曹麗媛

(北京師范大學(xué)政治學(xué)與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，北京100876)

論當(dāng)代中國(guó)行政問(wèn)責(zé)的方法

曹麗媛

(北京師范大學(xué)政治學(xué)與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，北京100876)

從方法的角度對(duì)行政問(wèn)責(zé)進(jìn)行研究，彌補(bǔ)了當(dāng)前學(xué)界重制度輕方法、重宏觀理論輕微觀技術(shù)的研究?jī)A向。行政問(wèn)責(zé)方法按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以被劃分為不同的類型，每一種類型都有區(qū)別于其他類型的明顯特征。這種行政問(wèn)責(zé)方法的分類不僅加深了對(duì)當(dāng)代中國(guó)行政問(wèn)責(zé)方法存在問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也為完善和發(fā)展當(dāng)代中國(guó)行政問(wèn)責(zé)方法提供了很好的思路。

問(wèn)責(zé)制;行政問(wèn)責(zé)方法;當(dāng)代中國(guó)政治

行政問(wèn)責(zé)方法是行政問(wèn)責(zé)制度的重要組成部分，但其重要性往往被人們忽視。學(xué)者們針對(duì)行政問(wèn)責(zé)的研究多集中于責(zé)任政府的構(gòu)建、行政問(wèn)責(zé)制度的確立等宏觀層面，缺乏對(duì)行政問(wèn)責(zé)方法和技術(shù)等具體性和操作性的研究，在行政問(wèn)責(zé)研究上主要表現(xiàn)為行政方法和技術(shù)的研究整體上有所欠缺。

一、行政問(wèn)責(zé)方法的內(nèi)涵與分類

2003年以來(lái)，中國(guó)開(kāi)始大力推行行政問(wèn)責(zé)制，各地紛紛出臺(tái)問(wèn)責(zé)辦法，這些辦法、規(guī)定等是行政問(wèn)責(zé)方法制度化的表現(xiàn)，但“問(wèn)責(zé)秀”、“假問(wèn)責(zé)”的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了政府的公信力。為何中國(guó)的行政問(wèn)責(zé)方法在走向制度化的同時(shí)，仍存在著淪為問(wèn)責(zé)對(duì)象逃避責(zé)任的“擋箭牌”傾向?一個(gè)很重要的原因就是缺乏對(duì)行政問(wèn)責(zé)方法進(jìn)行理論化和系統(tǒng)化的研究。

1．行政問(wèn)責(zé)方法的內(nèi)涵?！皢?wèn)責(zé)制”的英文是“accountability”，其形容詞形式是“accountable”。根據(jù)《牛津簡(jiǎn)明英語(yǔ)詞典》對(duì)“accountable”的解釋是“responsible，required to account for one’s conduct”，意指“在法律或道義上應(yīng)負(fù)責(zé)任的，被要求對(duì)其行為負(fù)責(zé)任的”?？梢?jiàn)，從詞源學(xué)意義上來(lái)看，“問(wèn)責(zé)”一詞，包含“追究責(zé)任和承擔(dān)責(zé)任”的含義［1］。因此，行政問(wèn)責(zé)方法是指特定的問(wèn)責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)人員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況進(jìn)行責(zé)任追究并要求其承擔(dān)否定性后果而采取的措施、辦法和手段，它是使行政問(wèn)責(zé)從制度變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的中間媒介，也是建設(shè)責(zé)任政府的必要途徑。

2．行政問(wèn)責(zé)方法的類型。分類方法是一個(gè)技術(shù)術(shù)語(yǔ)，指通過(guò)將事物分成不同的類型以區(qū)別事物的一種系統(tǒng)方法。行政問(wèn)責(zé)方法按照不同的依據(jù)可以劃分為各種類型，這種分類不僅有利于加深對(duì)不同類型行政問(wèn)責(zé)方法的認(rèn)識(shí)，更重要的是，為完善行政問(wèn)責(zé)方法與構(gòu)建行政問(wèn)責(zé)制度奠定了良好的基礎(chǔ)。

外部行政問(wèn)責(zé)方法和內(nèi)部行政問(wèn)責(zé)方法。按照問(wèn)責(zé)主體的不同，可以將行政問(wèn)責(zé)方法分為外部行政問(wèn)責(zé)方法和內(nèi)部行政問(wèn)責(zé)方法。外部行政問(wèn)責(zé)方法又稱為“異體多元問(wèn)責(zé)”，是指處于政府機(jī)關(guān)外部的多元問(wèn)責(zé)主體對(duì)政府機(jī)關(guān)及其行政人員進(jìn)行責(zé)任追究的方式，異體問(wèn)責(zé)的主體則幾乎涉及政治體系中除政府機(jī)關(guān)之外的所有組織主體和個(gè)體主體，包括權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨、民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體和社會(huì)大眾等等;內(nèi)部行政問(wèn)責(zé)方法又稱為“同體單一問(wèn)責(zé)”，是指政府機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行責(zé)任追究的方式，同體單一問(wèn)責(zé)的主體主要包括上級(jí)政府機(jī)關(guān)及行政領(lǐng)導(dǎo)、同級(jí)政府機(jī)關(guān)的相關(guān)職能部門(mén)、專門(mén)的行政監(jiān)察和審計(jì)機(jī)關(guān)等，雖然問(wèn)責(zé)主體的職能范圍不同，但都同屬于同一問(wèn)責(zé)主體即行政機(jī)關(guān)，所以稱為同體單一問(wèn)責(zé)。

正式的行政問(wèn)責(zé)方法和非正式的行政問(wèn)責(zé)方法。按照問(wèn)責(zé)的程序性進(jìn)行劃分，可以分為正式的行政問(wèn)責(zé)方法和非正式的行政問(wèn)責(zé)方法。正式的行政問(wèn)責(zé)方法是由法定的主體按照一定的程序?qū)φ畽C(jī)關(guān)及其行政人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)的方法，而非正式的行政問(wèn)責(zé)方法與其相反。威廉·約翰遜則按照內(nèi)部/外部的、正式/非正式的兩個(gè)維度對(duì)美國(guó)政府的四種問(wèn)責(zé)方法進(jìn)行了劃分。

等級(jí)、法律、職業(yè)和政治問(wèn)責(zé)方法。美國(guó)公共行政學(xué)家羅美澤克按照現(xiàn)代行政問(wèn)責(zé)范式構(gòu)成的兩個(gè)維度——控制途徑和控制程度將問(wèn)責(zé)方法劃分為四個(gè)基本類型，即等級(jí)、法律、職業(yè)和政治問(wèn)責(zé)方法。等級(jí)問(wèn)責(zé)是“基于對(duì)其工作自主性很低的個(gè)人進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)督”，法律問(wèn)責(zé)意味著“按照業(yè)已規(guī)定的命令對(duì)績(jī)效進(jìn)行詳細(xì)的外部監(jiān)督……例如立法組織和憲政結(jié)構(gòu)”，第三種職業(yè)問(wèn)責(zé)方法所依據(jù)的是“制度安排為那些其決策基于源自正確實(shí)踐的內(nèi)在規(guī)范的個(gè)體提供了高度的自主權(quán)”，第四種政治問(wèn)責(zé)方法要求對(duì)“外部的關(guān)鍵利益相關(guān)者——例如，經(jīng)選舉產(chǎn)生的官員，委托人團(tuán)體，普通公眾等等——做出回應(yīng)?！保?］

剛性行政問(wèn)責(zé)方法和柔性行政問(wèn)責(zé)方法。根據(jù)問(wèn)責(zé)的依據(jù)和程度進(jìn)行劃分，可以將行政問(wèn)責(zé)方法分為剛性行政問(wèn)責(zé)方法和柔性行政問(wèn)責(zé)方法。剛性行政問(wèn)責(zé)方法是指依據(jù)法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定對(duì)政府機(jī)關(guān)及其行政人員進(jìn)行責(zé)任追究并確保一定問(wèn)責(zé)力度的方式，例如福建省某縣公安局出臺(tái)的《違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題剛性問(wèn)責(zé)規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)無(wú)論何時(shí)何地、涉及何人都要?jiǎng)傂缘芈鋵?shí)問(wèn)責(zé)，這是政府機(jī)關(guān)鐵腕問(wèn)責(zé)和對(duì)責(zé)任問(wèn)題零容忍的一種表現(xiàn)。柔性行政問(wèn)責(zé)方法主要是依據(jù)政府機(jī)關(guān)及其行政人員的價(jià)值觀和道德水平對(duì)內(nèi)部行政行為進(jìn)行糾正的方式，這種問(wèn)責(zé)方法的核心是文化，其目的是通過(guò)說(shuō)服和教育來(lái)培養(yǎng)一種行政問(wèn)責(zé)文化，從而形成責(zé)任自律機(jī)制，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“責(zé)任政府”。

事前、即時(shí)和事后行政問(wèn)責(zé)方法。按照行政問(wèn)責(zé)程序的時(shí)間維度，可以將行政問(wèn)責(zé)方法分為事前、即時(shí)和事后行政問(wèn)責(zé)方法。事前行政問(wèn)責(zé)方法是對(duì)行政行為的計(jì)劃過(guò)程進(jìn)行問(wèn)責(zé)的方法，例如西方國(guó)家的議會(huì)對(duì)預(yù)算的控制;即時(shí)行政問(wèn)責(zé)方法是對(duì)政府部門(mén)正在進(jìn)行的行政行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)的方法，例如議員對(duì)首相和內(nèi)閣大臣提出的質(zhì)詢;事后行政問(wèn)責(zé)方法是指對(duì)已經(jīng)完成的政府項(xiàng)目和工作進(jìn)行問(wèn)責(zé)的方法，例如對(duì)預(yù)防和處置突發(fā)公共事件不力的責(zé)任追究。

二、當(dāng)代中國(guó)行政問(wèn)責(zé)方法存在的問(wèn)題

現(xiàn)代意義上的行政問(wèn)責(zé)在中國(guó)還屬于新生事物，“審計(jì)風(fēng)暴”、“運(yùn)動(dòng)式問(wèn)責(zé)”在一定程度上體現(xiàn)了中國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度的不完善。在對(duì)行政問(wèn)責(zé)方法的內(nèi)涵及其分類研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)代中國(guó)行政問(wèn)責(zé)的實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)代中國(guó)的行政問(wèn)責(zé)方法還存在著一定的不足。

1．行政問(wèn)責(zé)主體單一導(dǎo)致行政問(wèn)責(zé)方法單一。根據(jù)問(wèn)責(zé)主體與問(wèn)責(zé)客體之間的關(guān)系，可以將問(wèn)責(zé)主體分為內(nèi)部問(wèn)責(zé)主體和外部問(wèn)責(zé)主體，與之相對(duì)應(yīng)，其所采用的方法被稱為內(nèi)部問(wèn)責(zé)方法和外部問(wèn)責(zé)方法。從西方國(guó)家政府問(wèn)責(zé)制運(yùn)作的實(shí)際過(guò)程來(lái)看，行政問(wèn)責(zé)主體一般包括議會(huì)、司法部門(mén)、獨(dú)立問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)、政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)等等，每一個(gè)問(wèn)責(zé)主體都按照憲法和自身屬性針對(duì)問(wèn)責(zé)客體采取不同的問(wèn)責(zé)方法，多元的問(wèn)責(zé)主體意味著多元的問(wèn)責(zé)方法。在中國(guó)，行政問(wèn)責(zé)的主體主要限于政府機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的問(wèn)責(zé)，這是一種典型的內(nèi)部行政問(wèn)責(zé)方法，是由政府行政首長(zhǎng)或者上級(jí)政府對(duì)政府部門(mén)首長(zhǎng)、下級(jí)政府、政府工作人員的問(wèn)責(zé)方法，對(duì)外部問(wèn)責(zé)主體包括其所采用的方法很少涉及。需要指出的是，在西方國(guó)家，執(zhí)政黨是對(duì)政府機(jī)關(guān)進(jìn)行問(wèn)責(zé)的主要外部問(wèn)責(zé)主體，但是在中國(guó)按照黨政合一、黨管干部的原則，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對(duì)政府機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)也應(yīng)該屬于內(nèi)部行政問(wèn)責(zé)的主要方法，具體表現(xiàn)在中紀(jì)委與監(jiān)察部以及地方各級(jí)紀(jì)委與地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的組織結(jié)構(gòu)上。所以，無(wú)論是政府機(jī)關(guān)還是黨組織都屬于內(nèi)部行政問(wèn)責(zé)主體，其所采取的行政問(wèn)責(zé)方法也是基本相同的。

同體問(wèn)責(zé)是現(xiàn)行行政問(wèn)責(zé)體系中一種較為常見(jiàn)的問(wèn)責(zé)方法。在行政實(shí)踐活動(dòng)中，它具有直接性、低成本、好操作、易控制等優(yōu)點(diǎn)，但是其缺陷也很明顯，問(wèn)責(zé)主體既是裁判員也是運(yùn)動(dòng)員，在問(wèn)責(zé)的過(guò)程中難以確保其公正性。隨著行政問(wèn)責(zé)范圍的擴(kuò)大，這種內(nèi)部行政問(wèn)責(zé)方法由于其自身主體單一性設(shè)計(jì)所造成的缺陷，既不能滿足建立現(xiàn)代法治政府、責(zé)任政府的要求，更不能適應(yīng)現(xiàn)代民主政治的發(fā)展。

2．行政問(wèn)責(zé)方法的“剛?cè)岵粷?jì)”。行政問(wèn)責(zé)方法的剛性主要體現(xiàn)在其法律依據(jù)上。目前，中國(guó)行政問(wèn)責(zé)還沒(méi)有專門(mén)的、完善的成文法。問(wèn)責(zé)的法理依據(jù)主要是《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第82條、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》以及《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》。這四種規(guī)范性文件中只有《公務(wù)員法》屬于真正意義上的法律，其他三種規(guī)范文件雖有一定的約束力，但只能算是執(zhí)政黨內(nèi)部的紀(jì)律規(guī)范。同時(shí)，在中央對(duì)政府問(wèn)責(zé)制度高度重視下，各級(jí)地方黨委政府以中央文件和政策法規(guī)為依據(jù)，出臺(tái)了不同級(jí)別的地方政府行政問(wèn)責(zé)暫行辦法，但也是五花八門(mén)、各不相同。這種行政問(wèn)責(zé)方法的不確定性導(dǎo)致中國(guó)“運(yùn)動(dòng)式”、“風(fēng)暴式”問(wèn)責(zé)時(shí)常發(fā)生。

“任何責(zé)任都不是一種純粹的外部性設(shè)置，任何責(zé)任只有通過(guò)具體的人的信念才能發(fā)揮作用，才能得到履行?！保?］與問(wèn)責(zé)法律制度這一外部剛性問(wèn)責(zé)方法相比，問(wèn)責(zé)文化作為柔性問(wèn)責(zé)方法有利于強(qiáng)化官員的責(zé)任感和自律意識(shí)、彌補(bǔ)剛性問(wèn)責(zé)方法的不足、培養(yǎng)公民問(wèn)責(zé)意識(shí)，尤其是對(duì)道義責(zé)任的追究上，問(wèn)責(zé)文化這一柔性方法有利于彌補(bǔ)法律對(duì)道義責(zé)任追究的無(wú)力。“在行政問(wèn)責(zé)制度中，如果缺少柔性機(jī)制這個(gè)‘軟件’，無(wú)論有怎樣的‘硬件’，行政問(wèn)責(zé)制的有效運(yùn)作是不可能的。”［4］但由于中國(guó)長(zhǎng)久的人治傳統(tǒng)、嚴(yán)格的等級(jí)制度以及高度集權(quán)的政治體制，使得問(wèn)責(zé)文化在中國(guó)缺乏生存和發(fā)展的土壤，體現(xiàn)在問(wèn)責(zé)文化作為行政問(wèn)責(zé)的柔性方法相對(duì)于行政問(wèn)責(zé)剛性方法的滯后性上，這種行政問(wèn)責(zé)文化的滯后性不僅不利于行政問(wèn)責(zé)制度的完善，更不利于責(zé)任政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前中國(guó)行政問(wèn)責(zé)的方法呈現(xiàn)出一種“剛?cè)岵粷?jì)”的狀態(tài)，既缺乏統(tǒng)一的、成文的行政問(wèn)責(zé)、法律問(wèn)責(zé)主體來(lái)實(shí)施剛性問(wèn)責(zé)方法，也沒(méi)有成熟的問(wèn)責(zé)文化激勵(lì)問(wèn)責(zé)主體啟動(dòng)問(wèn)責(zé)并將責(zé)任追究到底。

3．傳統(tǒng)行政問(wèn)責(zé)方法與現(xiàn)代行政問(wèn)責(zé)方法之間沒(méi)有銜接，缺乏配套性。現(xiàn)代行政問(wèn)責(zé)方法主要是基于公民參與的問(wèn)責(zé)方法，也稱社會(huì)問(wèn)責(zé)方法。世界銀行將社會(huì)問(wèn)責(zé)界定為“一種依靠公民參與來(lái)加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)途徑，它通過(guò)普通的市民或者公民社會(huì)組織，以直接或者間接的方式來(lái)推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)?！保?］社會(huì)問(wèn)責(zé)方法是西方社會(huì)民主政治發(fā)展中的新型問(wèn)責(zé)機(jī)制。在中國(guó)，雖然公民社會(huì)的發(fā)展尚未成熟，但是公民依托各類媒體尤其是信息技術(shù)的興起積極參與到行政問(wèn)責(zé)當(dāng)中，在公共權(quán)力領(lǐng)域掀起了一場(chǎng)場(chǎng)問(wèn)責(zé)風(fēng)暴。

判斷問(wèn)責(zé)方法可行性的要素有三個(gè)：懲罰性、回應(yīng)性和強(qiáng)制性。其中，懲罰性是第一要素;回應(yīng)性即“政府官員的職責(zé)就是要回答并解釋他們?cè)谧鍪裁础?強(qiáng)制性即“問(wèn)責(zé)主體要擁有強(qiáng)制制裁的能力，當(dāng)政府官員違背其職責(zé)和公共利益時(shí)，無(wú)法逃脫被制裁的結(jié)果”［6］7-8。而社會(huì)問(wèn)責(zé)方法在中國(guó)的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中表現(xiàn)出啟動(dòng)問(wèn)責(zé)和實(shí)施懲罰相分離的特點(diǎn)，問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)客體之間體現(xiàn)的只是一種回應(yīng)關(guān)系，而缺乏制裁的強(qiáng)制力，也就是問(wèn)責(zé)主體對(duì)行政部門(mén)的行為給予對(duì)或錯(cuò)的判定，而直接制裁問(wèn)責(zé)客體的權(quán)力仍然掌握在行政機(jī)關(guān)或者法院手中。

傳統(tǒng)行政問(wèn)責(zé)方法的主要特點(diǎn)就是其強(qiáng)制性與懲罰性，而“對(duì)公眾直接回應(yīng)或者負(fù)責(zé)至少含蓄地被視為不必要的和不恰當(dāng)?shù)?。”?］也就是說(shuō)，回應(yīng)性差是傳統(tǒng)行政問(wèn)責(zé)方法的“短板”。通過(guò)對(duì)比傳統(tǒng)與現(xiàn)代行政問(wèn)責(zé)方法之間的優(yōu)缺點(diǎn)，我們發(fā)現(xiàn)倘若現(xiàn)代問(wèn)責(zé)方法與傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)方法能夠緊密銜接、相互配套，可以在很大程度上實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，顯示出巨大的價(jià)值。因此，在實(shí)際操作過(guò)程中，造成問(wèn)責(zé)主體面對(duì)各種行政問(wèn)責(zé)方法卻感覺(jué)無(wú)計(jì)可施的主要原因就是傳統(tǒng)行政問(wèn)責(zé)方法與現(xiàn)代行政問(wèn)責(zé)方法之間沒(méi)有銜接、缺乏配套性，這不僅導(dǎo)致各行政問(wèn)責(zé)方法優(yōu)勢(shì)不能得到更好地發(fā)揮，也將放大各行政問(wèn)責(zé)方法的不足。

4．行政問(wèn)責(zé)方法側(cè)重事后問(wèn)責(zé)，忽視事前、事中的問(wèn)責(zé)及其方法。行政問(wèn)責(zé)應(yīng)該是一個(gè)具有前瞻性的過(guò)程，通過(guò)它，行政機(jī)關(guān)尤其是官員對(duì)其行政決策、行政行為和行政結(jié)果進(jìn)行解釋和正確性的辯護(hù)，并據(jù)此接受失責(zé)的懲罰。也就是說(shuō)，行政問(wèn)責(zé)的方法必須貫穿于政府某一行政事件的整個(gè)過(guò)程，在政府工作的不同階段——決策(事前)、行政行為(事中)與結(jié)果(事后)采取不同的行政問(wèn)責(zé)方法，尤其是在事前、事中的問(wèn)責(zé)可以起到對(duì)政府機(jī)關(guān)及其行政人員的監(jiān)督和預(yù)防功能，將事故發(fā)生的火苗扼殺在萌芽狀態(tài)。但是由于行政權(quán)力與責(zé)任的不對(duì)稱、不明確，當(dāng)前行政問(wèn)責(zé)大多局限于對(duì)已經(jīng)發(fā)生的重大事故等突發(fā)事件或者政治責(zé)任事故，這導(dǎo)致行政問(wèn)責(zé)方法多側(cè)重于對(duì)事后進(jìn)行問(wèn)責(zé)的方法，變成了一種災(zāi)難后被動(dòng)的善后工具。

三、當(dāng)代中國(guó)行政問(wèn)責(zé)方法的完善和發(fā)展

鑒于行政問(wèn)責(zé)方法在運(yùn)用過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，必須繼續(xù)完善和發(fā)展當(dāng)代中國(guó)的行政問(wèn)責(zé)方法，以更好地滿足法治政府、責(zé)任政府的建設(shè)要求。

1．按照法制統(tǒng)一的原則，規(guī)范地方行政問(wèn)責(zé)制度。目前，中國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的、成文的原則性行政問(wèn)責(zé)法律，因此，許多研究者建議制定《行政問(wèn)責(zé)法》或者《政府責(zé)任法》。但是，考慮到中國(guó)構(gòu)建行政問(wèn)責(zé)制度的緊迫性、在短時(shí)間內(nèi)設(shè)計(jì)并通過(guò)一部可以得到各方面認(rèn)可的國(guó)家行政問(wèn)責(zé)法的難度，以及由于地方行政問(wèn)責(zé)制度的差異性產(chǎn)生的各種問(wèn)題，按照法制統(tǒng)一的原則，規(guī)范地方行政問(wèn)責(zé)制度應(yīng)該是完善和發(fā)展當(dāng)代中國(guó)行政問(wèn)責(zé)方法的當(dāng)務(wù)之急。

第一，重法律位階，統(tǒng)一地方行政問(wèn)責(zé)法律制定的法理依據(jù)。從頒布的等級(jí)來(lái)看，中國(guó)地方行政問(wèn)責(zé)辦法有省一級(jí)、市一級(jí)，還有縣一級(jí)、區(qū)一級(jí)甚至具體單位一級(jí)的，在內(nèi)容上千差萬(wàn)別、五花八門(mén)。這種差異不僅源于地方特色，更大的原因是制度的不規(guī)范、不健全和不完善。因此，行政問(wèn)責(zé)法規(guī)作為下位法，其制定的法理依據(jù)必須統(tǒng)一，在創(chuàng)設(shè)行政責(zé)任以及相關(guān)內(nèi)容時(shí)必須有上位法作為法律依據(jù)。例如，省市制定的行政問(wèn)責(zé)法規(guī)必須都以《國(guó)家公務(wù)員法》和《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》作為法理依據(jù)。

第二，盡快制定規(guī)范問(wèn)責(zé)主體、尤其是外部問(wèn)責(zé)主體的內(nèi)容。如果說(shuō)內(nèi)部問(wèn)責(zé)主體還有體制內(nèi)部的文件或者行政慣例作為依據(jù)，那么人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等外部問(wèn)責(zé)主體進(jìn)行問(wèn)責(zé)的具體程序就更加缺乏制度化的規(guī)定，沒(méi)有制度性的程序安排增加了外部問(wèn)責(zé)主體獲取有效信息和啟動(dòng)問(wèn)責(zé)的難度，也使得實(shí)踐中外部問(wèn)責(zé)主體發(fā)起問(wèn)責(zé)的數(shù)量有限。不同的問(wèn)責(zé)主體有著不同的問(wèn)責(zé)方法，能夠發(fā)揮各自獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，如果各問(wèn)責(zé)主體能在分工負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上相互配合，多元化問(wèn)責(zé)主體之間就能較好地實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)。因此，應(yīng)該在地方各級(jí)行政問(wèn)責(zé)制度中，盡快制定并規(guī)范問(wèn)責(zé)主體尤其是外部問(wèn)責(zé)主體的內(nèi)容。

此外，地方問(wèn)責(zé)制度不僅在法理依據(jù)等基礎(chǔ)性規(guī)定上存在差別，在實(shí)體法(問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)客體、問(wèn)責(zé)內(nèi)容等)和程序法(問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)、程序)部分也有很大的差異。因此，規(guī)范地方行政問(wèn)責(zé)制度是中國(guó)完善行政問(wèn)責(zé)方法的當(dāng)務(wù)之急，在此基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的、成文的《行政問(wèn)責(zé)法》，可以為剛性行政問(wèn)責(zé)方法的實(shí)施提供更多規(guī)范化以及更高法律位階的依據(jù)。

2．培養(yǎng)行政問(wèn)責(zé)文化，采取柔性的問(wèn)責(zé)方法。“在一個(gè)政府的行為當(dāng)中，權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)現(xiàn)象的大量存在以及行政責(zé)任追究的貧乏與軟弱，表明該政府行政責(zé)任文化的嚴(yán)重缺損，這顯然是現(xiàn)代行政文化所不容許的?！保?］因此，作為建設(shè)責(zé)任政府的一種柔性約束機(jī)制，中國(guó)需重視行政問(wèn)責(zé)文化的構(gòu)建，以便使問(wèn)責(zé)主體更廣泛地采取柔性問(wèn)責(zé)方法。

第一，通過(guò)強(qiáng)化行政人員責(zé)任意識(shí)，在政府內(nèi)部構(gòu)建問(wèn)責(zé)文化。“負(fù)責(zé)任的行為除了需要外部控制因素以外，還要有一種‘心理因素’?！保?］而這種“心理因素”的形成來(lái)自于政府自身內(nèi)部的行政問(wèn)責(zé)文化，它一方面要求行政人員去除根深蒂固的權(quán)力本位和官本位的特權(quán)意識(shí)，樹(shù)立并強(qiáng)化其責(zé)任意識(shí)，將責(zé)任根植于內(nèi)心，做出負(fù)責(zé)任的行為;另一方面要求行政人員要有自覺(jué)接受人民監(jiān)督的意識(shí)，主動(dòng)公開(kāi)行政，陽(yáng)光政府必然也是負(fù)責(zé)任的政府。在這種問(wèn)責(zé)文化的影響下，行政人員通過(guò)內(nèi)在反省、自察、互相監(jiān)督以及與公眾積極主動(dòng)的溝通等柔性問(wèn)責(zé)方法提高自身的道德責(zé)任感。

第二，通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)問(wèn)責(zé)，在整個(gè)社會(huì)構(gòu)建問(wèn)責(zé)文化。有效的問(wèn)責(zé)，僅僅依靠政府部門(mén)內(nèi)部成員相互之間的充分交流是不夠的，必須依靠來(lái)自外部的時(shí)刻關(guān)注的一雙雙眼睛［6］8。這些監(jiān)督對(duì)政府的關(guān)注構(gòu)成了社會(huì)問(wèn)責(zé)的主要內(nèi)容，它使公眾知道自己有問(wèn)責(zé)政府機(jī)關(guān)及其行政人員的權(quán)利，激發(fā)公民參與政治的熱情，并在政府的引導(dǎo)和支持下逐漸走向常態(tài)化，從而在整個(gè)社會(huì)形成一種積極、健康、向上的行政問(wèn)責(zé)文化。只有形成這種全社會(huì)積極參與的問(wèn)責(zé)文化，才能將政府及其行政人員的行為置于公眾的監(jiān)督之下。

3．綜合運(yùn)用各種行政問(wèn)責(zé)方法，構(gòu)建行政問(wèn)責(zé)的方法體系。行政問(wèn)責(zé)方法按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為多種類型，但是這些類型之間并不是界限分明的，例如等級(jí)問(wèn)責(zé)方法既屬于內(nèi)部行政問(wèn)責(zé)方法，也是正式問(wèn)責(zé)方法的一種。所以，“公共行政管理者在同一時(shí)間、同一個(gè)部門(mén)可能會(huì)面臨著幾種問(wèn)責(zé)方法同時(shí)使用的問(wèn)題。”［10］面對(duì)這種問(wèn)題，如果處理不好，各種問(wèn)責(zé)方法之間沒(méi)有銜接、缺乏配套性，必將放大各行政問(wèn)責(zé)方法的缺陷和不足。因此，必須按照以下原則綜合運(yùn)用各種行政問(wèn)責(zé)方法，構(gòu)建行政問(wèn)責(zé)的方法體系。

第一，按照優(yōu)化配置的原則，發(fā)揮行政問(wèn)責(zé)方法體系的整體功能。優(yōu)化配置更多的是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)，其目的是高效率的運(yùn)用社會(huì)各種資源。而在實(shí)際過(guò)程中，行政問(wèn)責(zé)方法的實(shí)行也是需要?jiǎng)佑酶鞣N資源的，不管是司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政官員的立案調(diào)查，還是公民對(duì)政府行政過(guò)程的參與，都需要調(diào)動(dòng)各種人力、物力和財(cái)力資源。因此，在實(shí)行各種行政問(wèn)責(zé)方法對(duì)政府及其行政人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)的過(guò)程中，要按照優(yōu)化配置的原則，分析每一種行政問(wèn)責(zé)方法的優(yōu)缺點(diǎn)，綜合運(yùn)用多種行政問(wèn)責(zé)方法，從而發(fā)揮行政問(wèn)責(zé)方法作為一個(gè)體系的整體功能。例如，傳統(tǒng)行政問(wèn)責(zé)方法的優(yōu)勢(shì)在于其強(qiáng)制性，不足是缺乏回應(yīng)性;現(xiàn)代行政問(wèn)責(zé)方法的優(yōu)勢(shì)是回應(yīng)性，缺點(diǎn)在于其強(qiáng)制性、懲罰性的不足。因此，當(dāng)代中國(guó)行政問(wèn)責(zé)方法的完善和發(fā)展既要加強(qiáng)傳統(tǒng)行政問(wèn)責(zé)方法(法律問(wèn)責(zé)等)，也要發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代行政問(wèn)責(zé)方法強(qiáng)大的政治功能(公民參與等)，使之相互配套、緊密銜接，從而顯示其價(jià)值。

第二，按照剛?cè)嵯酀?jì)的原則，綜合運(yùn)用各種行政問(wèn)責(zé)方法。剛性行政問(wèn)責(zé)方法強(qiáng)調(diào)以外在的控制為主，它主要通過(guò)各項(xiàng)政策、法令、規(guī)章等進(jìn)行有力地問(wèn)責(zé)，例如立法監(jiān)督等。柔性行政問(wèn)責(zé)方法強(qiáng)調(diào)以內(nèi)在的自省和自律為主，它主要通過(guò)建立行政問(wèn)責(zé)文化提高責(zé)任意識(shí)，例如教育、提醒和領(lǐng)導(dǎo)談話等。目前，中國(guó)的行政問(wèn)責(zé)方法具有“剛?cè)岵粷?jì)”的問(wèn)題，為了解決這個(gè)問(wèn)題，必須在行政問(wèn)責(zé)中按照剛?cè)嵯酀?jì)的原則，既要嚴(yán)格按照行政問(wèn)責(zé)相關(guān)的法律、法規(guī)對(duì)責(zé)任問(wèn)題進(jìn)行追究，也要根據(jù)問(wèn)題的性質(zhì)靈活地采用非強(qiáng)制性的柔性行政問(wèn)責(zé)方法。在行政問(wèn)責(zé)方法的實(shí)行中做到剛?cè)嵊卸群汀败浻布媸?，這不僅強(qiáng)化了行政問(wèn)責(zé)法律法規(guī)的權(quán)威，更有利于發(fā)揮柔性行政問(wèn)責(zé)方法的作用。

針對(duì)行政問(wèn)責(zé)方法的研究在當(dāng)代中國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度的研究中既屬于傳統(tǒng)內(nèi)容，也是一個(gè)新領(lǐng)域，“傳統(tǒng)”是因?yàn)樗嘘P(guān)于行政問(wèn)責(zé)的研究都涉及對(duì)方法的討論，而“新”則在于從方法的角度對(duì)行政問(wèn)責(zé)制度進(jìn)行考量，在一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)行行政問(wèn)責(zé)理論研究的空白，并使它們深深植根于穩(wěn)定的原理之上。所以，行政問(wèn)責(zé)方法的研究不僅有助于認(rèn)識(shí)和理解當(dāng)代中國(guó)和其他國(guó)家的行政問(wèn)責(zé)方法，將其從經(jīng)驗(yàn)性實(shí)踐的混亂和浪費(fèi)中拯救出來(lái)，也為在實(shí)踐中更好地運(yùn)用這些行政問(wèn)責(zé)方法提供了理論依據(jù)。

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1007-4937(2012)02-0042-05

2012-01-07

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“深化行政問(wèn)責(zé)制度改革研究”(09JZD0033)

曹麗媛(1983-)，女，山東菏澤人，博士研究生，從事政府管理與公共政策創(chuàng)新、城市管理與公共政策、當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展研究。

〔責(zé)任編輯：王雅莉〕