧小平文選(第1卷)［M］.北京:人民出版社，1994.

［3］趙威.信訪學［M］.沈陽:遼寧大學出版社，2010.

［4］于建嶸.信訪制度改革與憲政建設(shè)［J］.21世紀，2006，(6).

［5］童之偉.信訪體制在中國憲法框架中的合理定位［J］.現(xiàn)代法學，2011，(1).

［6］劉炳君.涉法涉訴信訪工作的法治化研究［J］.法學論壇，2011，(1).

［7］連玉明主編.中國國策報告2003［M］.北京:中國時代經(jīng)濟出版社，2003.

［8］鄭玉波.法諺(一)［M］.北京:法律出版社，2007.

［9］譚世貴.構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧有序的中國司法制度體系［J］.蘇州大學學報(哲學社會科學版)，2011，(1).

［10］王學軍.深入貫徹落實《信訪條例》，進一步密切黨和政府同人民群眾的聯(lián)系［J］.求是，2006，(12).

D632.8

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1672-0040(2012)05-0025-05

2012-06-06

董雙蕾(1983—)，男，山東臨沂人，青海民族大學法學院研究生，主要從事民法研究。

(責任編輯 李逢超)