田 民 陳吉凡

（芷江縣水利局 懷化市 419100）（懷化市水利局 懷化市 418100）

1 芷江縣山塘建設(shè)管理現(xiàn)狀

芷江侗族自治縣位于湖南省西南部，懷化市中部，舞水中游。全縣轄5鎮(zhèn)23鄉(xiāng)，301個(gè)行政村，10個(gè)居委會(huì)，3 415個(gè)村民小組。總?cè)丝?9.02萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口26.55萬(wàn)人，非農(nóng)業(yè)人口12.47萬(wàn)人，耕地面積5.909萬(wàn)hm2?，F(xiàn)有骨干山塘935口，山平塘6 991口。

當(dāng)前山塘存在兩大主要問(wèn)題：一是工程問(wèn)題，二是建設(shè)和管理體制機(jī)制上的問(wèn)題，后者又影響前者。

1.1 存在的工程問(wèn)題

原有小型農(nóng)田水利工程特別是山平塘大都建于20世紀(jì)60、70年代，且以農(nóng)民投勞為主，受當(dāng)時(shí)的技術(shù)、設(shè)備、資金影響，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，且經(jīng)幾十年運(yùn)行，大部分工程都老化失修嚴(yán)重。主要表現(xiàn)為山塘淤積滲漏，蓄水能力大幅下降。

1.2 建設(shè)和管理體制機(jī)制上的問(wèn)題

主要表現(xiàn)在工程建設(shè)投入、建設(shè)管理、建后管護(hù)等方面責(zé)任不夠明確，特別是沒(méi)有形成穩(wěn)定的建設(shè)投入機(jī)制和管護(hù)機(jī)制，造成工程建設(shè)投入不足、管護(hù)主體缺位等。

（1）投入嚴(yán)重不足，缺乏穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，小型農(nóng)田水利建設(shè)管理投入嚴(yán)重下滑。盡管近年來(lái)國(guó)家不斷加大投入力度，但主要都用于大型骨干工程建設(shè)，雖然自2006年開(kāi)始實(shí)施小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金項(xiàng)目，但投資數(shù)額太小，與實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)。農(nóng)田水利投入普遍存在的問(wèn)題：一是縣級(jí)財(cái)政無(wú)力投入。芷江縣是省級(jí)貧困縣，革命老區(qū)縣、少數(shù)民族縣及比照西部大開(kāi)發(fā)縣，基本上是吃飯財(cái)政，加之近幾年重點(diǎn)工程建設(shè)地方配套任務(wù)很重，很難拿出更多資金用于小型農(nóng)田水利工程建設(shè)。二是國(guó)家投入農(nóng)村小型水利工程的資金渠道很多，除了水利口外，還有國(guó)土綜合整治、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等。但基本是各自為政，缺乏協(xié)調(diào)，工程規(guī)劃及布局上缺乏整體考慮，建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)也很不一致，造成農(nóng)村小型水利工程規(guī)劃內(nèi)容難以形成合力，整體推進(jìn)難度大。三是農(nóng)村青壯年勞力外出務(wù)工多，對(duì)山塘等小型農(nóng)田水利工程維護(hù)缺乏必要的勞動(dòng)力。

（2）管護(hù)機(jī)制不健全，管護(hù)主體缺位。

實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體統(tǒng)的功能逐步下降，大多數(shù)由集體管理的小型農(nóng)田水利設(shè)施的管理就流于形式，存在產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明、有人建設(shè)、無(wú)人管理的現(xiàn)象。即使部分有專人管理的工程，管理人員報(bào)酬低，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)基本無(wú)來(lái)源，加上管理人員整體素質(zhì)不高，管理水平較低，難以支撐工程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。如山塘等小型農(nóng)田水利工程基本上是有人用、無(wú)人管。加之各地長(zhǎng)期存在重建輕管、重大輕小、重骨干輕配套的意識(shí)，造成農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程“國(guó)家管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了”。

2 近年來(lái)山塘清淤擴(kuò)容工程建設(shè)管理的主要做法

近兩年，芷江縣以山塘清淤擴(kuò)容項(xiàng)目為突破口，全面加快小型農(nóng)田水利建設(shè)，在建設(shè)機(jī)制、投入機(jī)制、管養(yǎng)機(jī)制等方面進(jìn)行了有益探索，取得了較好成效。2009～2011年兩年山平塘清淤擴(kuò)容289口，清除淤泥34.8萬(wàn)m3，完成總投資422.1萬(wàn)元（其中省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金240萬(wàn)元），總新增蓄水能力42萬(wàn)m3，改善及恢復(fù)灌溉面積204.2 hm2（3 063 畝），新增灌溉面積 64.4 hm2（696 畝）。

（1）加大宣傳力度。

在山塘清淤擴(kuò)容項(xiàng)目申報(bào)階段，一是廣泛發(fā)動(dòng)、引導(dǎo)及調(diào)動(dòng)老百姓參與的熱情?？h水利局指導(dǎo)項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（組）層層召開(kāi)動(dòng)員會(huì)，把中央關(guān)于“民辦公助”加強(qiáng)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、支持農(nóng)戶投工投勞開(kāi)展山平塘清淤擴(kuò)容項(xiàng)目建設(shè)的政策宣傳到每家每戶。山平塘清淤擴(kuò)容補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)：按清淤擴(kuò)容整修山平塘的正常蓄水水面面積計(jì)算,省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助1 500元/畝，縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)助150元/畝，其余不足部分由農(nóng)民通過(guò)“一事一議”籌資籌勞解決。讓群眾成為“政策的明白者，項(xiàng)目的建設(shè)者，工程的受益者”。 由于宣傳到位，2010～2011年度山平塘清淤擴(kuò)容項(xiàng)目的申報(bào)受到群眾的普遍歡迎，共收到7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，268份申請(qǐng)書(shū)。二是查清家底，實(shí)行規(guī)范篩選?？h水利局、縣財(cái)政局聯(lián)合委派技術(shù)人員對(duì)所申報(bào)的山塘逐一進(jìn)行摸底測(cè)量，了解山塘實(shí)名、交通條件、蓄水正常面積、淤積情況、淤泥堆放地點(diǎn)及相關(guān)征地、灌溉效益、群眾積極性等各方面內(nèi)容，并一一登記成冊(cè)，再綜合各方面條件，根據(jù)上級(jí)分配資金計(jì)劃從中篩選出120口山平塘進(jìn)行2010年冬春山平塘清淤擴(kuò)容實(shí)名制登記申報(bào)。

（2）強(qiáng)化管理建設(shè)。

山平塘清淤擴(kuò)容項(xiàng)目計(jì)劃下達(dá)后，芷江縣縣政府成立了由水利、財(cái)政等部門(mén)組成的小型農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了各部門(mén)的職責(zé)。成立了由水利、財(cái)政、村委會(huì)等組成的山平塘清淤擴(kuò)容項(xiàng)目建設(shè)協(xié)調(diào)工作組。

芷江縣在“山平塘清淤擴(kuò)容”實(shí)施過(guò)程中，建立了“業(yè)主管理、政府監(jiān)管、群眾監(jiān)督”三級(jí)質(zhì)量保障體系。

一是縣水利局委派技術(shù)人員經(jīng)常深入工地，對(duì)工程建設(shè)質(zhì)量、工程進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)管。由于山平塘清淤擴(kuò)容工程建設(shè)采取的是“民辦公助”的方式，因此，工作組要定期將工程建設(shè)進(jìn)度、工程建設(shè)情況、資金撥付和使用情況進(jìn)行如實(shí)公示，接受群眾廣泛監(jiān)督，確保工程建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量。在施工過(guò)程中，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)控，及時(shí)進(jìn)行驗(yàn)收，做好竣工資料的歸檔整理。

二是聘請(qǐng)懷化市水利水電工程質(zhì)量監(jiān)督站芷江分站進(jìn)行全過(guò)程質(zhì)量監(jiān)督。在項(xiàng)目實(shí)施中，為保證建設(shè)質(zhì)量，由水利水電工程質(zhì)量分站、項(xiàng)目業(yè)主和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站組成質(zhì)量監(jiān)督組，保證了工程建設(shè)質(zhì)量達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，明確了縣水利局負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的現(xiàn)場(chǎng)管理，村委會(huì)輔助管理的機(jī)制。

三是受益村委會(huì)聘請(qǐng)群眾監(jiān)督員，義務(wù)開(kāi)展質(zhì)量監(jiān)督及義務(wù)工使用情況的監(jiān)督。

努力做到每一口塘，群眾都直接參與監(jiān)督，淤泥清除不到位，挖掘機(jī)就不調(diào)走，每清一口塘，群眾滿意一口。

（3）科學(xué)規(guī)劃，精心實(shí)施。

由于芷江縣屬于山區(qū)，山塘往往位于山坡上，筑堤土質(zhì)砂土含量比較重，多數(shù)山塘主要問(wèn)題為大壩滲漏和內(nèi)壩浪蝕嚴(yán)重，造成蓄水功能喪失，迫切需要對(duì)壩體進(jìn)行整治。針對(duì)這些實(shí)際情況，芷江縣山塘清淤擴(kuò)容工程采用兩種形式實(shí)施：

一是、對(duì)于淤積嚴(yán)重的山平塘以挖掘機(jī)清淤擴(kuò)容為主，壩體整治為輔；

二是、對(duì)于壩體單薄、滲漏嚴(yán)重，放水、泄水功能喪失的山平塘以壩體整治為主，清淤為輔。

（4）強(qiáng)調(diào)發(fā)揮農(nóng)民主體作用。

在山平塘清淤擴(kuò)容項(xiàng)目建設(shè)與管理上，堅(jiān)持“國(guó)家補(bǔ)助，政府監(jiān)督，協(xié)會(huì)運(yùn)作，群眾參與”。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，明確農(nóng)民是“山平塘清淤擴(kuò)容項(xiàng)目建設(shè)的主體地位，國(guó)家對(duì)農(nóng)民自主進(jìn)行的山平塘清淤擴(kuò)容項(xiàng)目給予適當(dāng)補(bǔ)助，引導(dǎo)農(nóng)民克服“等、靠、要”思想，組織農(nóng)戶積極參與建設(shè)和管理。

在工程實(shí)施前，項(xiàng)目所在的村委會(huì)通過(guò)“一事一議”的形式，形成由項(xiàng)目區(qū)受益農(nóng)戶參與投工投勞及在國(guó)家補(bǔ)助補(bǔ)助基礎(chǔ)上，不足部分由全體受益村民平均分?jǐn)偟臎Q議；在此基礎(chǔ)上村委會(huì)與縣水利局均簽訂了山塘清淤擴(kuò)容項(xiàng)目投工投勞協(xié)議書(shū)。

（5）加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理。

山平塘清淤擴(kuò)容項(xiàng)目在工程建設(shè)過(guò)程中，資金管理按照財(cái)政資金管理辦法的有關(guān)要求，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，項(xiàng)目資金使用實(shí)行縣（市）級(jí)財(cái)政報(bào)帳制。縣（市）設(shè)專戶專帳、專人專管，按工程進(jìn)度撥付工程款，嚴(yán)禁截留、擠占、挪作它用，確保山平塘清淤擴(kuò)容項(xiàng)目?？顚Ｓ?。

嚴(yán)格按照《中央財(cái)政小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金管理辦法》的要求落實(shí)。每清完一口塘均要求填報(bào)驗(yàn)收卡，受益村民、挖掘機(jī)機(jī)手簽字及村委會(huì)蓋章，縣水利局驗(yàn)收蓋章后，報(bào)財(cái)政局投資評(píng)審中心審核后，才能到水利局領(lǐng)取財(cái)政補(bǔ)助資金。通過(guò)層層把關(guān)，確保項(xiàng)目建設(shè)資金無(wú)漏洞、無(wú)截留、無(wú)挪用等違規(guī)現(xiàn)象出現(xiàn)。

（6）健全管護(hù)機(jī)制，落實(shí)管護(hù)主體。

為了加強(qiáng)各受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型農(nóng)田水利建設(shè)工程的建后管理，充分發(fā)揮灌區(qū)水利設(shè)施的作用，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為確保工程的安全，充分發(fā)揮工程效益，實(shí)現(xiàn)以水養(yǎng)水，以水養(yǎng)塘的目的，采取以下措施：

一是產(chǎn)權(quán)移交。項(xiàng)目在建設(shè)完工驗(yàn)收合格后，縣水利局與受益村組辦理好產(chǎn)權(quán)移交手續(xù)。

二是為了保證山塘等水利設(shè)施能長(zhǎng)期高效運(yùn)行，在項(xiàng)目建成后，及時(shí)由受益農(nóng)戶聯(lián)合組建群眾管護(hù)組織（農(nóng)民用水協(xié)會(huì)）進(jìn)行維護(hù)管理體制，建立健全農(nóng)民用水協(xié)會(huì)各項(xiàng)管理規(guī)章制度，配備和完善管理人員以及設(shè)施，建立多種形式的目標(biāo)責(zé)任制?，F(xiàn)在在山塘清淤受益村組已成立了6個(gè)具有法人資格、獨(dú)立核算的農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，參會(huì)1 354戶，管理灌溉面積836 hm2（12 540畝）。轄區(qū)骨干山塘25座，山平塘72座，攔溪壩8座，提水泵站3處、灌溉渠道6條18.5 km，溝渠56條。確保工程運(yùn)行良好，充分發(fā)揮效益。

3 小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理的建議

（1）進(jìn)一步推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。

一是明確山塘等小型農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)和使用權(quán)。由于山塘等小型農(nóng)田水利設(shè)施大都建于20世紀(jì)60～70年代，其所有權(quán)屬集體經(jīng)濟(jì)組織，使用權(quán)按一定期限劃歸受益農(nóng)戶，受益群體以每個(gè)成員的受益面積為基礎(chǔ)確定其共有份額，工程經(jīng)營(yíng)管理由受益群體自主決定。

二是探索以承包、租賃、拍賣等多種形式實(shí)現(xiàn)山塘等小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。對(duì)于以公益性（防洪和農(nóng)田灌溉）為主、受益范圍較廣的，特別是跨村的小型水利工程（如灌排渠系、小型水庫(kù)、較大的堰塘、小型泵站等），宜組建用水合作組織（農(nóng)民用水協(xié)會(huì)），由該用水合作組織管理和經(jīng)營(yíng)。公益性較弱的小型水利工程，可以選擇拍賣（買斷經(jīng)營(yíng)）等方式；對(duì)具有防汛抗旱等公益性任務(wù)的小型水庫(kù)和塘壩等工程，以承包或租賃經(jīng)營(yíng)為主。

三是凡承包、租賃、拍賣所得的集體所有的山塘等小型農(nóng)田水利設(shè)施收益交由所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理，并用于山塘等小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與維護(hù)。

（2）創(chuàng)新小型農(nóng)田水利投融資體制機(jī)制。

目前，我國(guó)農(nóng)田水利投融資無(wú)論是從規(guī)模還是增速來(lái)看，都與建設(shè)項(xiàng)目需求存在著巨大的差距，依靠單一渠道，難以從根本上滿足大規(guī)模水利建設(shè)需求。

一是加大各級(jí)財(cái)政投入，大幅度增加小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金規(guī)模。中央財(cái)政要把農(nóng)田水利作為投資重點(diǎn)，繼續(xù)加大投入。

二是建立小型農(nóng)田水利工程經(jīng)常性管護(hù)資金財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制。建議將小型農(nóng)田水利工程維修和更新改造經(jīng)費(fèi)財(cái)政經(jīng)常性支出，在縣級(jí)財(cái)政設(shè)立小型農(nóng)田水利工程維修基金。

三是建立農(nóng)田水利資金整合機(jī)制。農(nóng)田水利資金渠道多、主管部門(mén)多，涉及水利、農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、國(guó)土、扶貧等部門(mén)和單位。建議做好各項(xiàng)支農(nóng)資金的整合，發(fā)揮規(guī)模整體效益，要立足現(xiàn)有體制環(huán)境，堅(jiān)持以縣級(jí)水利發(fā)展規(guī)劃為依托，以提高資金使用效益為目標(biāo)，推進(jìn)水利建設(shè)資金整合，引導(dǎo)農(nóng)發(fā)資金、煙水配套資金、以工代賑、土地治理等資金整合，通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施帶動(dòng)水利建設(shè)資金的集中使用，提高水利資金運(yùn)用效率。抓緊制定小型農(nóng)田水利工程建設(shè)規(guī)劃，通過(guò)規(guī)劃整合使用資金，落實(shí)資金使用計(jì)劃，落實(shí)各部門(mén)在規(guī)劃實(shí)施中的任務(wù)。

四是減免小型農(nóng)田水利配套資金比例。對(duì)芷江這些省級(jí)貧困縣，建議小農(nóng)水工程投資應(yīng)以政府為主，合理靈活確定中央與地方的投資比例，確定“政府為主，農(nóng)民為輔”的小型農(nóng)田水利投入機(jī)制。

五是引導(dǎo)農(nóng)民參與水利建設(shè)。通過(guò)“一事一議”農(nóng)民自愿積極集資、投工投勞興建開(kāi)展的村內(nèi)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的，各級(jí)財(cái)政要給予獎(jiǎng)補(bǔ)，并提高中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)。為了規(guī)范完善農(nóng)民投工投勞政策，對(duì)農(nóng)民投工投勞的范圍、上限、程序等做出規(guī)定。

（3）加強(qiáng)基層水利隊(duì)伍的建設(shè)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站是水利戰(zhàn)線的最前沿，是小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理的重要保證，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站財(cái)政編制，確保水管人員的工資、福利、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等非常迫切，基層水利技術(shù)人員流失嚴(yán)重，工作積極性不高，同時(shí)缺乏專業(yè)技術(shù)的再教育培訓(xùn)，掌握的專業(yè)知識(shí)不能跟上時(shí)代的發(fā)展。建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站列入?yún)⒐蛄?，并加?qiáng)專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。

（4）加強(qiáng)民營(yíng)水利工程技術(shù)指導(dǎo)。

鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)行水利工程施工管理，規(guī)范民營(yíng)水利工程建設(shè)程序，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，確保工程質(zhì)量及效益長(zhǎng)期發(fā)揮，讓廣大農(nóng)民群眾真正成為工程的長(zhǎng)期受益者。