為進(jìn)一步提高我省水利工程建設(shè)與管理水平，學(xué)習(xí)國(guó)外水利工程建設(shè)管理及水資源綜合利用等方面的成就和經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)埃及水資源和灌溉部、南非卡納蘭市政府、阿聯(lián)酋阿布扎比水利和電力局的邀請(qǐng)，由我廳龐漢英巡視員任團(tuán)長(zhǎng)的6人合作交流考察團(tuán)，于2012年10月20日至10月31日，對(duì)埃及、南非、阿聯(lián)酋進(jìn)行了為期12天的水利工程建設(shè)與管理考察訪問?，F(xiàn)將有關(guān)情況匯報(bào)如下：

1.埃及

1.1 基本情況

埃及地處尼羅河下游，是歐亞非三大洲的交通樞紐和戰(zhàn)略要地，總面積約100萬(wàn)km2，總?cè)丝诩s8000萬(wàn)。埃及農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要集中在占國(guó)土面積4%的尼羅河谷沿岸和尼羅河三角洲地區(qū)，全國(guó)約有96%的人口聚居在此。耕地面積336hm2，屬于灌溉農(nóng)業(yè)地區(qū)。

埃及是一個(gè)干旱國(guó)家，全年平均降雨量?jī)H為10mm，廣大地區(qū)屬熱帶沙漠氣候。尼羅河是埃及唯一的河流，也是唯一的地表水源。尼羅河全長(zhǎng)6650km，流經(jīng)10個(gè)國(guó)家，流域面積294.4萬(wàn)km2，在埃及境內(nèi)僅有30萬(wàn)km2。尼羅河平均年徑流量840億m3，根據(jù)1959年埃及和蘇丹兩國(guó)政府簽訂的協(xié)議，埃及可以分享尼羅河流域555億m3的水量。

埃及對(duì)尼羅河水資源的開發(fā)利用主要靠興建在其干支流上的水利工程，目前有7座水閘，2座水電站，并且有4座能實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)利用的水庫(kù)，其中最大的就是著名的阿斯旺高壩水庫(kù)。阿斯旺高壩于1960年開始建設(shè)，1970年完工，水庫(kù)總庫(kù)容1689億m3，多年調(diào)節(jié)庫(kù)容900億m3，調(diào)洪庫(kù)容410億m3，有效庫(kù)容1310億m3。電站總裝機(jī)容量210萬(wàn)KW，是埃及最重要的大型水利工程，具有灌溉、發(fā)電、防洪和航運(yùn)等多種效益。修建大壩的初衷基于傳統(tǒng)的防洪促農(nóng)水利治理理念：控制尼羅河水流量，使其盈時(shí)不澇、缺時(shí)不旱，同時(shí)增加農(nóng)業(yè)耕地面積，改善農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高糧食和經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量。40多年來，阿斯旺水壩給埃及帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

然而，埃及年均2.5%至3%的人口增長(zhǎng)率弱化了阿斯旺水壩帶來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。8000萬(wàn)埃及人的生活和生產(chǎn)高度集中在占全國(guó)面積4%的狹長(zhǎng)尼羅河谷和靠近地中海的三角洲地帶，人均水資源的不斷降低嚴(yán)重制約了埃及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐。

1.2 水資源及水利工程的管理

實(shí)行水資源統(tǒng)一管理。由于埃及是一個(gè)缺水國(guó)家，因此，在水資源的管理上實(shí)行統(tǒng)一管理與分配，并實(shí)行立法管理。國(guó)家水資源和灌溉部是國(guó)家唯一一個(gè)可以批準(zhǔn)使用尼羅河水、運(yùn)河水、排水和地下水資源的部門，并控制和管理這些水利工程。它還具有對(duì)違反其管理規(guī)定者進(jìn)行處罰的權(quán)力。

協(xié)調(diào)部門關(guān)系實(shí)行委員會(huì)例會(huì)制度。為了協(xié)調(diào)水資源和水利工程管理中各部門的工作，埃及成立了3個(gè)委員會(huì)。一個(gè)是水資源和灌溉部牽頭的尼羅河最高委員會(huì)，另一個(gè)是土地開發(fā)協(xié)調(diào)委員會(huì)。這兩個(gè)委員會(huì)都實(shí)行每月例會(huì)制，定期指導(dǎo)和評(píng)價(jià)各種工作計(jì)劃，協(xié)調(diào)解決部門間的工作矛盾。第三個(gè)叫跨部門水資源規(guī)劃委員會(huì)，主要解決水資源規(guī)劃中的問題，并負(fù)責(zé)規(guī)劃的編制和發(fā)展計(jì)劃的評(píng)估。

實(shí)行水價(jià)管理差別政策。埃及水資源管理的立法已有30多年的歷史。在水資源管理上實(shí)行差別政策。如不同用途的用水，價(jià)格也不同。農(nóng)業(yè)用水一直實(shí)行免費(fèi)制度；城市居民用水，根據(jù)收入差異，不同的住宅區(qū)制定不同的水價(jià)，收入高的住宅區(qū)水價(jià)高，反之則低。

1.3 緩解水資源供求矛盾采取的措施

節(jié)約水資源，減少損失。在農(nóng)業(yè)灌溉用水中，一方面通過對(duì)灌溉工程的改造，減少漏水，同時(shí)改進(jìn)灌溉技術(shù)，限制漫灌。另一方面積極引入需水量小的糧食品種，減少高耗水農(nóng)作物的種植面積，減少農(nóng)作物單位產(chǎn)量的耗水量。

開展水資源綜合利用。積極利用排放水、農(nóng)業(yè)廢水和城市生活污水，加強(qiáng)污水的循環(huán)利用。對(duì)城市生活污水，通過凈化后部分用于農(nóng)業(yè)灌溉。

加強(qiáng)對(duì)水資源的保護(hù)。在全國(guó)各地設(shè)立了水資源監(jiān)測(cè)中心，已形成監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)各種水資源的水量、水質(zhì)、水文地質(zhì)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，防止對(duì)水資源的污染。另外對(duì)地下水的利用也制定了嚴(yán)格規(guī)定。

增加水資源量。修建兩個(gè)大型調(diào)水工程，即將尼羅河水跨蘇伊士運(yùn)河向東引至西奈半島的“和平渠”，以及將納賽爾湖水向西引至埃及西部新河谷地區(qū)的“圖什卡世紀(jì)工程”。這兩個(gè)巨大水利工程計(jì)劃從20世紀(jì)末到2017年，將一部分居民遷至埃及東北部的西奈半島和西部沙漠地區(qū)，建設(shè)新的“尼羅河谷”。

1.4 經(jīng)驗(yàn)與啟示

實(shí)行水資源垂直性的統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度，有利于水資源短缺國(guó)家水資源的合理配置和高效利用。埃及地表水的主要來源是尼羅河，由阿斯旺水庫(kù)來調(diào)節(jié)。阿斯旺水庫(kù)的運(yùn)行管理由水資源和灌溉部管理。通過各測(cè)站得到的數(shù)據(jù)，根據(jù)供水、發(fā)電、防洪、航運(yùn)、生態(tài)等各方面的要求，由水資源和灌溉部直接下達(dá)指令給阿斯旺水庫(kù)管理局。這樣有利于水資源在全國(guó)的優(yōu)化配置和高效利用。

水行政主管部門直接調(diào)度控制性水利工程，有利于實(shí)行有效的防洪調(diào)度和水資源調(diào)度。埃及的情況說明，對(duì)水資源匱乏的國(guó)家，不僅要由國(guó)家統(tǒng)一管理水資源，而且大江大河的控制性工程也應(yīng)該由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)度。阿斯旺水庫(kù)對(duì)埃及的防洪和供水起到了極為重要的作用，關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)的命脈和人民生命財(cái)產(chǎn)的安全，如果多個(gè)部門管理或者交給地方管理，必然帶來混亂，損害國(guó)家的整體利益。

大型水利工程的建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)由國(guó)家全額負(fù)擔(dān)，實(shí)行管理與收費(fèi)相分離，有利于公共利益的保證。在埃及，阿斯旺水庫(kù)及其他水利工程均由國(guó)家投資興建，供水和發(fā)電帶來的效益全部由另外的機(jī)構(gòu)收取，上交國(guó)庫(kù)。工程管理單位本身不收取任何水費(fèi)和電費(fèi)，其運(yùn)行管理的費(fèi)用全部由國(guó)家按預(yù)算全額支付，水利工程的運(yùn)行調(diào)度完全按水資源和灌溉部的指令進(jìn)行，體現(xiàn)了公共服務(wù)由公共負(fù)擔(dān)的原則。而我國(guó)目前對(duì)水庫(kù)效益的補(bǔ)償還沒有形成正常的機(jī)制，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的水管單位改革意見雖然已開始實(shí)施，但應(yīng)當(dāng)由財(cái)政承擔(dān)的部分，特別是像我省財(cái)政比較緊張的地區(qū)尚未真正到位，這就必然帶來水庫(kù)利益和國(guó)家社會(huì)利益的矛盾，如不加以解決，將會(huì)同時(shí)損害國(guó)家、社會(huì)和企業(yè)三者的利益。

農(nóng)民參與用水管理，成立用水協(xié)會(huì)，有利于農(nóng)村水利設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)和管理。埃及水資源管理的民主化進(jìn)程加快，使直接用水的農(nóng)民參與到水的管理中來。從1996年開始，成立了以農(nóng)民為主的用水者協(xié)會(huì)，農(nóng)業(yè)、水利、財(cái)政、法律等部門派代表參加。國(guó)家將已修好的田間固定灌水渠系移交給用水者協(xié)會(huì)管理，由他們負(fù)責(zé)節(jié)水灌溉技術(shù)的培訓(xùn)和渠系的維修、運(yùn)行和管理等，其費(fèi)用由使用灌溉水的農(nóng)民負(fù)擔(dān)（根據(jù)面積和作物分配）。

2.南非

2.1 基本情況

南非位于非洲大陸最南部，東、南、西三面為印度洋和大西洋所環(huán)抱，地處兩大洋間的航運(yùn)要沖，地理位置十分重要。面積約120萬(wàn)km2，全國(guó)分為9個(gè)省，人口約4900萬(wàn)。

南非是一個(gè)半干旱國(guó)家，年平均降雨量（450mm）低于世界平均水平，而且分布不均，從東部的1000mm逐漸減少到西部的60mm，全國(guó)人均可利用淡水量為1200m3。南非的水資源利用量已經(jīng)超過可用水量的一半以上。全國(guó)只有8.6%的降雨量可以被利用。地表徑流為5億m3，其中80%集中在東部沿海地區(qū)。

2.2 水資源管理體制

水資源管理的基本原則。南非水法規(guī)定了以下基本原則：平等獲得水的權(quán)利；水資源是公共資源，必須在國(guó)家控制原則下使用；對(duì)于水資源來說沒有擁有權(quán)只有使用權(quán)；土地所有者附近的水資源并沒有優(yōu)先使用的權(quán)利；水管理機(jī)構(gòu)要盡可能簡(jiǎn)化、有實(shí)效和可操作；在水資源管理系統(tǒng)中受益的單位應(yīng)該對(duì)維護(hù)水資源和流域做出貢獻(xiàn)。

中央政府的水資源管理職責(zé)。南非設(shè)水務(wù)與林業(yè)部，負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理。水務(wù)與林業(yè)部在全國(guó)9個(gè)省設(shè)有辦公室,這些辦公室并不隸屬于省政府，而是由中央政府直接管轄,基本涵蓋了水資源的開發(fā)、利用、分配、保護(hù)等各項(xiàng)職責(zé)。

國(guó)家設(shè)立供水公司負(fù)責(zé)全國(guó)城市的供水事務(wù)。除了政府部門之外，全國(guó)有13個(gè)大的供水公司，承擔(dān)向城市供水的任務(wù)。實(shí)際上這些公司是受國(guó)家的委托具體運(yùn)作供水任務(wù)，基本上覆蓋了有供水管網(wǎng)的所有城市區(qū)域，為非贏利性企業(yè)。公司的水源包括地下水也有地表水。這些公司與政府簽訂供水合同，政府通過水董事會(huì)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。公司所有的業(yè)務(wù)活動(dòng)必須符合國(guó)家確定的水資源政策，達(dá)到國(guó)家制定的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)（包括水質(zhì)和水量）。

水質(zhì)、水價(jià)及水費(fèi)管理。南非的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)通過立法確定，所有供水公司供應(yīng)的水必須要符合這些水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。水價(jià)的制定是由供水公司在考慮供水成本、利潤(rùn)及通貨膨脹指數(shù)等因素后，提出水價(jià)方案，報(bào)公司所在市政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。為保證居民的基本生存用水，南非實(shí)行最低用水量不收取水費(fèi)的政策，即；每戶每月可以有6000L的水免費(fèi)使用。

2.3 正在進(jìn)行的水資源管理體制改革情況

南非水務(wù)和林業(yè)部的職責(zé)過去主要是設(shè)計(jì)和技術(shù)方面的多，最近幾年開始向制定方針政策、加強(qiáng)監(jiān)督管理方面轉(zhuǎn)變。南非水資源體制改革在2001年已經(jīng)開始，改革的核心是從過去由中央政府按行政區(qū)域管理到按流域進(jìn)行管理，并吸納用水者參與管理。他們計(jì)劃用20年的時(shí)間在全國(guó)9個(gè)省建立19個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)，每個(gè)機(jī)構(gòu)成立由水務(wù)和林業(yè)部成員、市政府代表和大的用水戶代表參加的流域管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)該流域水資源管理工作。

2.4 經(jīng)驗(yàn)和啟示

以流域?yàn)閱挝唤⑺Y源管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)流域管理是當(dāng)今水資源管理的趨勢(shì)。

南非正在進(jìn)行的水資源管理體制改革，最突出的一點(diǎn)是將原來按9個(gè)行政區(qū)域設(shè)立的水資源管理機(jī)構(gòu)逐步改為按19個(gè)流域設(shè)立的水資源管理機(jī)構(gòu)，建立流域管理委員會(huì)。這說明南非開始重視按水資源的自然屬性設(shè)計(jì)流域的水資源管理。這與我國(guó)實(shí)行的流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制有相似之處。

供水事務(wù)由政府控股的非盈利公司運(yùn)作是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)作模式。南非基本解決了城市水務(wù)管理問題。水資源的管理由水利部門負(fù)責(zé)，實(shí)際操作由非贏利公司運(yùn)作。政府對(duì)這些公司只是控股，并不提供運(yùn)行資金，而是由市場(chǎng)運(yùn)作，這是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)作方式。

強(qiáng)調(diào)用水平等，重視水服務(wù)，特別是重視貧困地區(qū)和弱勢(shì)群體的基本用水權(quán)已經(jīng)提到法律的高度。

3.阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)

3.1 基本情況

阿聯(lián)酋是世界上水資源最為匱乏的國(guó)家之一，也是世界上人均水資源消耗最多的國(guó)家之一。

惡劣的自然地理?xiàng)l件是阿聯(lián)酋水資源短缺的主要原因。阿聯(lián)酋屬熱帶沙漠性氣候，年平均降雨量不足100毫米，主要集中在2-3月，其它月份幾乎無(wú)雨，且夏季漫長(zhǎng)高溫，水分蒸發(fā)量極大。地下水資源有限，近年來由于過度開采，地下水位下降，沿海地區(qū)海水入侵，地下水質(zhì)退化，供給量不斷降低。地表水資源少，政府在全國(guó)各地興建水壩，以攔蓄地表水，但由于少雨、蒸發(fā)率高等原因效果不佳。

隨著阿聯(lián)酋經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活等用水需求增長(zhǎng)迅猛。農(nóng)業(yè)用水占全國(guó)用水總量的34%，居各類用水之首，全國(guó)80%的地下水用于農(nóng)業(yè)。工業(yè)和生活用水共占全國(guó)用水總量的32%。1990-2010年，農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水增長(zhǎng)率分別達(dá)到55%和300%。阿人均日用水量超過550升，是世界平均水平（200升）的2.75倍，居世界第三位。綠化用水占全國(guó)用水總量的26%，且呈不斷增長(zhǎng)之勢(shì)。

3.2 水資源戰(zhàn)略

嚴(yán)重缺水是阿聯(lián)酋可持續(xù)發(fā)展面臨的一大難題。多年來，政府投入巨資實(shí)施了一套較為完善的水資源國(guó)家戰(zhàn)略，多管齊下解決水資源短缺問題。

加強(qiáng)立法，制定國(guó)家戰(zhàn)略，為保護(hù)水資源提供法律和政策保障，把水資源保護(hù)和治理作為國(guó)家未來5年發(fā)展計(jì)劃的優(yōu)先重點(diǎn)。

人工回灌地下水。阿全國(guó)用水量的51%來自地下水。為防止地下水枯竭，阿在全國(guó)各地興建120座水壩，未來5年還將新建68座，以攔蓄地表水，逐步提高地下水位。

大力發(fā)展海水淡化產(chǎn)業(yè)。阿全國(guó)用水量的37%來自海水淡化，其中98%的工業(yè)和生活用水由海水淡化廠提供。阿現(xiàn)有70座海水淡化廠，每年可產(chǎn)淡水13億立方米，占世界海水淡化總量的14%，占海灣合作委員會(huì)六國(guó)海水淡化總量的41%。預(yù)計(jì)到2016年，阿海水淡化量將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增長(zhǎng)76%，達(dá)到日產(chǎn)1410萬(wàn)立方米。阿每年投入32.2億美元用于海水淡化，平均每立方米淡化海水成本約2美元。

倡導(dǎo)節(jié)約用水。政府在草坪、公園等公共綠化設(shè)施上安裝現(xiàn)代節(jié)水灌溉系統(tǒng)，為洗車設(shè)備、水龍頭等加裝節(jié)水裝置。大力宣傳節(jié)水觀念，號(hào)召人民增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)。

4.幾點(diǎn)體會(huì)

第一，水作為事關(guān)人類生存、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步一種不可替代的戰(zhàn)略資源，各國(guó)政府對(duì)水的認(rèn)識(shí)都十分深刻，對(duì)水的開發(fā)利用都給以高度重視。從走訪的幾個(gè)國(guó)家情況看，盡管各國(guó)的社會(huì)制度、管理體制不盡相同，但他們都把對(duì)水的開發(fā)利用和管理作為優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，并在財(cái)力、物力上給以大力扶持。

第二，對(duì)于水資源短缺的國(guó)家，都必須由國(guó)家水行政部門對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理。各級(jí)水務(wù)部門要明確職責(zé)，合理分工，確保水利工程的良性運(yùn)行，發(fā)揮水利工程的最大效益。

第三，無(wú)論是流域水資源管理，還是農(nóng)民用水管理，都要建立用水戶參與的管理運(yùn)行機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)用水戶節(jié)約水資源、保護(hù)水資源的積極性，增強(qiáng)社會(huì)公眾的水憂患意識(shí)，提高用水效率。

第四，水利作為社會(huì)公益事業(yè)，控制性水利工程的管理運(yùn)用必須由國(guó)家水行政主管部門直接調(diào)度，水利工程的運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)也應(yīng)由國(guó)家全額負(fù)擔(dān)，并實(shí)行管理與收費(fèi)相分離，這樣才能使社會(huì)公眾的利益得到保障。

第五，水利工程建設(shè)和水資源的開發(fā)利用，要樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用。

第六，緩解水資源的短缺，除節(jié)約用水外，還需要積極尋找開發(fā)新的水源，如修建新的水利工程、實(shí)行跨流域調(diào)水等。從根本上解決水資源緊缺問題，要大力研究推行海水淡化技術(shù)，很好地利用海洋這一永不枯竭的天然資源。

考察團(tuán)成員：龐漢英、徐貴年、申來賓、馬全力、趙鍵倉(cāng)、賈少燕