巫文勇

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西南昌 330032)

鑒于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)可能全部或部分地轉(zhuǎn)嫁給納稅人或金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，從而對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和公眾產(chǎn)生廣泛影響，各國對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)都持較之于普通企業(yè)破產(chǎn)更為嚴(yán)格和謹(jǐn)慎的態(tài)度，并且針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的特征對(duì)其破產(chǎn)程序進(jìn)行不同程度的修正。

一、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序修正性立法的理論基礎(chǔ)

自20世紀(jì)80年代始，國外破產(chǎn)法理論研究中出現(xiàn)了對(duì)企業(yè)破產(chǎn)立法目標(biāo)的不同認(rèn)識(shí)，并最終形成了兩種截然不同的觀點(diǎn)和流派:一派以杰克森、白耶德等學(xué)者為代表，強(qiáng)調(diào)債權(quán)人利益的最大化目標(biāo)，將債權(quán)人利益滿足的程度作為判斷破產(chǎn)程序正當(dāng)與否的唯一標(biāo)準(zhǔn);另一派以沃倫、維斯特布魯克等學(xué)者為代表，強(qiáng)調(diào)破產(chǎn)的損失分擔(dān)，認(rèn)為凡是受到企業(yè)破產(chǎn)消極影響的所有受害人的利益均在破產(chǎn)制度保護(hù)的考慮之列。①［美］大衛(wèi)·G·愛潑斯坦、史蒂夫·H·尼克勒斯、詹姆斯·J·懷特:《美國破產(chǎn)法》，韓長印等譯，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第11－12頁。

杰克森等人從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，主張破產(chǎn)法的立法目的是債權(quán)人利益的最大化，而不應(yīng)該將債權(quán)人之外的他人利益，諸如雇員、經(jīng)理及社會(huì)其他人的利益涵蓋在破產(chǎn)法保護(hù)之中。他們認(rèn)為，破產(chǎn)法中的所有規(guī)定和程序設(shè)計(jì)都應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)全體債權(quán)人利益的最大化，是在既定財(cái)產(chǎn)總量基礎(chǔ)上盡力擴(kuò)展其價(jià)值，不應(yīng)該創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利而只能夠完成破產(chǎn)程序開始前既存權(quán)利的確認(rèn)和轉(zhuǎn)化，即便是挽救企業(yè)的存續(xù)也不被認(rèn)為是破產(chǎn)法的獨(dú)立目標(biāo)。所以，他們對(duì)破產(chǎn)法中的重整程序提出強(qiáng)烈批評(píng)，認(rèn)為破產(chǎn)重整制度設(shè)計(jì)與破產(chǎn)法是約束債權(quán)人的自利行為和集體行為的沖突這一制度基礎(chǔ)相矛盾。②［美］大衛(wèi)·G·愛潑斯坦、史蒂夫·H·尼克勒斯、詹姆斯·J·懷特:《美國破產(chǎn)法》，韓長印等譯，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第13頁。

沃倫等學(xué)者則認(rèn)為，企業(yè)是社會(huì)產(chǎn)生、經(jīng)營的基本單位，是社會(huì)的基本載體之一，其破產(chǎn)必然會(huì)涉及到其他的社會(huì)成員的利益，除債權(quán)人和企業(yè)所有者之外，雇員、供應(yīng)商、消費(fèi)者以及政府、社區(qū)都可能程度不同地受到消極的影響。破產(chǎn)程序的功能就在于將所有可能受到破產(chǎn)影響的利益完整地予以考慮，并采取必要的措施，使其能夠承受企業(yè)破產(chǎn)所產(chǎn)生的不利影響，或者盡可能地采取措施挽救企業(yè)，減少企業(yè)破產(chǎn)數(shù)量。

韓長印在《美國破產(chǎn)法》中譯本的序言中將美國學(xué)者關(guān)于破產(chǎn)立法目標(biāo)的爭論歸結(jié)為兩點(diǎn):“一是破產(chǎn)法能否創(chuàng)設(shè)新的實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利;二是破產(chǎn)立法的目標(biāo)是定位在強(qiáng)化對(duì)債權(quán)人利益的保護(hù)方面，還是同時(shí)可以考慮債權(quán)人以外的受到企業(yè)破產(chǎn)影響的其他利益主體的利益?！雹伲勖溃荽笮l(wèi)·G·愛潑斯坦、史蒂夫·H·尼克勒斯、詹姆斯·J·懷特:《美國破產(chǎn)法》，韓長印等譯，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第16頁。

債權(quán)人利益最大化的一元目標(biāo)理論的基本思想是:破產(chǎn)程序的目標(biāo)是債權(quán)人的利益最大化，所以，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)應(yīng)更強(qiáng)調(diào)全體債權(quán)人的平等受償權(quán)，將破產(chǎn)法處理權(quán)利的方法與程序限定在確保在對(duì)待全體債權(quán)人時(shí)作到公平與正義，而對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)的救助以及在救助過程中某些權(quán)利人如股東、有財(cái)產(chǎn)擔(dān)保的債權(quán)人和金融消費(fèi)者的要求要施以必要的限制等問題，而且這也不是破產(chǎn)程序或破產(chǎn)法所要考慮的。所以，堅(jiān)持一元化破產(chǎn)目標(biāo)的國家對(duì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)立法更傾向于將普通商事破產(chǎn)法直接適用于金融機(jī)構(gòu)，不存在或很少考慮對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序進(jìn)行修正的問題。

企業(yè)破產(chǎn)目標(biāo)多元化理論與此根本不同。堅(jiān)持破產(chǎn)法多元立法目標(biāo)的沃倫和維斯特布魯克、羅伊古德等人認(rèn)為:“除應(yīng)堅(jiān)持破產(chǎn)債權(quán)平等之外，還應(yīng)考慮社會(huì)公眾、雇員或者投資者的直接或間接、長遠(yuǎn)或眼前的利益，以維持經(jīng)濟(jì)的整體繁榮、社會(huì)的穩(wěn)定、信用的良性循環(huán)，從而使社會(huì)整體受益。”②巫文勇:《破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)市場退出中對(duì)平等受償權(quán)的法律修正》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第1期，第125頁。他們認(rèn)為，應(yīng)基于公平正義的原則，本著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公民權(quán)利保障以及對(duì)特定產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)的政策目標(biāo)，對(duì)破產(chǎn)程序進(jìn)行修正。所以，堅(jiān)持多元化破產(chǎn)目標(biāo)的國家更傾向于對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)單獨(dú)立法，或?qū)ζ胀ㄉ淌缕飘a(chǎn)法進(jìn)行有針對(duì)性的修正，以適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊需要。

恰如破產(chǎn)制度創(chuàng)立的動(dòng)因在于提供一種對(duì)全體債權(quán)人有利而對(duì)特定債權(quán)人不利的司法程序，并借此保護(hù)更為廣泛的利益一樣，制定有別于普通企業(yè)破產(chǎn)程序的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)特別性程序規(guī)定，在于降低金融機(jī)構(gòu)倒閉及金融消費(fèi)者權(quán)益損失的危險(xiǎn)，有助于金融消費(fèi)者接受采取破產(chǎn)清算的方式處理問題金融機(jī)構(gòu)。這一理論最早得到英法和更多的西方國家的認(rèn)同。他們普遍認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)作為以營利為目的的企業(yè)，和其他商事企業(yè)一樣具有破產(chǎn)資格，這是平等權(quán)利中最重要的部分——機(jī)會(huì)平等。然而，金融機(jī)構(gòu)的高負(fù)債性以及交易對(duì)象、交易方式的特殊性造成其存在高風(fēng)險(xiǎn)，使得金融機(jī)構(gòu)信用存在先天性缺陷。如果讓金融機(jī)構(gòu)適用一般商事企業(yè)破產(chǎn)程序和規(guī)則，而缺乏對(duì)金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)特別的保護(hù)程序，則更容易加速金融機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險(xiǎn)傳染，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)信用全面崩潰，形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。③劉燕:《關(guān)注金融衍生交易的市場風(fēng)險(xiǎn)向法律風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化——對(duì)中航油·中信泰富事件的反思》，《政法論叢》2010年第3期。

最近三十年來，為了提高金融機(jī)構(gòu)信用，最大限度克服因金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗給各國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)所帶來的消極影響，法學(xué)家和金融學(xué)家不斷在理論上進(jìn)行探索，他們“在法律制度體系、實(shí)施體系中尋求理念與規(guī)則的突破，以便在法律權(quán)威與法律效能之間實(shí)現(xiàn)抉擇平衡的問題。”④曾云燕:《我國公法實(shí)施中的私法化問題研究》，《山東社會(huì)科學(xué)》2012年第7期，第118頁。沃倫和維斯布魯克的多元破產(chǎn)目標(biāo)理論正是在這一歷史背景下提出來的。他們提倡從保護(hù)社會(huì)公共利益的視角對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)進(jìn)行立法，并且凱恩的國家干預(yù)主義為國家參與金融機(jī)構(gòu)的救助提供了依據(jù)，也為修正金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序找到了理由。

二、普通企業(yè)破產(chǎn)程序規(guī)則與金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)沖突

(一)破產(chǎn)程序啟動(dòng)與普通企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)則沖突。普通企業(yè)，無論是基于自愿、行政行為，還是司法裁判的原因，其破產(chǎn)程序的啟動(dòng)一般都是由債權(quán)人、債務(wù)人或企業(yè)清算人所決定，除特殊情況外，一般不會(huì)涉及到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政許可問題。

美國破產(chǎn)法對(duì)破產(chǎn)程序啟動(dòng)采取的是“破產(chǎn)申請(qǐng)開始主義”?！镀飘a(chǎn)法典》第7、11、12和13章是有關(guān)債務(wù)人啟動(dòng)破產(chǎn)程序的規(guī)定。適格的債務(wù)人均可以向法院提出一個(gè)破產(chǎn)申請(qǐng)并因此而自動(dòng)獲得一個(gè)“救濟(jì)令”，以表明破產(chǎn)法院對(duì)破產(chǎn)案件實(shí)施審判權(quán)和賦予債務(wù)人法定救濟(jì)。對(duì)債務(wù)人的自愿破產(chǎn)申請(qǐng)是否進(jìn)行答辯或質(zhì)疑，《破產(chǎn)法典》和其他破產(chǎn)規(guī)則沒有作出規(guī)定，債權(quán)人要想對(duì)案件提出異議，只能以自愿申請(qǐng)破產(chǎn)的債務(wù)人主體不適格為由，向法院提交一個(gè)請(qǐng)求法院駁回申請(qǐng)的動(dòng)議。除債務(wù)人自己可以提起破產(chǎn)申請(qǐng)外，《破產(chǎn)法典》第301條還規(guī)定了債權(quán)人有權(quán)提出破產(chǎn)申請(qǐng)從而啟動(dòng)破產(chǎn)或重整程序。在債權(quán)人提出申請(qǐng)的非自愿破產(chǎn)案件中，法院需將債權(quán)人提出的破產(chǎn)申請(qǐng)送達(dá)債務(wù)人，債務(wù)人有權(quán)在答辯期內(nèi)提出異議，否則法院將在答辯期滿后最快的時(shí)間內(nèi)作出破產(chǎn)救濟(jì)令。

相對(duì)于普通企業(yè)來說，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的啟動(dòng)程序則要復(fù)雜得多。無論是以美國為代表的國家將金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)宣告責(zé)任交由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還是以英國為代表的法院審理金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案件，都或多或少地對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序進(jìn)行了特別規(guī)定。國外對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序啟動(dòng)授權(quán)分為二類:一是僅授予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如歐洲大陸的奧地利、盧森堡、德國、保加利亞等;二是除金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)外，還授予其他的債權(quán)人、債務(wù)人、股東，甚至其他關(guān)聯(lián)人，如美國、英國、俄羅斯，但是這些人提出破產(chǎn)申請(qǐng)必須經(jīng)過監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。我國金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序啟動(dòng)屬第二種模式。雖然《企業(yè)破產(chǎn)法》僅規(guī)定金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可啟動(dòng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，但從《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》和《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》的規(guī)定看，并沒有否定債權(quán)人、債務(wù)人的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序啟動(dòng)權(quán)，如《商業(yè)銀行法》第69條規(guī)定:“商業(yè)銀行因分立、合并或者出現(xiàn)公司章程規(guī)定的解散事由需要解散的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等債務(wù)清償計(jì)劃，經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后解散。”

從各國的法律規(guī)定看，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序啟動(dòng)有兩個(gè)共同的特點(diǎn):①黃 韜:《我國金融機(jī)構(gòu)市場退出法律機(jī)制中的“權(quán)力版圖”——司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的視角》，《經(jīng)濟(jì)法學(xué)、勞動(dòng)法學(xué)》2010年第3期，第18頁。一是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政許可是啟動(dòng)破產(chǎn)程序的必要條件，這有別于普通企業(yè)有權(quán)自行決定破產(chǎn)與否;二是金融機(jī)構(gòu)在被動(dòng)退出市場的情況下，其清算組織應(yīng)當(dāng)由監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)組建，即便是金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)退出市場，其清算組的活動(dòng)也要接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和指導(dǎo)，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)“委派”清算組成員，或者清算組成員應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同意，這和普通企業(yè)有權(quán)自主清算截然不同。

(二)重整程序適用與普通企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)則沖突。各國金融機(jī)構(gòu)的重整、救助程序與普通企業(yè)破產(chǎn)重整程序有所不同。出于維護(hù)金融穩(wěn)定的考慮，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往會(huì)動(dòng)用公共資金或組織私人機(jī)構(gòu)對(duì)其盡力相救，而不是讓其直接進(jìn)行破產(chǎn)清算，除非后者被證明是“成本最小、風(fēng)險(xiǎn)最小”的。所以，金融機(jī)構(gòu)的整頓程序更多是發(fā)生在進(jìn)入破產(chǎn)程序之前，由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行控制管理，或?qū)ζ鋵?shí)施財(cái)務(wù)重組與救助，如兼并、出售、購買與承接，或由各類金融消費(fèi)者保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、中央銀行和財(cái)政部進(jìn)行經(jīng)營性救助。這些重整與救助措施很大程度上是行政性程序，而非司法程序，也就是說金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在整個(gè)整頓救助過程中發(fā)揮決定性作用。相比之下，普通企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定的重整程序則是法院主導(dǎo)的程序，債權(quán)人在整個(gè)程序中擁有更多的發(fā)言權(quán)，可以決定或否決重整方案。當(dāng)然，法院主導(dǎo)的司法重整程序也可為各個(gè)權(quán)利主體提供更好的保障，并且具有權(quán)力的確定性以及終局性和完整性。普通企業(yè)破產(chǎn)重整與金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)重整的差異主要體現(xiàn)在以下幾方面:首先，普通企業(yè)破產(chǎn)重整是發(fā)生在法院正式受理破產(chǎn)申請(qǐng)之后，而對(duì)金融機(jī)構(gòu)的重整與救助則大多數(shù)是基于問題金融機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)，或金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依職權(quán)，在破產(chǎn)程序啟動(dòng)之前進(jìn)行，只有重整和救助失敗才進(jìn)入破產(chǎn)程序。其次，各國普通企業(yè)破產(chǎn)法一般都規(guī)定在進(jìn)入破產(chǎn)程序后，債權(quán)人不得以任何理由在破產(chǎn)程序之外追討債務(wù)。但這種限制性措施對(duì)金融機(jī)構(gòu)的重整將會(huì)起到負(fù)面性的影響，加速存款人的擠兌和投資者集中拋售資產(chǎn)，導(dǎo)致問題金融機(jī)構(gòu)的狀況迅速惡化。再次，與普通企業(yè)不同，無論是銀行金融機(jī)構(gòu)，還是非銀行金融機(jī)構(gòu)，其債權(quán)人或投資者數(shù)量龐大，但是單筆債權(quán)額相對(duì)較小，要求眾多的債權(quán)人參與重整計(jì)劃的討論和表決并不現(xiàn)實(shí)，而且成本也巨大，這顯然與普通企業(yè)破產(chǎn)立法的宗旨相違背。最后，與行政重整和救助程序相比，司法程序的缺點(diǎn)在于其低效率，而且缺少金融專業(yè)知識(shí)，使得通過司法重整實(shí)現(xiàn)對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)的救助變得更加艱難。此外，司法程序的公開性也可能會(huì)加速金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)的惡化，甚至?xí)l(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

(三)行政強(qiáng)制清算與普通企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)則沖突。與普通的商事企業(yè)不同的是，金融機(jī)構(gòu)因經(jīng)營失敗而退出市場，大部分必須經(jīng)過行政處置程序后才能進(jìn)入破產(chǎn)程序。各國金融監(jiān)管部門對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)的行政處置手段各異，但一般包括非正式矯正措施和正式矯正措施。其中，正式矯正措施主要有:②［瑞士］艾娃·胡普凱斯:《比較視野中的銀行破產(chǎn)法律制度》，季立剛譯，法律出版社2006年版，第37頁。(1)要求金融機(jī)構(gòu)遵守分派紅利、費(fèi)用支付、貸款或投資交易、存款或債務(wù)水平等方面的限制性規(guī)定;(2)要求金融機(jī)構(gòu)改變其管理結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)，改進(jìn)管理方式和自我監(jiān)管制度;(3)要求金融機(jī)構(gòu)不得進(jìn)行某些特定的高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營活動(dòng)，以確保金融機(jī)構(gòu)以一種令人滿意的方式開展將來的業(yè)務(wù);(4)要求金融機(jī)構(gòu)逐步增加風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、收回特定貸款、增加資本、關(guān)閉分支機(jī)構(gòu);(5)限制金融機(jī)構(gòu)吸納存款或限制其他的經(jīng)營活動(dòng)。除此之外，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)還可能采取管控性措施，如受控制管理，臨時(shí)行政管理;控制金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)，如管制性接管、剝奪所有人權(quán)利等。雖然各國啟動(dòng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序的條件并不完全相同，但大多數(shù)國家在對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)之前都規(guī)定有行政處置程序，實(shí)踐中也將行政處置措施作為金融機(jī)構(gòu)啟動(dòng)破產(chǎn)程序的前置性條件。無論是美國的典型行政權(quán)力獨(dú)大的立法模式，還是其他國家的司法破產(chǎn)模式，客觀存在的行政處置程序必然會(huì)影響到破產(chǎn)程序的修正問題。

(四)債權(quán)人會(huì)議與普通企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)則沖突。債權(quán)人會(huì)議是指在企業(yè)破產(chǎn)程序中，由依法申報(bào)債權(quán)的債權(quán)人組成的表達(dá)債權(quán)人意志和統(tǒng)一債權(quán)人行動(dòng)的議事機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，具有決策和監(jiān)督功能。債權(quán)人會(huì)議在破產(chǎn)程序中占有重要地位，他是債權(quán)人參與破產(chǎn)程序、維護(hù)自身利益的自治團(tuán)體。

在普通企業(yè)破產(chǎn)中，破產(chǎn)事務(wù)一般由債權(quán)人會(huì)議決定，由破產(chǎn)管理人執(zhí)行。破產(chǎn)法中以債權(quán)人會(huì)議為代表的團(tuán)體自治模式為實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)的政策目標(biāo)和平衡各利益相關(guān)人的利益提供了最大可能。債權(quán)人會(huì)議的職權(quán)由破產(chǎn)法確定，一般包括債權(quán)調(diào)查、破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)收集、停止或繼續(xù)營業(yè)、雙務(wù)合同解除或繼續(xù)履行、破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)或權(quán)利的處分、重整與和解方案的議定與監(jiān)督執(zhí)行、破產(chǎn)分配方案的審核等。雖然各國普通企業(yè)破產(chǎn)法對(duì)債權(quán)人會(huì)議的職權(quán)規(guī)定可能并不完全一致，如美國債權(quán)人會(huì)議不是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，其作用受到較大限制，主要作用是選擇破產(chǎn)信托人和產(chǎn)生債權(quán)人委員會(huì)，而我國的《企業(yè)破產(chǎn)法》則賦予債權(quán)人會(huì)議更為廣泛的權(quán)利(包括11項(xiàng)權(quán)利)。但是債權(quán)人會(huì)議持有的兩項(xiàng)最基本的權(quán)利即選任破產(chǎn)管理人和債權(quán)人委員會(huì)則是一致的，這也足以表明債權(quán)人會(huì)議的重要作用。①仇曉光:《論公司融資中債權(quán)人利益的保護(hù)》，《政法論叢》2011年第6期。

金融機(jī)構(gòu)與普通企業(yè)的差異性要求處理問題金融機(jī)構(gòu)的核心目標(biāo)除了保障金融消費(fèi)者及各類債權(quán)人的利益外，還必須考慮社會(huì)公眾的利益?；谶@種考慮，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)應(yīng)該盡可能在一種謹(jǐn)慎、快捷的機(jī)制內(nèi)以最小的成本加以解決，以避免因?yàn)橐患医鹑跈C(jī)構(gòu)久拖不決的破產(chǎn)程序而影響金融市場的信譽(yù)，導(dǎo)致破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)在短時(shí)期內(nèi)蒸發(fā)，引發(fā)更大的金融危機(jī)。因此，傳統(tǒng)的債權(quán)人會(huì)議程序難以適應(yīng)解決金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)問題的需要:一是金融風(fēng)險(xiǎn)的迅速傳播使得其沒有充足的時(shí)間按常規(guī)程序召集債權(quán)人會(huì)議;二是由于債權(quán)人數(shù)眾多，難以將其集中起來召開會(huì)議;三是債權(quán)人缺乏相應(yīng)的金融、法律知識(shí)，沒有能力討論那些需要法院批準(zhǔn)方能生效的方案與決議。

三、我國金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序法律規(guī)則的修正

(一)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序啟動(dòng)的規(guī)則。我國現(xiàn)行的《證券法》、《商業(yè)銀行法》、《破產(chǎn)法》、《保險(xiǎn)法》和《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》、《證券公司管理辦法》將金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)啟動(dòng)權(quán)賦予各類金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)本身和債權(quán)人是否可以提起破產(chǎn)程序則沒有明確規(guī)定。但從上述法律法規(guī)立法本意看，并沒有排除金融機(jī)構(gòu)和債權(quán)人的破產(chǎn)啟動(dòng)權(quán)，而是將金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)同意作為破產(chǎn)程序開始的前置條件。

雖然金融機(jī)構(gòu)與廣大金融消費(fèi)者和其他類型的債權(quán)人在法律上是平等的，但是，由于存在信息不對(duì)稱和力量不均等原因，所以金融機(jī)構(gòu)和廣大的金融消費(fèi)者、債權(quán)人處于事實(shí)上的不平等地位。如果剝奪他們作為利害關(guān)系人啟動(dòng)經(jīng)營失敗金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序的權(quán)利，不僅無法體現(xiàn)破產(chǎn)法律制度的公平和正義，也將極大地影響金融機(jī)構(gòu)市場約束功能的發(fā)揮。所以，合理的做法是采取大多數(shù)國家的啟動(dòng)模式，賦予金融機(jī)構(gòu)、債權(quán)人和達(dá)到一定股份的股東提起金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序的權(quán)利。當(dāng)然，為了防止申請(qǐng)人濫用權(quán)利，可以規(guī)定法院在收到除金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外的其他利害關(guān)系人的破產(chǎn)申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)取得金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)破產(chǎn)申請(qǐng)的批準(zhǔn)。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在一個(gè)法定的期限內(nèi)作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的決定并告知申請(qǐng)人，如果不作任何明示表示，應(yīng)視為同意法院啟動(dòng)破產(chǎn)程序。如果不同意破產(chǎn)申請(qǐng)，則金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整或采取國家救助。

(二)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)重整程序的適應(yīng)規(guī)則?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第70條規(guī)定:債務(wù)人、債權(quán)人可以向法院直接申請(qǐng)債務(wù)人重整。在債權(quán)人申請(qǐng)債務(wù)人破產(chǎn)清算的情況下，出資額占債務(wù)人注冊(cè)資本總額1/10以上的出資人也可申請(qǐng)債務(wù)人重整。但是正如前面所分析的，金融機(jī)構(gòu)完全適用《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的重整程序存在一定的困難:一是因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序啟動(dòng)之前，都已經(jīng)過私力或國家救助，是在重整與救助失敗之后，才由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)移送至法院實(shí)行破產(chǎn)，所以在破產(chǎn)程序啟動(dòng)之后再次進(jìn)行整頓實(shí)無必要;二是即使是金融機(jī)構(gòu)沒有經(jīng)過整頓而直接進(jìn)入破產(chǎn)程序，法院也面臨債務(wù)人、債權(quán)人或出資人提出的重整申請(qǐng)是否恰當(dāng)、是否具備重整的條件、能否得到相應(yīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的支持等問題。

為了解決《企業(yè)破產(chǎn)法》在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)重整過程中的適用性這一程序性難題，其解決思路應(yīng)該是將金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)重整的決定權(quán)交由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并分別不同情況進(jìn)行不同的處理:第一，如果金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序啟動(dòng)之前已經(jīng)進(jìn)行過整頓或救助但無法脫離困境，則應(yīng)直接進(jìn)入破產(chǎn)宣告程序而不再進(jìn)行破產(chǎn)重整。第二，如果在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序啟動(dòng)之前未進(jìn)行過整頓或救助，則無論是由債權(quán)人、債務(wù)人或投資人提起破產(chǎn)程序或是由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接啟動(dòng)破產(chǎn)程序，均應(yīng)給予破產(chǎn)重整的機(jī)會(huì)。為了彌補(bǔ)法院在判斷問題金融機(jī)構(gòu)是否符合法律規(guī)定的重整條件和是否具有重整價(jià)值能力方面的不足，立法應(yīng)將是否重整的決定權(quán)轉(zhuǎn)移給金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和債權(quán)人大會(huì)。如果金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定重整并提供救助，而債權(quán)人大會(huì)也同意其決定，則法院應(yīng)裁定中止破產(chǎn)程序進(jìn)行重整。

(三)金融機(jī)構(gòu)行政清理與破產(chǎn)程序銜接規(guī)則。行政清理和破產(chǎn)清算，一個(gè)是行政處置程序，一個(gè)是司法審判程序，兩者在適用法律、工作目標(biāo)、指導(dǎo)機(jī)關(guān)、參與機(jī)構(gòu)等方面均存在較大差異，在銜接上可能出現(xiàn)各種法律問題。①鄭志斌、張婷:《證券公司行政清理與破產(chǎn)程序銜接中的法律問題》，《破產(chǎn)法論》(王欣新、尹正友主編)，法律出版社2009年版，第40頁。

行政清理是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)金融法律和公司法對(duì)違法或其他可能損害金融消費(fèi)者利益的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行撤銷、關(guān)閉，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織清算的一種市場退出方式。問題金融機(jī)構(gòu)的行政清理的最終結(jié)果一般有兩種:一是資不抵債;二是資產(chǎn)大于或等于負(fù)責(zé)。對(duì)于第二種情況，因?yàn)楸磺謇淼慕鹑跈C(jī)構(gòu)資產(chǎn)足以清償全部債務(wù)，并不需要啟動(dòng)破產(chǎn)程序。對(duì)于第一種情況，《企業(yè)破產(chǎn)法》第7條規(guī)定:“企業(yè)法人已解散但未清算或未清算完畢，資產(chǎn)不足以清償債務(wù)的，依法負(fù)有清算責(zé)任的人應(yīng)當(dāng)向人民法院申請(qǐng)破產(chǎn)清算?！睂?duì)此，由金融機(jī)構(gòu)、債權(quán)人、投資人、清算組或由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)向法院提起破產(chǎn)申請(qǐng)并無不妥。關(guān)鍵是行政清理過程中已經(jīng)進(jìn)行的程序，如債權(quán)申報(bào)、財(cái)產(chǎn)登記、債權(quán)人或金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)作出的決定是否在破產(chǎn)程序中仍然有效。

破產(chǎn)程序與行政清理的工作銜接的原則是:在行政清理階段，行政清理組具有獨(dú)立的地位，它向金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。行政清理所組織的賬戶清理、債權(quán)登記和審核、向消費(fèi)者保護(hù)基金申請(qǐng)資金、與相關(guān)國家機(jī)構(gòu)洽談債權(quán)收購問題均是代表金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在法律框架內(nèi)行使職權(quán)，其行為和結(jié)果應(yīng)該得到破產(chǎn)法院的認(rèn)可。這一方面體現(xiàn)了法律的嚴(yán)肅性和延續(xù)性，另一方面也有利于節(jié)約社會(huì)成本，提高效率，盡快消除經(jīng)營失敗金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)過程久拖不決給金融市場帶來的負(fù)面影響。但是，司法機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)行政清理的已決事項(xiàng)和未結(jié)事項(xiàng)進(jìn)行合法性審查。同時(shí)，為了不影響金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序的運(yùn)行效率，保持行政清理和破產(chǎn)程序的有效銜接，避免出現(xiàn)案件處理的不同標(biāo)準(zhǔn)或反復(fù)，行政清理組可自動(dòng)轉(zhuǎn)任破產(chǎn)管理人，并遵循行政清理期間依據(jù)的政策和處理原則，除非該政策和原則違反法律規(guī)定或與破產(chǎn)程序的宗旨相桲。

(四)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會(huì)議程序規(guī)則。由于金融機(jī)構(gòu)的存款人、投資者或保單持有人眾多，所以要求按照普通企業(yè)破產(chǎn)法的程序規(guī)定召開債權(quán)人大會(huì)既不可能也無必要。這樣不僅會(huì)增加金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的難度、提高破產(chǎn)成本，還會(huì)使得經(jīng)營失敗金融機(jī)構(gòu)得不到及時(shí)處置而加大金融市場的風(fēng)險(xiǎn)，所以，部分國家金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法沒有規(guī)定債權(quán)人會(huì)議。

債權(quán)人會(huì)議是為了保證全體債權(quán)人利益得到公平實(shí)現(xiàn)的一種自治制度，其基本職能是選舉債權(quán)人委員會(huì)和破產(chǎn)管理人、審查債權(quán)、對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的分配方案和其他一些重大事項(xiàng)進(jìn)行決議。但是，由于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)與普通企業(yè)破產(chǎn)存在兩個(gè)最大差別:一是在我國及其他越來越多的國家存款、保證金和保險(xiǎn)賠償金等享有優(yōu)先受償權(quán);二是各類金融消費(fèi)者保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或中央銀行、財(cái)政部們對(duì)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行清償性救助。這兩大差別足以保證各金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人特別是存款人、投資者或保單持有人的利益，所以傳統(tǒng)的債權(quán)人會(huì)議模式并不顯得特別合適。因此，為了保證金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序的順利實(shí)施，對(duì)債權(quán)人會(huì)議的召集程序和會(huì)議參與人進(jìn)行有別于傳統(tǒng)商事企業(yè)破產(chǎn)法的規(guī)定很有必要:一是債權(quán)人會(huì)議由金融消費(fèi)者保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和無保險(xiǎn)債權(quán)人組成;二是債權(quán)人會(huì)議主席由金融消費(fèi)者保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擔(dān)任;三是允許債權(quán)人會(huì)議可采取通信方式進(jìn)行表決。