楊紀(jì)恩，王道春

（湖南警察學(xué)院，湖南 長沙 410138）

中小學(xué)群死群傷事故之反思
——以中小學(xué)學(xué)校、幼兒園安全管理為視域

楊紀(jì)恩，王道春

（湖南警察學(xué)院，湖南 長沙 410138）

群死群傷事故是指一次死亡或者重傷3人以上的事故。中小學(xué)群死群傷事故接連不斷，有著深層次的原因值得反思：基礎(chǔ)教育導(dǎo)向存在偏差、校園安全法規(guī)尚未完善、校園安全管理基礎(chǔ)薄弱、社會風(fēng)險轉(zhuǎn)向校園、校園安全執(zhí)法措施不力。必須從強(qiáng)化生存教育、完善校園立法、落實保障措施、防范風(fēng)險轉(zhuǎn)移、創(chuàng)新管理機(jī)制等方面著手，采取防范中小學(xué)群死群傷事故的治本之策，以保障中小學(xué)人身安全，維護(hù)校園穩(wěn)定。

中小學(xué)；群死群傷；事故；反思

一、中小學(xué)群死群傷事故的主要類型

據(jù)中央電視臺2010年2月24日的節(jié)目報道，2008年我國有2萬多青少年非正常死亡，中小學(xué)生非正常死亡人數(shù)，平均每天達(dá)到40多人。在這些傷亡事故中，群死群傷事故占據(jù)很大比例，其中主要的事故類型如下：

（一）交通事故

隨著汽車保有量的快速上升，交通事故已經(jīng)成為世界“第一害”。據(jù)統(tǒng)計，我國每年因交通事故造成中小學(xué)生及學(xué)前兒童傷亡人數(shù)超過萬人，其中2011年全國共發(fā)生涉及中小學(xué)生及學(xué)前兒童的道路交通事故12，320起，造成2，670人死亡、11，417人受傷。[1]2010年11月27日,湖南省衡南縣松江鎮(zhèn)因果村一輛運送小學(xué)生的三輪車受清晨濃霧影響墜入河中，14名學(xué)生遇難。2011年9月9日，湖南省邵陽縣塘田市一艘渡船側(cè)翻下沉，遇難的12人當(dāng)中有9人為中小學(xué)生①。

（二）暴力襲擊

隨著利益沖突加劇，社會矛盾的激發(fā)，校園暴力襲擊成為校園安全事故的焦點。2010年3月23日，福建南平男子鄭民生在南平實驗小學(xué)校門口揮刀亂捅，造成8名小學(xué)生死亡。4月12日，廣西合浦某小學(xué)門前又發(fā)生了一起兇殺事件，2人死亡、5人受傷，其中包括多名小學(xué)生。4月30日，山東濰坊男子王永來騎摩托車攜帶鐵錘、汽油，強(qiáng)行闖入尚莊小學(xué)，用鐵錘打死5名學(xué)前班學(xué)生后自焚。5月12日，陜西省南鄭縣圣水鎮(zhèn)幼兒園發(fā)生兇殺案，7名兒童和2名教師被殺死。

（三）自然災(zāi)害

我國是一個自然災(zāi)害多發(fā)的國家，地震、洪災(zāi)、雷擊等自然災(zāi)害事故經(jīng)常發(fā)生，中小學(xué)由于建筑結(jié)構(gòu)的自身特點，還有減災(zāi)措施不力，群死群傷屢屢發(fā)生。2007年5月23日重慶開縣義和鎮(zhèn)興業(yè)村興業(yè)小學(xué)46名學(xué)生被雷電擊中，事故造成7名學(xué)生死亡，39名學(xué)生受傷。2008年5月12日“汶川大地震”當(dāng)中，中小學(xué)成為地震的“重災(zāi)區(qū)”，傷亡慘重。2012年9月11日云南麗江發(fā)生地震，彝良縣角奎鎮(zhèn)發(fā)達(dá)村云洛小學(xué)校舍坍塌，3人遇難，4人受傷。

（四）火災(zāi)事故

中小學(xué)校園消防管理措施不力，消防設(shè)施缺乏，火災(zāi)隱患突出，導(dǎo)致火災(zāi)形勢嚴(yán)峻，惡性事故偶有發(fā)生。2001年5月16日，廣東省廣州市一所寄宿學(xué)校發(fā)生火災(zāi)，造成8名正在準(zhǔn)備高考的學(xué)生死亡，25人受傷。2002年6月9日，云南省昆明市尋甸縣羊街鎮(zhèn)三元村小學(xué)發(fā)生火災(zāi)，8名寄宿的男學(xué)生被燒死。

（五）踩踏事故

中小學(xué)校人員密集，學(xué)生遵守秩序意識差，上下課期間樓梯內(nèi)容易發(fā)生集群行為，假如沒有教師或保安維護(hù)秩序，極易引發(fā)集合大逃亡，造成群死群傷事故。2005年10月25日，四川通江廣納鎮(zhèn)中心校發(fā)生擁擠踩踏慘劇，7名學(xué)生死亡。2006年11月18日晚，江西省都昌縣土塘中學(xué)學(xué)生晚自習(xí)下課時發(fā)生踩踏，造成6人死亡，39名學(xué)生受傷。2009年12月7日，湖南湘鄉(xiāng)市育才學(xué)校也是晚自習(xí)下課時發(fā)生踩踏事件，造成8人死亡、26人受傷。

二、中小學(xué)群死群傷事故多發(fā)原因之反思

系統(tǒng)失效理論告訴我們：災(zāi)害事故的發(fā)生是系統(tǒng)失效的結(jié)果，這個系統(tǒng)包括外部環(huán)境系統(tǒng)、物質(zhì)技術(shù)系統(tǒng)和內(nèi)部管理系統(tǒng)。根據(jù)這一理論我們可以推斷，中小學(xué)群死群傷事故多發(fā)也是系統(tǒng)失效的結(jié)果。在這里，我們主要從內(nèi)部管理系統(tǒng)角度來反思事故原因。

（一）基礎(chǔ)教育導(dǎo)向存在偏差

長期以來，由于高考指揮棒的影響，我國中小學(xué)基礎(chǔ)教育階段過分強(qiáng)調(diào)文化知識的學(xué)習(xí)，忽視生存必備素質(zhì)的培養(yǎng)。這種教育導(dǎo)向的偏差導(dǎo)致中小學(xué)根本不重視安全知識教育，沒有專職的教師，沒有開設(shè)專門的課程，沒有編寫專業(yè)的教材。2005年3月至5月，教育部基礎(chǔ)教育司與聯(lián)合國兒童基金會開展了題為《幼兒園、中小學(xué)生安全教育管理調(diào)查》的研究，對學(xué)生、家長、教師及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的校園安全教育和安全管理工作認(rèn)知狀況進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查報告顯示：60%以上的學(xué)校每學(xué)期開展主題安全教育的時間累計在10課時以下，50%的學(xué)生從未開展過災(zāi)害預(yù)防的演習(xí)活動。[2]落后的安全教育導(dǎo)致國民安全素質(zhì)普遍偏弱，中小學(xué)生的安全素質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家的同齡人，他們風(fēng)險意識薄弱，安全防范知識缺乏，安全事故應(yīng)對能力不足，面對洪水、火災(zāi)、地震等災(zāi)害時，不能采取有效方法逃生自救。

（二）校園安全法規(guī)尚未完善

我國校園安全法規(guī)數(shù)量多，內(nèi)容雜，層次多種多樣。當(dāng)前，我國有校園安全法律7部、部門規(guī)章12部、地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件近300部。反觀這些校園安全法律法規(guī)，存在的問題較為突出：一是缺乏層次分明、位階有序的法律體系。當(dāng)前，校園安全法律主要有《義務(wù)教育法》、《未成年人保護(hù)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等，還沒有出臺一部專門的校園安全法律。有關(guān)學(xué)校安全的行政法規(guī)處于空白，這一規(guī)范體系上出現(xiàn)斷層。部門規(guī)章中有關(guān)學(xué)校安全的規(guī)范有《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》、《學(xué)生傷害事故處理辦法》，不過內(nèi)容粗略、效力等級低。二是法律責(zé)任籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。如《義務(wù)教育法》、《未成年人保護(hù)法》規(guī)定的多為宣示性條款，沒有直接體現(xiàn)為具體的權(quán)利、義務(wù)，對義務(wù)主體未盡義務(wù)的法律責(zé)任規(guī)定不明確。三是法律與政策混淆。在一些法規(guī)當(dāng)中，本屬于建議、引導(dǎo)等的政策性內(nèi)容，將其納入法規(guī)當(dāng)中，混淆了法律與政策的界限，也降低了法律的嚴(yán)肅性。

（三）校園安全管理基礎(chǔ)薄弱

校園內(nèi)部安全管理存在的薄弱環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在安全管理人員配備不全、管理制度落實不好、安全設(shè)施設(shè)置不夠、安全隱患排查不力等方面?！吨行W(xué)幼兒園安全管理辦法》第三章第十六條規(guī)定學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立保衛(wèi)機(jī)構(gòu)，配備專職或者兼職安全保衛(wèi)人員，并明確保安人員的條件、職責(zé)，但是很多偏僻地區(qū)的學(xué)校還沒有達(dá)到要求。門衛(wèi)制度、巡查制度、防火制度、值班制度、情況通報制度是校園安全的制度保障，可是制度落實起來難度不小。監(jiān)控設(shè)施、消防設(shè)施、防雷設(shè)施是防范校園安全事故的物質(zhì)保障，中小學(xué)校卻因經(jīng)費短缺連基本設(shè)施都無法配備齊全。安全隱患是引發(fā)事故的潛在危險因素，校園內(nèi)部走馬觀花式的檢查難以真正查出隱患，更談不上整改隱患，這為事故發(fā)生埋下隱患。

（四）社會風(fēng)險轉(zhuǎn)向校園

隨著工業(yè)化的發(fā)展和城市化的推進(jìn)，我國正步入風(fēng)險社會階段。風(fēng)險社會是指在全球化發(fā)展背景下，由于人類實踐所導(dǎo)致的全球性風(fēng)險占據(jù)主導(dǎo)地位的社會發(fā)展階段。風(fēng)險社會當(dāng)中社會風(fēng)險聚集，主要包括自然災(zāi)害風(fēng)險，如地震、泥石流、洪澇旱災(zāi)等；人為風(fēng)險，如核泄漏風(fēng)險、?；a(chǎn)品風(fēng)險、交通事故風(fēng)險；政治風(fēng)險，如群體性事件、個體極端的暴力襲擊。當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾多發(fā)，利益沖突不斷，分配不公、貧富懸殊、下崗失業(yè)、征地拆遷等等矛盾由來已久，隨時會成為引起突發(fā)性事件的導(dǎo)火索。2010年3月至5月，不到兩個月的時間里我國接連發(fā)生6起校園兇殺案，在肇事者嚴(yán)重的心理失衡或者嚴(yán)重的心理疾病等個人原因背后，還有深層次的社會原因。肇事者身處社會底層，沒有固定的工作，個人利益訴求無法表達(dá)，于是他們發(fā)泄私憤、報復(fù)社會、擴(kuò)大影響，將仇恨轉(zhuǎn)向校園，針對手無寸鐵的孱弱學(xué)生實施暴力。

（五）校園安全執(zhí)法措施不力

校園群死群傷事故的發(fā)生，除了校園內(nèi)部安全管理缺位之外，還與行政管理部門執(zhí)法措施不力有關(guān)。校園安全監(jiān)督管理范圍廣，監(jiān)督內(nèi)容多，監(jiān)督部門雜，最終導(dǎo)致監(jiān)督效果差。就校園安全監(jiān)督管理的部門來說，有公安機(jī)關(guān)治安部門、交警部門、消防部門，交通運輸部門，衛(wèi)生行政部門、安全生產(chǎn)監(jiān)督部門、教育行政部門等多個部門，可謂“九龍治水”，但這些管理部門對學(xué)校的監(jiān)管責(zé)任是什么，可以采取哪些監(jiān)管措施，尚且找不到法律依據(jù)。2012年9月新學(xué)期開學(xué)之初，很多學(xué)校購買了符合國家新標(biāo)準(zhǔn)的校車，卻遭遇了上不了牌的尷尬，原因在于《校車安全管理條例》實施后，地方?jīng)]有出臺實施細(xì)則，加之12個部門共同管理，“校車安全管理工作聯(lián)席會議制度”落實困難，學(xué)校的當(dāng)務(wù)之急不能及時解決。[3]執(zhí)法不力的另一原因，還在于政府投入不足，辦學(xué)經(jīng)費短缺，造成學(xué)校安全設(shè)施達(dá)不到要求。這時政府部門往往干擾行政部門的正當(dāng)執(zhí)法活動，致使監(jiān)管部門放松管理，為惡性事故打下了伏筆。

三、防控中小學(xué)群死群傷事故的治本之策

中小學(xué)群死群傷事故傷亡大，涉及面廣，造成家庭破壞，導(dǎo)致校園混亂，影響社會穩(wěn)定。盡管管理部門花大力氣進(jìn)行整治，但事故還是屢禁不止。因此，必須采取切實可行的治本之策，嚴(yán)防死控，從根本上遏制中小學(xué)群死群傷事故多發(fā)的勢頭。

（一）安全至上，突出生存教育重要地位

開展生存教育，提高中小學(xué)生的安全意識和生存本領(lǐng)，是教育的重要目標(biāo)之一，是現(xiàn)代教育的根本所在。1972年，聯(lián)合國教科文組織發(fā)表了綱領(lǐng)性文件——《學(xué)會生存——教育世界的今天與明天》，為各會員國在制定教育策略時提供參考。從高等教育和職業(yè)教育角度來說，學(xué)會生存就是學(xué)會職業(yè)技能，求得謀生之道。而從基礎(chǔ)教育來說，學(xué)會生存就要學(xué)會獨立生活能力和應(yīng)對災(zāi)害事故能力，能在危險之中生存下來。學(xué)會生存是當(dāng)前各國教育所面臨的重要任務(wù)，更是我國教育改革的重要導(dǎo)向。鑒于我國基礎(chǔ)教育階段生存教育嚴(yán)重缺失的現(xiàn)狀，深化中小學(xué)課程改革、突出生存教育重要地位已成為亟待解決的問題。在中小學(xué)課程設(shè)置上，必須單獨開設(shè)公共安全教育課程，安排專門的課程教師，明確一定數(shù)量的教學(xué)課時，與其他課程一樣納入考試內(nèi)容，切實提高安全教育的重視程度，徹底改變中小學(xué)忽視安全教育的局面。與此同時，還要仿效發(fā)達(dá)國家的做法，發(fā)揮社會組織在安全教育方面的作用。2005年以來，北京、杭州、成都、武漢等地相繼成立青少年生命教育基地，為提高中小學(xué)生的安全意識和減災(zāi)能力發(fā)揮了潛移默化的作用。

（二）借鑒經(jīng)驗，完善校園安全管理法規(guī)

發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗告訴我們：制定出臺較為完備的校園安全法律體系，是防范校園群死群傷事故的國際通行慣例。20世紀(jì)60年代，美國聯(lián)邦政府制定了校園安全法，日本、加拿大等國同樣構(gòu)建了校園安全法律體系。日本的安全教育法律體系極其嚴(yán)謹(jǐn)詳細(xì)，連教室面積、學(xué)生課桌椅制作材料與形狀，學(xué)校應(yīng)遠(yuǎn)離高速公路、機(jī)場、有危險的化工廠及環(huán)境污染嚴(yán)重的地方，都以法律形式加以規(guī)定。在我國，專家學(xué)者要求制定出臺《校園安全法》呼聲日漸高漲。因此，我們完全有條件、有必要借鑒國外先進(jìn)的立法經(jīng)驗，根據(jù)我國社會現(xiàn)狀和安全教育實際，構(gòu)建一套層次分明、位階有序、內(nèi)容完備的校園安全法規(guī)體系，填補法律空白，理清法律關(guān)系，規(guī)范法律責(zé)任，使校園安全管理做到有法可依，有法必依。

（三）多管齊下，落實校園安全保障措施

校園安全管理的主要責(zé)任在于學(xué)校，學(xué)校要落實校長負(fù)責(zé)制，多管齊下，多頭并舉，依靠強(qiáng)有力的措施來保障校園安全，遏制群死群傷事故發(fā)生。一是制定并落實校園安全管理措施。在建立健全校內(nèi)安全管理制度和安全應(yīng)急機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立警、校聯(lián)動機(jī)制，取得公安機(jī)關(guān)的幫助與支持；推行門衛(wèi)值班制度，上課期間嚴(yán)禁學(xué)生隨意出入，并對外來人員驗證登記；建立學(xué)生安全信息通報制度，將有關(guān)安全的個人信息及時反饋給其監(jiān)護(hù)人；實施巡查制度，保安人員定時或不定時地在校園內(nèi)進(jìn)行巡查，發(fā)現(xiàn)并消除安全隱患，制止違法犯罪。二是配備校園安全保衛(wèi)人員。校園保安隊伍建設(shè)是校園安全的重要保障，有條件的學(xué)校要按規(guī)定配備專職保安，沒有條件的學(xué)校要安排教師輪流值班，或者動員家長組建志愿護(hù)校隊，參與校園安全保衛(wèi)。三是設(shè)置校園安全防范設(shè)施。學(xué)校要做到人防、物防和技防相結(jié)合，在校園重要地點安裝監(jiān)控設(shè)備，在建筑內(nèi)部配備消防器材，依靠物防和技防來完善校園安全防范體系。

（四）標(biāo)本兼治，防范社會風(fēng)險轉(zhuǎn)至校園

造成群死群傷的校園慘案盡管發(fā)生在校園，但是問題的根源卻存在于社會。以2010年的6起校園慘案為例，作案的6人案發(fā)前都處于無業(yè)狀態(tài)，收入狀況差，生活環(huán)境惡化，心理狀態(tài)極其脆弱，最容做出極端行為。[4]他們殘害兒童的行徑天理不容，法律難忍，但社會對弱者的同情與關(guān)懷，應(yīng)該成為一種常態(tài)。防范社會安全風(fēng)險轉(zhuǎn)向校園，一是要充分認(rèn)清當(dāng)前我國社會風(fēng)險的本質(zhì)，了解社會風(fēng)險的運作邏輯，提高風(fēng)險防范意識，制訂前瞻性的社會政策，防范社會矛盾處理不當(dāng)導(dǎo)致風(fēng)險轉(zhuǎn)移。二是啟動矛盾排查化解機(jī)制，關(guān)注、關(guān)懷社會底層的弱勢群體，及時解決他們的燃眉之急；對于那些思想偏激、性格偏執(zhí)的人員進(jìn)行心理疏導(dǎo)，對有潛在的危險人員采取必要的醫(yī)治措施。三是暢通民意表達(dá)渠道，允許群眾以法律規(guī)定的權(quán)利來實現(xiàn)自己的訴求，而不是簡單粗暴的打擊來維護(hù)表面的穩(wěn)定。[5]只有標(biāo)本兼治、表理結(jié)合，才能切實成為解決校園安全問題，防止中小學(xué)群死群傷事故發(fā)生。

（五）堅持服務(wù)導(dǎo)向，創(chuàng)新校園安全管理機(jī)制

維護(hù)校園安全，防范傷害事故發(fā)生，是政府各職能部門義不容辭的職責(zé)。各職能部門要做好校園安全工作，維護(hù)校園穩(wěn)定，首先要更新管理理念，堅持服務(wù)導(dǎo)向。在當(dāng)今政務(wù)公開、公民參政意識增強(qiáng)的環(huán)境下，管理者的權(quán)威越來越弱，管理者以服務(wù)者的身份出現(xiàn)，更能取得群眾的支持與肯定，工作效果事半功倍。其次建立聯(lián)動管理機(jī)制，校園安全管理涉及到公安、消防、交通、規(guī)劃、地震、衛(wèi)生、工商等職能部門，協(xié)調(diào)一致、快速反應(yīng)、緊急聯(lián)動，改變過去條塊分割、單一作戰(zhàn)的局面，適應(yīng)新形勢的需要。還有，建立校園安全長效治理機(jī)制。校園安全管理不能是“亡羊補牢”式的應(yīng)付管理，應(yīng)該在政府綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，辨識潛在風(fēng)險，化解現(xiàn)實危機(jī)，整頓內(nèi)部秩序，改善周邊環(huán)境，確保校園長治久安。

[1]去年全國中小學(xué)生兒童因交通事故傷亡逾1.4萬[N].法制日報，2012-05-31.

[2]原春琳.教育部發(fā)布《幼兒園、中小學(xué)生安全教育管理調(diào)查》[N].中國青年報，2005-11-25.

[3]郝帥，董小紅.多地幼兒園新校車上牌因何“卡殼”[N].中國青年報,2012-09-05.

[4]任國友.治理校園安全事件的長效對策[J].中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)，2010，（4）：36.

[5]岳光輝.中小學(xué)幼兒園防范外來暴力襲擊之對策[J].湖南警察學(xué)院學(xué)報，2011，（1）：117.

Reflection of M assCasualty Accidentsat Primary and Secondary Schools

YANG Jien,WANG Dao-chun
(Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138)

Mass casualty accident refers to death or serious injury by more than 3people in an accident.Mass casualty accidents at primary and secondary schools happen continuously，which is worthy of reflection from deep-seated reasons:deviation in basic education,imperfect campus safety regulations,weak campus safety management foundation,the shifting of social risk to campus and ineffective campus security enforcement measures.In order to ensure school safety and maintain campus stability,it is necessary to start from strengthening survival education,improving the campus legislation,implementing safeguard measures and innovating management mechanism.

primary and secondary school;mass casualty;accident;reflection

D631.3

A

2095-1140（2012）05-0080-04

2012-09-10

本文系2010年度湖南省教育廳基金資助項目課題（10C 0135）、湖南省公安廳2010年度科研項目“中小學(xué)、幼兒園校園安全問題研究”研究成果之一。

楊紀(jì)恩（1973-），男，湖南洞口人，湖南警察學(xué)院治安系副教授，主要從事治安管理和公共安全管理研究；王道春（1973-），男，湖南洞口人，湖南警察學(xué)院學(xué)報編輯部編輯，副教授，主要從事中小學(xué)校園安全防范及策略研究。

王道春）