宋全成

(山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

我國(guó)基層殘疾人組織發(fā)展歷程、存在問題及對(duì)策研究

宋全成

(山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

我國(guó)基層殘疾人組織的發(fā)展經(jīng)歷了以組建和鞏固縣、鄉(xiāng)殘聯(lián)為重點(diǎn)，以城市社區(qū)為中心和逐步轉(zhuǎn)向農(nóng)村三個(gè)階段。經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國(guó)基層殘疾人組織實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有的根本性轉(zhuǎn)變，但也存在著農(nóng)村基層殘疾人組織發(fā)展緩慢、基本工作條件欠缺、工作人員文化專業(yè)素質(zhì)偏低、基層殘疾人組織提供服務(wù)的能力不高等問題。為此，需要加快基層尤其是村莊殘疾人組織建設(shè)步伐，保障基層殘聯(lián)組織基本工作條件，提高工作人員的文化專業(yè)素質(zhì)和為殘疾人服務(wù)的能力。

基層殘疾人組織;縣鄉(xiāng)殘聯(lián);農(nóng)村殘疾人協(xié)會(huì);殘疾人服務(wù)

與其他西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)殘疾人組織的組織發(fā)展起步較晚，從1988年才開始組建，但由于得到了中央政府有力的政策支持而發(fā)展迅速。自1988年以來(lái)，我國(guó)的殘疾人組織發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段:一是按照國(guó)家行政區(qū)劃建立各級(jí)殘聯(lián)，配備專職理事長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃單列的組建階段(1988－1995);二是理順各級(jí)殘聯(lián)管理關(guān)系，機(jī)構(gòu)升格，全面實(shí)現(xiàn)計(jì)劃單列的鞏固階段(1995－2000)，三是大力推進(jìn)社區(qū)、村殘疾人組織建設(shè)的提升階段(2005年至今)①中國(guó)殘聯(lián)組聯(lián)部:《我國(guó)殘疾人組織發(fā)展歷程》，《中國(guó)殘疾人》2009年第11期。。至此，我國(guó)殘疾人組織機(jī)構(gòu)的基本框架已初步建立。但就縣、鄉(xiāng)、村基層殘疾人組織機(jī)構(gòu)建設(shè)和發(fā)展而言，盡管也已取得較大的成就，但在現(xiàn)階段的發(fā)展中仍然存在諸多問題。本文擬就我國(guó)基層殘疾人組織的發(fā)展歷程、存在的問題及發(fā)展對(duì)策，從組織社會(huì)學(xué)的視角進(jìn)行初步研究。

一、我國(guó)基層殘疾人組織及其發(fā)展歷程

什么是基層殘疾人組織?對(duì)此，我國(guó)殘聯(lián)和社會(huì)學(xué)界有不同的看法。按照中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)章程，殘疾人聯(lián)合會(huì)組織可分為如下三個(gè)層次，一是全國(guó)組織——中國(guó)殘聯(lián);二是地方組織——按國(guó)家行政區(qū)劃設(shè)立中國(guó)殘聯(lián)的各級(jí)地方組織、三是基層組織——村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、殘疾人集中的企業(yè)事業(yè)單位，建立殘疾人協(xié)會(huì)或殘疾人小組②《中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)章程》，http://www.cdpf.org.cn/wxzx/content/2008 －03/26/content_30317429_2.htm。而我們認(rèn)為，從組織社會(huì)學(xué)的視角來(lái)看，界定我國(guó)的基層殘疾人組織，應(yīng)與我國(guó)現(xiàn)行的組織管理與社會(huì)管理相對(duì)應(yīng)。據(jù)此，我們認(rèn)為，我國(guó)基層殘疾人組織應(yīng)是指縣及縣級(jí)以下的殘疾人聯(lián)合會(huì)及殘疾人群眾組織。具體而言，我國(guó)的基層殘疾人組織既包括縣(社區(qū))、鄉(xiāng)(街道辦事處)殘疾人聯(lián)合會(huì)、村民委員會(huì)(或居委會(huì))的殘疾人協(xié)會(huì)(或小組)，也包括殘疾人就業(yè)服務(wù)所、殘疾人康復(fù)服務(wù)指導(dǎo)站、殘疾人用品用具供應(yīng)服務(wù)站及助殘志愿者聯(lián)絡(luò)站等③中國(guó)殘聯(lián):《基層殘聯(lián)組織建設(shè)》，http://www.cdpf.org.cn/zuzhi/content/2007－11/21/content_30315000.htm。這種界定既符合國(guó)務(wù)院殘疾人工作委員會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)基層殘聯(lián)建設(shè)的決定》中關(guān)于基層殘聯(lián)“一體化”建設(shè)要求的精神④《國(guó)務(wù)院殘疾人工作委員會(huì)印發(fā)＜關(guān)于加強(qiáng)基層殘聯(lián)建設(shè)的決定＞的通知》，http://www.cdpf.org.cn/zuzhi/content/2007－11/14/content_30315035_3.htm，也符合我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)組織、社會(huì)機(jī)構(gòu)在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理等方面的現(xiàn)實(shí)狀況。本文中的基層殘疾人組織就是在這種意義上使用的。

如果以此概念仔細(xì)考察我國(guó)基層殘疾人組織的發(fā)展歷史，那么，中國(guó)基層殘疾人組織的發(fā)展進(jìn)程，大體可分為如下三個(gè)階段①中國(guó)殘聯(lián)組聯(lián)部:《我國(guó)殘疾人組織發(fā)展歷程》，《中國(guó)殘疾人》2009年第11期。:

(一)以組建和鞏固縣、鄉(xiāng)殘聯(lián)為重點(diǎn)的階段(1988年－2000年)

中國(guó)殘聯(lián)于1988年成立以后，包括縣、鄉(xiāng)殘聯(lián)在內(nèi)的地方各級(jí)殘聯(lián)的建設(shè)進(jìn)入發(fā)展的快車道。為加快推進(jìn)殘聯(lián)組織的建設(shè)，1993年至1996年，中國(guó)殘聯(lián)相繼組織了668個(gè)調(diào)研組，奔赴全國(guó)30個(gè)省(區(qū)、市)的352個(gè)市(地)、2619個(gè)縣(市、區(qū))、5258個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)進(jìn)行綜合調(diào)研②中國(guó)殘聯(lián)組聯(lián)部:《我國(guó)殘疾人組織發(fā)展歷程》，《中國(guó)殘疾人》2009年第11期。。這在客觀上，極大推進(jìn)了基層殘疾人組織建設(shè)的步伐。為進(jìn)一步強(qiáng)化基層殘聯(lián)組織的建設(shè)，1998年，國(guó)務(wù)院殘工委又印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層殘聯(lián)建設(shè)的決定》，由此，中國(guó)殘聯(lián)成立了基層工作辦公室。在此后的兩年里，中殘聯(lián)再一次大規(guī)模地組派督察組，積極推進(jìn)縣級(jí)殘聯(lián)“四位一體”和鄉(xiāng)級(jí)殘聯(lián)“三位一體”建設(shè)。所謂縣級(jí)殘聯(lián)“四位一體”，是指殘聯(lián)、殘疾人服務(wù)社、殘疾人康復(fù)指導(dǎo)站、殘疾人用品用具供應(yīng)服務(wù)站;所謂鄉(xiāng)級(jí)殘聯(lián)“三位一體”，是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))殘聯(lián)、殘疾人服務(wù)社、志愿者聯(lián)絡(luò)站③國(guó)務(wù)院殘工委:《關(guān)于加強(qiáng)基層殘聯(lián)建設(shè)的決定》，http://www.cdpf.org.cn/2008old/jczz/content/2007 －11/14/content_76459_2.htm。這一階段的基本特征是基層殘聯(lián)機(jī)構(gòu)迅速建立，基層殘聯(lián)組織初具規(guī)模。

(二)以城市社區(qū)為工作中心的階段(2000年－2005年)

為促進(jìn)城市社區(qū)的基層殘聯(lián)的組織建設(shè)工作，2000年12月，中國(guó)殘聯(lián)在哈爾濱召開了首次基層殘疾人組織建設(shè)工作會(huì)議，即全國(guó)社區(qū)殘疾人工作座談會(huì)。此后，民政部、中國(guó)殘聯(lián)等14部委聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)殘疾人工作的意見》，我國(guó)基層社區(qū)殘疾人組織建設(shè)工作由此拉開了序幕。從2001年到2003年，全國(guó)各城市在社區(qū)和街道辦事處的層面上，基層殘聯(lián)的組織機(jī)構(gòu)迅速組建，并涌現(xiàn)出像濟(jì)南殘聯(lián)那樣的、值得推廣的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和模式。2003年11月，中國(guó)殘聯(lián)和民政部在濟(jì)南召開了全國(guó)社區(qū)殘疾人工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議，推廣濟(jì)南市殘聯(lián)組織工作中的“一個(gè)理念、兩個(gè)整合”的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。所謂“一個(gè)理念”，是指“我的兄弟姐妹”理念，其核心價(jià)值定位在全心全意為殘疾人辦實(shí)事、辦好事上，通過弘揚(yáng)該理念，解決社區(qū)殘疾人工作發(fā)展中的認(rèn)識(shí)問題;所謂“兩個(gè)整合”，就是通過社區(qū)就業(yè)與配備社區(qū)殘協(xié)專職干事(聯(lián)絡(luò)員)的整合解決了社區(qū)殘疾人工作中的人員問題，通過實(shí)施社區(qū)殘疾人工作場(chǎng)所與“星光計(jì)劃”站點(diǎn)的整合，解決社區(qū)殘疾人工作中的場(chǎng)地問題④濟(jì)南殘聯(lián)辦公室:《全國(guó)社區(qū)殘疾人工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在濟(jì)閉幕“一個(gè)理念”、“兩個(gè)整合”推向全國(guó)》，http://www.fliya.com/article/display.asp?id=1553。通過上述政策和活動(dòng)，極大推進(jìn)了我國(guó)城市社區(qū)的殘疾人組織建設(shè)，加快了社區(qū)殘疾人協(xié)會(huì)和殘疾人專職委員隊(duì)伍的組建步伐。此后，殘疾人專職委員隊(duì)伍，不僅在城市社區(qū)，而且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成為殘疾人事業(yè)發(fā)展中又一支重要的新生力量。這一發(fā)展階段的基本特征是城市社區(qū)的殘聯(lián)組織建設(shè)的快速推進(jìn)，形成了城市社區(qū)殘聯(lián)機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化。

(三)逐步轉(zhuǎn)向農(nóng)村的階段(2005年至今)

在規(guī)范了城市社區(qū)的殘聯(lián)組織的建設(shè)工作以后，中殘聯(lián)將工作的重心逐漸轉(zhuǎn)向了農(nóng)村。2005年國(guó)務(wù)院殘工委下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層殘疾人組織建設(shè)的意見》，規(guī)范了縣鄉(xiāng)村三級(jí)殘疾人組織的設(shè)置，明確了具體目標(biāo)任務(wù)⑤國(guó)務(wù)院殘工委:《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層殘疾人組織建設(shè)的意見》，http://www.cdpf.org.cn/2008old/wxzx/content/2008－04/02/content_。在此期間，也涌現(xiàn)出了像成都?xì)埪?lián)那樣的先進(jìn)典型。2005年8月，中殘聯(lián)在成都召開了“全國(guó)基層殘疾人組織建設(shè)工作會(huì)議”，推廣了成都市“量體裁衣”式個(gè)性化服務(wù)理念，著力強(qiáng)化(機(jī)構(gòu)健全規(guī)范、隊(duì)伍穩(wěn)定實(shí)干、服務(wù)功能完善)三個(gè)要素，努力打造(縣、鄉(xiāng)、村)三級(jí)組織網(wǎng)絡(luò)，全力推進(jìn)三支(專職殘疾人工作者、殘疾人專職委員和助殘志愿者)隊(duì)伍建設(shè)。在“十一五”發(fā)展綱要中，對(duì)基層殘疾人組織規(guī)范化建設(shè)提出了具體目標(biāo):要求按每年20%的進(jìn)度，到“十五”末實(shí)現(xiàn)全國(guó)整體達(dá)標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層殘聯(lián)組織的規(guī)范化，2006年，中國(guó)殘聯(lián)下發(fā)了《基層殘疾人組織規(guī)范化建設(shè)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》。此后，全國(guó)范圍內(nèi)、縣鄉(xiāng)村三個(gè)層面的殘聯(lián)組織建設(shè)，進(jìn)入了發(fā)展的快車道。2009年9月，民政部、人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、中國(guó)殘聯(lián)聯(lián)合制定下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范基層殘疾人組織建設(shè)的意見》，該文件首次明確了縣鄉(xiāng)村三級(jí)殘疾人組織在機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)格、人員、編制等方面的規(guī)定，同時(shí)就開發(fā)設(shè)置鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)、村(社區(qū))殘疾人專職委員公益性就業(yè)崗位做出了明確規(guī)定，并明確專職委員的工作補(bǔ)貼、教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)按規(guī)定納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算等等。9月23日，中國(guó)殘聯(lián)在山東臨沂市召開了全國(guó)農(nóng)村基層殘疾人組織建設(shè)會(huì)議①中殘聯(lián):《全國(guó)農(nóng)村基層殘疾人組織建設(shè)會(huì)議在臨沂市召開》，http://www.cdpf.org.cn/zuzhi/content/2009－09/22/content_30315013.htm，推出了臨沂市“組織全覆蓋、整村趕平均”的農(nóng)村基層殘疾人組織建設(shè)典型經(jīng)驗(yàn)②中國(guó)殘聯(lián)組聯(lián)部:《我國(guó)殘疾人組織發(fā)展歷程》，《中國(guó)殘疾人》2009年第11期。。至此，遍布全國(guó)農(nóng)村的基層殘聯(lián)組織網(wǎng)絡(luò)基本建立。

經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國(guó)基層殘疾人組織建設(shè)取得了巨大的成就，縣(市、區(qū))殘聯(lián)組建工作全部完成，鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)殘聯(lián)組建基本完成，社區(qū)殘疾人協(xié)會(huì)建設(shè)全面鋪開③湯小泉:《在全國(guó)基層殘疾人組織建設(shè)工作會(huì)議上的講話》，《中國(guó)殘疾人》2005年第9期。，基層殘疾人組織實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有的根本性轉(zhuǎn)變，但也存在著諸多問題。

二、目前我國(guó)基層殘疾人組織建設(shè)存在的問題

(一)部分縣級(jí)殘聯(lián)機(jī)構(gòu)和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)殘聯(lián)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)功能不完善

盡管“十一五”發(fā)展綱要提出，基層殘疾人組織規(guī)范化建設(shè)，要按照每年20%的進(jìn)度達(dá)標(biāo)，到“十一五”末要實(shí)現(xiàn)全國(guó)整體達(dá)標(biāo)。中殘聯(lián)為確保此項(xiàng)工作的順利開展，2006年下發(fā)了《基層殘疾人組織規(guī)范化建設(shè)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》，并督促各省市的殘聯(lián)組織努力工作④中國(guó)殘聯(lián)組聯(lián)部:《我國(guó)殘疾人組織發(fā)展歷程》，《中國(guó)殘疾人》2009年第11期。。但實(shí)際上，直到今天，由于我國(guó)地域遼闊，東西部地區(qū)、甚至是同一省市的不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，部分縣級(jí)殘聯(lián)機(jī)構(gòu)和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)殘聯(lián)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)功能依然不完善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2009年10月，全國(guó)仍有8個(gè)省尚未完成基層殘疾人組織建設(shè)任務(wù)。全國(guó)共有1756個(gè)縣(市)達(dá)到了基層殘疾人組織規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)標(biāo)率為62.7%，盡管完成了“十一五”期間的年度目標(biāo)任務(wù)，但仍有37.3%的縣市沒有達(dá)到基層殘疾人組織規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。在全國(guó)41287個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)中，仍有1809個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)沒有成立殘聯(lián)，沒有配備專職或兼職理事長(zhǎng)。但即使成立了的鄉(xiāng)殘聯(lián)組織，其中專職理事長(zhǎng)僅僅有7811名，占19.7%⑤王新憲:《大力加強(qiáng)農(nóng)村基層殘疾人組織建設(shè)為推進(jìn)“兩個(gè)體系”建設(shè)提供保障》，《中國(guó)殘疾人》2009年第11期。。即使到2010年9月，全國(guó)仍有1249個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有組建殘疾人聯(lián)合會(huì)⑥新華社:《“十一五”期間我國(guó)基層殘疾人組織建設(shè)全面發(fā)展》，http://www.gov.cn/jrzg/2011－01/02/content_1777308.htm。

(二)農(nóng)村基層殘疾人組織建設(shè)緩慢

從理論層面上看，“黨中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》和黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)改革發(fā)展若干重大問題的決定》所強(qiáng)調(diào)的重要任務(wù)和舉措之一，就是加強(qiáng)各級(jí)殘疾人組織建設(shè)，特別是農(nóng)村基層殘疾人組織建設(shè)，這既是殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)‘兩個(gè)體系’建設(shè)的必然要求?！雹咄跣聭?《大力加強(qiáng)農(nóng)村基層殘疾人組織建設(shè)為推進(jìn)“兩個(gè)體系”建設(shè)提供保障》，《中國(guó)殘疾人》2009年第11期。從殘疾人的城鄉(xiāng)分布來(lái)看，在我國(guó)8300萬(wàn)殘疾人中，就有6225萬(wàn)殘疾人生活在廣大農(nóng)村⑧。因此，要推進(jìn)“兩個(gè)體系”建設(shè)，首先要加快農(nóng)村基層殘疾人組織建設(shè)。從政策層面上看，盡管2009年9月，民政部、人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、中國(guó)殘聯(lián)聯(lián)合制定下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范基層殘疾人組織建設(shè)的意見》(殘聯(lián)發(fā)〔2009〕13號(hào))，明確了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)殘疾人組織在機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)格、人員、編制等方面的規(guī)定。但現(xiàn)實(shí)基層殘疾人組織建設(shè)的情況是，在全國(guó)的農(nóng)村范圍內(nèi)，成立村殘疾人協(xié)會(huì)和殘疾人專職委員的選聘工作進(jìn)展遲緩。截止到2009年9月，“相當(dāng)部分農(nóng)村組織建設(shè)還是空白。有40%的農(nóng)村沒有成立殘協(xié)，50%的農(nóng)村沒有選聘殘疾人專職委員。”⑨王新憲:《大力加強(qiáng)農(nóng)村基層殘疾人組織建設(shè)為推進(jìn)“兩個(gè)體系”建設(shè)提供保障》，《中國(guó)殘疾人》2009年第11期。這意味著有74.6萬(wàn)個(gè)村莊沒有成立殘協(xié)，93.26萬(wàn)個(gè)村莊沒有選聘殘疾人專職委員。由此可見，村級(jí)層面上的殘聯(lián)組織建設(shè)，依然是任重而道遠(yuǎn)。

(三)基層殘疾人組織的基本工作條件欠缺，無(wú)法正常開展工作

突出表現(xiàn)在如下三個(gè)方面:一是基層殘疾人組織建設(shè)的經(jīng)費(fèi)不足。眾所周知，“我國(guó)殘疾人組織運(yùn)行資金主要依靠政府投入和社會(huì)募集，政府投入要考慮到社會(huì)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，社會(huì)捐助也有待相應(yīng)的政策引導(dǎo)和制度規(guī)范，因此，二者的投入力量都十分有限。”⑩姜靜芳:《我國(guó)殘疾人組織社會(huì)化芻議》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第5期。特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的廣大農(nóng)村地區(qū)，一方面當(dāng)?shù)卣豢赡軓淖浇笠娭獾漠?dāng)?shù)刎?cái)政收入中，拿出更多的資金投入到殘聯(lián);另一方面，由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，這樣社會(huì)捐助的力度和規(guī)模也就相當(dāng)有限。二是基本工作條件得不到保障，無(wú)法正常開展工作。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、尤其是西部農(nóng)村地區(qū)，盡管有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建立了基層殘聯(lián)組織，但缺乏基本的工作條件，尤其是辦公設(shè)備、車輛等硬件，致使分布偏遠(yuǎn)的農(nóng)村的殘疾人無(wú)法得到殘聯(lián)組織的服務(wù)。三是多數(shù)殘疾人專職委員待遇偏低，有的甚至沒有任何報(bào)酬和補(bǔ)貼，這直接影響了殘疾人專職委員從事殘疾人服務(wù)工作的積極性和工作的可持續(xù)性。僅以江西省興國(guó)縣殘聯(lián)為例，“興國(guó)縣殘聯(lián)現(xiàn)有干部職工16人，無(wú)編人員就達(dá)12人……每年縣財(cái)政進(jìn)入預(yù)算的事業(yè)費(fèi)2萬(wàn)元，而一年勞動(dòng)合同制工人的社保、干部職工的醫(yī)保、住房公積金就要3.5萬(wàn)元，所有辦公紙張、筆墨、水電和新農(nóng)村建設(shè)、招工等費(fèi)用，全部靠殘聯(lián)干部向外‘討要’來(lái)確保縣殘聯(lián)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，每年的經(jīng)費(fèi)缺口都在15萬(wàn)元以上，殘代會(huì)后，各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)和村(居委會(huì)、社區(qū))都成立了殘聯(lián)組織，但其經(jīng)費(fèi)均為零，所以，也如同虛設(shè)，無(wú)法開展正常的工作?！雹贄顏問|:《基層殘聯(lián)組織的現(xiàn)狀與對(duì)策》，http://blog.jxcn.cn/u/xgcl/34037.html

(四)基層殘疾人組織工作人員的文化素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)有待于進(jìn)一步提高

出現(xiàn)這一情況的原因，一是因?yàn)闅埣踩私M織與殘疾人事業(yè)、尤其是基層殘疾人組織的發(fā)展在我國(guó)，尚是一個(gè)新生事物，組織機(jī)構(gòu)發(fā)育時(shí)間尚短，導(dǎo)致工作人員素質(zhì)不高。從我國(guó)殘聯(lián)組織發(fā)展的歷程來(lái)看，直到1988年，我國(guó)才開始自上而下按照國(guó)家行政區(qū)劃建立各級(jí)殘聯(lián)，配備專職理事長(zhǎng)。1995年以后，殘聯(lián)的主要任務(wù)轉(zhuǎn)向理順各級(jí)殘聯(lián)管理關(guān)系，機(jī)構(gòu)升格，全面實(shí)現(xiàn)計(jì)劃單列。2000以后，殘聯(lián)的重點(diǎn)任務(wù)才轉(zhuǎn)向基層殘聯(lián)組織建設(shè)。即在進(jìn)一步完善各級(jí)殘聯(lián)組織建設(shè)的同時(shí)，大力推進(jìn)社區(qū)、村殘疾人組織建設(shè)——即基層殘疾人組織建設(shè)。由此可見，基層殘聯(lián)組織的建設(shè)只有短短的十年時(shí)間，許多基層殘聯(lián)組織的工作人員，都是從其他政府部門轉(zhuǎn)行進(jìn)入殘聯(lián)的。在這種背景下，基層殘聯(lián)組織工作人員的文化素質(zhì)、尤其是專業(yè)素質(zhì)有待于進(jìn)一步提高。二是基層殘聯(lián)、尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)殘聯(lián)和村莊的專兼職工作人員的整體文化素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)偏低。一方面，由于殘疾人工作和殘疾人服務(wù)是一個(gè)新的學(xué)科專業(yè)，目前僅有北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、山東大學(xué)、南京大學(xué)、吉林大學(xué)等幾所大學(xué)建設(shè)有殘疾人事業(yè)發(fā)展研究中心，只有少量的專家、學(xué)者從事這一新興學(xué)科領(lǐng)域的研究和教學(xué)工作。另一方面，“殘疾人工作是一項(xiàng)專業(yè)性更強(qiáng)、服務(wù)更為復(fù)雜的工作，因此，需要專業(yè)人士介入?！雹诮o芳:《我國(guó)殘疾人組織社會(huì)化芻議》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第5期。但目前基層殘聯(lián)、尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)殘聯(lián)和村莊的專兼職工作人員，多數(shù)沒有接受過系統(tǒng)的殘疾人事業(yè)與服務(wù)的專業(yè)培訓(xùn)。這樣，基層殘疾人組織工作人員的文化素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)有待于進(jìn)一步提高，也就可以理解了。

(五)基層殘疾人組織為殘疾人提供服務(wù)的能力不強(qiáng)

由于基層殘疾人組織建立的時(shí)間較短，工作人員的文化素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)不高以及經(jīng)費(fèi)匱乏等，因此，基層殘疾人組織為殘疾人提供服務(wù)的能力不強(qiáng)。主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面:一是針對(duì)基層村莊的殘疾人的基本物質(zhì)生活難以保障的現(xiàn)實(shí)狀況，基層殘疾人組織的功能直接體現(xiàn)為對(duì)部分殘疾人提供了少量的物質(zhì)救助。但對(duì)于殘疾人群中普遍存在的就業(yè)問題、社會(huì)心理疏導(dǎo)問題、殘疾人社會(huì)保障問題、殘疾人的法律援助問題等心理與社會(huì)需求問題，基層殘疾人組織難以提供這方面的服務(wù)。二是基層殘疾人組織難以提供個(gè)性化服務(wù)?！盀闅埣踩颂峁﹤€(gè)性化服務(wù)，就是將各級(jí)黨委、政府發(fā)展殘疾人事業(yè)的各項(xiàng)政策和措施，以及社會(huì)各界為殘疾人提供的各項(xiàng)幫扶，與殘疾人實(shí)際情況和個(gè)體需求實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，為每戶殘疾人量身定做個(gè)性化的發(fā)展方案或幫扶方案，并使之落實(shí)?！雹鄢啥际腥嗣裾?《加強(qiáng)規(guī)范化服務(wù)型殘疾人組織建設(shè)，全面開創(chuàng)殘疾人工作新局面》，《中國(guó)殘疾人》2005年第10期。眾所周知，不同的殘疾人群體其需求是不同的，有的需要具體的物質(zhì)救助，有的需要解決就業(yè)問題，有的需要心理輔導(dǎo)，有的需求醫(yī)療保障等等，如何滿足這些需求不同的各種殘疾人的愿望，是擺在目前基層殘疾人組織的一大問題。三是基層殘疾人組織的組織形式單一，不能整合與聯(lián)系熱心于服務(wù)殘疾人的各類非政府組織以及其他民間組織，并與之建立良好的伙伴關(guān)系，由此，造成基層殘疾人組織服務(wù)的社會(huì)覆蓋面減小，即使在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了殘疾人組織，也無(wú)法建立覆蓋所有殘疾人、滿足不同需求的各類殘疾人愿望的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。這在我國(guó)廣闊的西部地區(qū)和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，表現(xiàn)的尤為明顯。

三、完善我國(guó)基層殘疾人組織建設(shè)的對(duì)策

(一)對(duì)目前縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)殘聯(lián)機(jī)構(gòu)尚未設(shè)置或者雖已設(shè)置但職責(zé)功能尚不健全的省市或地區(qū)，設(shè)定具體的建立和健全的日程表，限期完成縣鄉(xiāng)殘聯(lián)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立和職責(zé)功能健全的任務(wù)

依據(jù)2010年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)等部門“關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見”，到2015年，將“建立起殘疾人‘兩個(gè)體系’基本框架，使殘疾人基本生活、醫(yī)療、康復(fù)、教育、就業(yè)等基本需求得到制度性保障，殘疾人生活狀況進(jìn)一步改善。到2020年，殘疾人‘兩個(gè)體系’更加完備，保障水平和服務(wù)能力大幅度提高，殘疾人都能得到基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)殘疾人人人享有基本生活保障，人人享有基本醫(yī)療保障和康復(fù)服務(wù)，殘疾兒童少年全面普及義務(wù)教育，殘疾人文化教育水平明顯提高，就業(yè)更加充分，參與社會(huì)更加廣泛，普遍達(dá)到小康水平?！雹僦袊?guó)殘聯(lián)等:《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，http://www.gov.cn/zwgk/2010－03/12/content_1554425.htm。毫無(wú)疑問，要實(shí)現(xiàn)覆蓋全國(guó)所有殘疾人的這一宏偉目標(biāo)，就需要首先建立和健全覆蓋全國(guó)范圍的縣、鄉(xiāng)殘聯(lián)機(jī)構(gòu)組織，推進(jìn)縣級(jí)殘聯(lián)“四位一體”和鄉(xiāng)級(jí)殘聯(lián)“三位一體”的建設(shè)，并進(jìn)一步健全其職責(zé)和功能。只有在縣鄉(xiāng)建立起完善的殘聯(lián)機(jī)構(gòu)，才能實(shí)現(xiàn)到2015年“建立起殘疾人‘兩個(gè)體系’基本框架”的發(fā)展目標(biāo)。

(二)加快農(nóng)村基層殘疾人組織、尤其是村(居)殘疾人協(xié)會(huì)的的建設(shè)步伐

眾所周知，我國(guó)的殘疾人中有75%分布在廣大的農(nóng)村。若要實(shí)現(xiàn)到2015年建立起殘疾人“兩個(gè)體系”的基本框架，實(shí)現(xiàn)殘疾人普遍達(dá)到小康的目標(biāo)，就需要加快農(nóng)村基層殘疾人組織、尤其是村(居)殘疾人協(xié)會(huì)的的建設(shè)步伐，首先在村級(jí)層面建立起組織完備的殘疾人協(xié)會(huì)或小組。依據(jù)中國(guó)殘聯(lián)章程的明確規(guī)定:“村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、殘疾人集中的企業(yè)事業(yè)單位，建立殘疾人協(xié)會(huì)或小組?！贝?居)委會(huì)殘疾人協(xié)會(huì)(小組)由村(居)委會(huì)主任(或副主任)和轄區(qū)內(nèi)殘疾人骨干任主席(組長(zhǎng))、副主席(副組長(zhǎng))，由一名熱心殘疾人事業(yè)、有一定威信的殘疾人任聯(lián)絡(luò)員，協(xié)助開展工作②中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì):《基層殘聯(lián)組織建設(shè)》，中國(guó)殘聯(lián)網(wǎng):http://www.cdpf.org.cn/zuzhi/content/2007 －11/21/content_30315000.htm。要在全國(guó)的范圍內(nèi)，每個(gè)村莊建立殘疾人協(xié)會(huì)，對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平差別較大的大國(guó)來(lái)說，實(shí)屬不易。因?yàn)榧词乖谖覈?guó)的東部發(fā)達(dá)地區(qū)的某些省份(例如山東省)也沒有實(shí)現(xiàn)村村建立殘疾人協(xié)會(huì)的目標(biāo)。依據(jù)2009年9月的統(tǒng)計(jì)，山東省殘疾人口是569.5萬(wàn)，其中農(nóng)村殘疾人高達(dá)450.7萬(wàn)，占全省殘疾人口的79.1%。然而，仍有10%的行政村沒有建立殘疾人協(xié)會(huì)或小組③潘林青:《山東基層殘疾人組織覆蓋率達(dá)90%以上》，新華網(wǎng):http://news.xinhuanet.com/society/2009－09/23/content_12102619.htm。對(duì)于偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)欠發(fā)達(dá)的西部省份來(lái)說，在短短數(shù)年之內(nèi)，村村建立殘疾人協(xié)會(huì)或小組，更是任重而道遠(yuǎn)。

(三)保障基層殘疾人組織及其工作人員的基本工作條件和物質(zhì)待遇，多渠道籌資，從而保證基層殘疾人組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)

無(wú)論是基層殘疾人組織的基本運(yùn)行條件，還是工作人員的基本物質(zhì)待遇，歸根結(jié)底是基層殘疾人組織的經(jīng)費(fèi)短缺問題。針對(duì)基層殘疾人組織經(jīng)費(fèi)短缺現(xiàn)狀，可采取的具體措施是:

首先，在現(xiàn)有的政府財(cái)政投入和社會(huì)募集的基礎(chǔ)上，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家殘疾人事業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)殘疾人組織資金來(lái)源社會(huì)化。即“政府要加強(qiáng)宏觀政策引導(dǎo)和扶持，以吸引社會(huì)力量投入到殘疾人事業(yè)發(fā)展中來(lái)。同時(shí)，在殘疾人組織開展活動(dòng)過程中，應(yīng)鼓勵(lì)那些有支付能力的殘疾人或其家庭、企業(yè)，本著‘誰(shuí)受益誰(shuí)出資’的原則，適當(dāng)交費(fèi)。”④姜靜芳:《我國(guó)殘疾人組織社會(huì)化芻議》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第5期。

其次，還要注意聯(lián)系國(guó)內(nèi)外各種致力于殘疾人事業(yè)的非政府組織、企業(yè)和基金會(huì)，以爭(zhēng)取他們的資金投入。從資金籌措的一般規(guī)律來(lái)看，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)達(dá)的省份和地區(qū)，籌措經(jīng)費(fèi)相對(duì)容易，而經(jīng)濟(jì)與社會(huì)欠發(fā)達(dá)的省份和地區(qū)，籌措經(jīng)費(fèi)相對(duì)困難。這就是社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)常常提及的“馬太效用”?？紤]到我國(guó)東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的不平衡性以及籌措資金的不均等性的這一現(xiàn)實(shí)狀況，可借鑒世界發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)汶川地震后的重建經(jīng)驗(yàn)，采取對(duì)口支援、轉(zhuǎn)移支付的方式⑤宋全成:《論我國(guó)地震災(zāi)區(qū)移民安置與恢復(fù)重建資金的來(lái)源與運(yùn)作問題》，《山東社會(huì)科學(xué)》2008年第10期。，由我國(guó)的東部發(fā)達(dá)省份，直接對(duì)口西部欠發(fā)達(dá)省份，進(jìn)行一對(duì)一的定向支援，從而為我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份和地區(qū)的基層殘疾人組織籌措足夠的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。以此保證基層殘疾人組織、尤其是西部欠發(fā)達(dá)省份和地區(qū)基層殘疾人組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和工作人員的基本物質(zhì)條件。

(四)迅速提高基層殘疾人組織工作人員的文化素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)

一是在社會(huì)科學(xué)研究和高校殘疾人事業(yè)發(fā)展研究方面，給予政策和資金上的傾斜，以促進(jìn)殘疾人社會(huì)保障、殘疾人社會(huì)服務(wù)、殘疾人基層組織及其網(wǎng)絡(luò)等方面的研究和關(guān)于殘疾人問題研究隊(duì)伍的擴(kuò)大。一方面，在國(guó)家社科項(xiàng)目、教育部項(xiàng)目中，設(shè)立專項(xiàng)殘疾人研究;另一方面，中國(guó)殘聯(lián)可否考慮，對(duì)現(xiàn)有高校中為數(shù)不多的殘疾人事業(yè)發(fā)展研究中心，給予較大的財(cái)政支持。這樣，既促進(jìn)和深化了高校社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域關(guān)于殘疾人的學(xué)術(shù)研究，又會(huì)進(jìn)一步壯大關(guān)于殘疾人研究的學(xué)術(shù)隊(duì)伍。

二是在高校的人口學(xué)專業(yè)、社會(huì)工作專業(yè)等與殘疾人事業(yè)研究相近專業(yè)，開設(shè)殘疾人研究方向，培養(yǎng)專門的殘疾人研究的專業(yè)人才。殘疾人的社會(huì)保障、社會(huì)救助和社會(huì)服務(wù)問題是人口學(xué)、社會(huì)學(xué)、社會(huì)保障、社會(huì)工作等學(xué)科關(guān)注的重要研究領(lǐng)域，如何在上述三個(gè)專業(yè)中開設(shè)殘疾人研究的專門研究方向，是高校碩士和博士研究生培養(yǎng)正在探索的問題。山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院學(xué)院人口學(xué)碩士點(diǎn)和社會(huì)保障博士點(diǎn)已經(jīng)開始了這方面的有益嘗試。人口學(xué)碩士點(diǎn)已經(jīng)開設(shè)了殘疾人研究的專門研究方向，并計(jì)劃于2012年正式招生。社會(huì)保障博士點(diǎn)正在考慮制定殘疾人社會(huì)保障的專業(yè)研究方向的計(jì)劃。

三是以中國(guó)殘聯(lián)為領(lǐng)導(dǎo)、以高校的殘疾人事業(yè)發(fā)展研究中心為依托，進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)。包含如下兩個(gè)層面的內(nèi)容:一方面，高端培訓(xùn)。對(duì)省、市的殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行殘疾人政策、殘疾人組織、殘疾人社會(huì)保障、殘疾人社會(huì)服務(wù)等內(nèi)容的系統(tǒng)輪訓(xùn)，可由中國(guó)殘聯(lián)直接組織和舉辦，或者在中國(guó)殘聯(lián)的領(lǐng)導(dǎo)和組織下，由高校的殘疾人事業(yè)發(fā)展研究中心具體承辦。另一方面，中低端培訓(xùn)。對(duì)縣、鄉(xiāng)、社區(qū)辦和村莊的殘聯(lián)組織、殘聯(lián)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，可由高校的殘疾人事業(yè)發(fā)展研究中心組織短期輪訓(xùn)。也可依托大學(xué)，設(shè)立社會(huì)學(xué)專業(yè)、人口學(xué)專業(yè)的殘疾人保障與服務(wù)方向的網(wǎng)絡(luò)?？坪捅究瓢?。這樣，即使偏遠(yuǎn)的地處農(nóng)村的殘疾人協(xié)會(huì)和工作人員，只要能夠上網(wǎng)，就一樣能夠接受殘疾人方面的高等教育。通過上述兩種方式，可以迅速提高殘疾人組織的工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)。

(五)提高基層殘疾人組織為殘疾人服務(wù)的能力

一是基層殘疾人組織人員配備社會(huì)化?！笆紫纫谌藛T任用上采取公開招聘和考核的方式，在招聘過程中，應(yīng)遵循以下標(biāo)準(zhǔn)。(1)專業(yè)意識(shí)。工作人員要明確幫助那些受助者是他們工作的主要目標(biāo)，在工作中也應(yīng)引入客戶理念。(2)專業(yè)技能。工作人員要有組織管理、協(xié)調(diào)溝通的綜合能力，提供其他服務(wù)的人員要有相應(yīng)的技能和知識(shí)，要通過相關(guān)資格認(rèn)定?！雹俳o芳:《我國(guó)殘疾人組織社會(huì)化芻議》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第5期。在這方面，日本針對(duì)殘疾人服務(wù)的社會(huì)工作人員的專業(yè)培訓(xùn)，為我們提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。日本設(shè)有300多所專門學(xué)校，其課程設(shè)置服務(wù)于增加社會(huì)工作助理的人員，每年都有一批學(xué)習(xí)社會(huì)福利、社會(huì)工作的畢業(yè)生充實(shí)到福利工作崗位。工作人員上崗前要經(jīng)過考試，錄用比例約在20%，入選后還要經(jīng)過2－3個(gè)月的崗前培訓(xùn)。然后，充實(shí)到相關(guān)的工作崗位②蔡安財(cái):《日本的社會(huì)福利觀感》，《中國(guó)社會(huì)工作》1998年第4期。。毫無(wú)疑問，殘疾人工作是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，經(jīng)過這樣的專業(yè)培訓(xùn)，殘疾人組織服務(wù)于殘疾人的能力將大幅度提高。

二是建立殘疾人社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)人才庫(kù)。一方面，在殘疾人中注重發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)服務(wù)于殘疾人不同需求的專門人才;另一方面，在廣泛的社會(huì)層面，尤其是熱心于殘疾人志愿服務(wù)的中介組織中，發(fā)現(xiàn)、聯(lián)系和培養(yǎng)能夠滿足殘疾人多方面社會(huì)需求的專家、人才。

三是注意發(fā)揮非政府機(jī)構(gòu)的作用?！八街?，可以攻玉。”在這方面，我國(guó)香港地區(qū)有著成功的經(jīng)驗(yàn)，香港的殘疾人組織“非常重視發(fā)揮非政府機(jī)構(gòu)的作用，并注意與這些機(jī)構(gòu)保持良好的‘伙伴’關(guān)系。這些得到政府資助的福利機(jī)構(gòu)，必須用資助款去達(dá)到非政府機(jī)構(gòu)的特定目標(biāo)”③張偉等:《各國(guó)社會(huì)保障制度的特點(diǎn)和地位的比較研究》，《社會(huì)福利與弱勢(shì)群體》中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2002年版，第315頁(yè)。。即使在我國(guó)的非政府機(jī)構(gòu)組織中，其中也不乏服務(wù)于殘疾人多種需求的滿足的專業(yè)人才。通過發(fā)揮非政府組織及其專業(yè)人才的作用，也可以在實(shí)現(xiàn)殘疾人組織功能社會(huì)化的同時(shí)，較大地提高殘疾人組織的服務(wù)能力。

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1003－4145［2012］07－0016－06

2012－04－02

宋全成(1964—)，山東青島人，法學(xué)博士，山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)、山東大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，山東大學(xué)移民研究所所長(zhǎng)、殘疾人事業(yè)發(fā)展中心研究員。主要研究方向?yàn)槿丝趯W(xué)、社會(huì)學(xué)、社會(huì)保障、國(guó)際移民與社會(huì)融合。

(責(zé)任編輯:陸影l(fā)uyinga1203@163.com)