樊 清

（燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的資金困境

近年來(lái)在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)自身發(fā)育、國(guó)家政策扶持、政府引導(dǎo)等因素綜合作用下，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)展迅猛。這對(duì)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕和國(guó)家整體現(xiàn)代化具有重要的戰(zhàn)略意義。但制約欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)一步發(fā)展的不利因素仍然很多，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.農(nóng)業(yè)企業(yè)和家庭經(jīng)濟(jì)缺乏資金自我積累能力，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金缺口大。西方各國(guó)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是靠農(nóng)業(yè)企業(yè)自身的資本原始積累逐步完成的，我國(guó)東南部發(fā)達(dá)地區(qū)的很多農(nóng)業(yè)企業(yè)主要是依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供資金積累。不同于前兩者，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化自我資金積累卻嚴(yán)重不足。河北省沽源縣有一定代表性。2006年以來(lái)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展對(duì)金融信貸需求持續(xù)增長(zhǎng)，一般種養(yǎng)戶資金需求量年均遞增10%，規(guī)模種養(yǎng)戶年均遞增30%。農(nóng)戶生產(chǎn)信貸資金需求年均增量6 000萬(wàn)元，個(gè)體私營(yíng)企業(yè)每年增加信貸需求8 000萬(wàn)元，縣城道路改造、城鎮(zhèn)居民小區(qū)建設(shè)等每年的貸款需求量達(dá)1.5億元，2008年縣區(qū)金融機(jī)構(gòu)年均可調(diào)度資金9 000多萬(wàn)元，不足資金需求量的30%。2000—2008年信貸資金需求量增加了3.5倍，金融機(jī)構(gòu)年均滿足率僅為55.6%。①

2.欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府財(cái)力嚴(yán)重不足。國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅后，進(jìn)一步縮小了縣鄉(xiāng)財(cái)政稅源；2009年《中華人民共和國(guó)增值稅暫行條例》實(shí)施成為縣財(cái)政稅收的減收因素。2009年沽源縣增值稅收入減收390萬(wàn)元②。微薄的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支持難以滿足縣鄉(xiāng)政府龐大的支出網(wǎng)絡(luò)，中西部省市縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，赤字加劇，有的地區(qū)負(fù)債甚至相當(dāng)于當(dāng)年可用財(cái)力的數(shù)倍，且近年來(lái)有增無(wú)減，居高不下。而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的很多新問(wèn)題靠農(nóng)民和企業(yè)的確難以解決，不足的財(cái)力影響基層政府引導(dǎo)和服務(wù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化職能的發(fā)揮。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金困境成因

1.國(guó)有銀行和農(nóng)村信用聯(lián)社貸款積極性相對(duì)不足。相對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的巨大需求，國(guó)有四大商業(yè)銀行支農(nóng)資金不足。一是金融體制的原因。由于長(zhǎng)期沿襲的高度集中的金融管理體制，儲(chǔ)蓄存款向上集中，“全國(guó)一盤(pán)棋”，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)存入銀行的資金在整個(gè)金融系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)籌、集中統(tǒng)一使用。以郵政儲(chǔ)蓄為例，2000年以來(lái)沽源縣轄區(qū)10%的新增儲(chǔ)蓄存款上存上級(jí)郵政部門(mén)。2008年縣儲(chǔ)蓄存款8 210萬(wàn)元，而郵政儲(chǔ)蓄在轄區(qū)開(kāi)辦信貸業(yè)務(wù)以來(lái)信貸投放量還不足2 000萬(wàn)元③。正如河南省汝南縣縣委副書(shū)記呂方所說(shuō)“：我們縣每年的存款有8億元，但我們本地能留下的還不到1億元?！雹芏桥c四大國(guó)有銀行商業(yè)化改革有關(guān)。規(guī)避商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、保障資金安全和收益率是金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的首要目標(biāo)。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展程度低、周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢、風(fēng)險(xiǎn)高、收益不穩(wěn)定，這些特點(diǎn)使農(nóng)業(yè)貸款服務(wù)范圍廣、管理成本高、收益率低，放貸風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高。2007年沽源縣農(nóng)行和農(nóng)村信用社不良貸款率中農(nóng)業(yè)的不良貸款率分別占57.6%和12.3%，⑤清理難度極大。而上存資金利率高、不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)且能取得收益，客觀上推動(dòng)了金融機(jī)構(gòu)不投放或少投放的行為。三是貸款標(biāo)準(zhǔn)高，手續(xù)繁雜，加劇了支農(nóng)貸款的難度。金融貸款政策在額度、規(guī)模、信用等級(jí)、抵押物等方面標(biāo)準(zhǔn)高要求嚴(yán)格，難以適應(yīng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化剛剛起步的實(shí)際。2006年以來(lái)金融部門(mén)對(duì)沽源縣域內(nèi)30個(gè)有關(guān)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的計(jì)劃支持項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)考察，但只有兩個(gè)企業(yè)辦理了1.2億元和200萬(wàn)元的貸款投放。⑥很多有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)因資金不足又得不到貸款資助而錯(cuò)失發(fā)展良機(jī)。四是信貸人員“懼貸”心理嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)貸款運(yùn)行保守。各商業(yè)銀行實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，基層信貸人員“懼貸”心理嚴(yán)重，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)寧可不貸，因?yàn)橐还P不良貸款可以“抹殺”以往的所有業(yè)績(jī)?？h鄉(xiāng)基層農(nóng)村信用聯(lián)社是農(nóng)村金融主力軍，而涉農(nóng)資金嚴(yán)重不足影響其職能和作用的發(fā)揮。以沽源縣為例，縣存貸款比例已經(jīng)超過(guò)了80%，當(dāng)年增量存貸款比超過(guò)100%，⑦而2006年以來(lái)，年均有5 000萬(wàn)元資金轉(zhuǎn)移到省市信用聯(lián)社儲(chǔ)存或集中使用。⑧郵政儲(chǔ)蓄和其他金融機(jī)構(gòu)依托網(wǎng)點(diǎn)吸收農(nóng)村資金，對(duì)農(nóng)村信用社資金支農(nóng)形成有力競(jìng)爭(zhēng)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)在本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的社會(huì)財(cái)富和資金量相對(duì)東南部發(fā)達(dá)地區(qū)本來(lái)較少，基層農(nóng)村信用聯(lián)社可使用資金更加不足，維持支農(nóng)局面力不從心。五是縣域內(nèi)的社會(huì)資金難以流向支農(nóng)領(lǐng)域。欠發(fā)達(dá)地區(qū)分散的社會(huì)資金除存入銀行外，一時(shí)難以找到好的投資項(xiàng)目，很大一部分形成民間借貸資本，使高利貸類的民間借貸行為日趨活躍，2000—2008年沽源縣域內(nèi)民間資本借貸資金量增長(zhǎng)了3.5倍。⑨這種民間借貸很少投向農(nóng)業(yè)，難以支持本地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

2.分稅制在某種程度上弱化了基層政府支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的財(cái)力。我國(guó)目前分稅制的特點(diǎn)是財(cái)權(quán)中心上移，事權(quán)中心下移。我國(guó)縣鄉(xiāng)級(jí)政府基本是以30%的財(cái)權(quán)應(yīng)對(duì)70%的事權(quán)?？h級(jí)政府事多、財(cái)少、權(quán)輕、責(zé)重，“有事做卻沒(méi)錢(qián)干”；鄉(xiāng)級(jí)政府直接做的事最多，事無(wú)巨細(xì)，財(cái)權(quán)卻最少。⑩關(guān)于分稅制的這種影響，東南發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)政府可以通過(guò)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的收益來(lái)加以均衡和彌補(bǔ)，而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這種不利影響卻因自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益率低而被放大，“馬太效應(yīng)”更加嚴(yán)重，導(dǎo)致基層政府履行職能受制于財(cái)力的嚴(yán)重匱乏，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，赤字嚴(yán)重?；鶎诱龑?dǎo)服務(wù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化職能和作用弱化。雖然中央在分配轉(zhuǎn)移支付時(shí)對(duì)西部地區(qū)扶持的力度較大，但由于目前我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，仍然存在直接補(bǔ)助給地方政府的一般性轉(zhuǎn)移支付不足、力度較大且數(shù)量逐年增加的專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用效率不高的問(wèn)題。主要原因是：（1）專項(xiàng)支農(nóng)性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付多頭管理，掌握和分配這些專項(xiàng)撥款的上級(jí)主管部門(mén)眾多，如同是支農(nóng)類，就有歸水利部門(mén)管理的小流域治理工程，歸國(guó)土部門(mén)管理的土地治理項(xiàng)目，由農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)部門(mén)管理的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，很多內(nèi)容是相近甚至是相同的。?在中央財(cái)政支出中掌握和分配這些撥款的單位眾多，資金來(lái)源渠道多。但囿于?？罘謱俨煌芾聿块T(mén)管轄，縣鄉(xiāng)基層政府無(wú)法統(tǒng)籌安排，難以形成合力，容易造成資金使用分散、浪費(fèi)和低效益等問(wèn)題。（2）許多支農(nóng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分配方法不科學(xué)，與地方農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際不完全相符，難以產(chǎn)生明顯的效益，但按管理要求，基層地方政府及其相關(guān)部門(mén)主動(dòng)權(quán)小，項(xiàng)目調(diào)整很難，甚至有的不能調(diào)整，致使項(xiàng)目資金難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、破解資金困境，強(qiáng)化基層政府財(cái)力，保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展

1.借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，加大資金支持力度。改變落后地區(qū)狀況實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展是世界性的課題，各國(guó)的基本做法是對(duì)落后地區(qū)予以有力的財(cái)政支持和政策傾斜。如二戰(zhàn)后，美國(guó)為改變南部和西部落后而影響美國(guó)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的狀況，聯(lián)邦政府為這些地區(qū)提供信貸優(yōu)惠，鼓勵(lì)私人企業(yè)在落后地區(qū)投資，對(duì)南部和西部落后地區(qū)的支出比例占到56%，而東北部和中北部?jī)袅魅霝樨?fù)值，財(cái)政支出的這種偏向性實(shí)際上是把發(fā)達(dá)的東北部和中北部的一部分稅收收入轉(zhuǎn)移到西部和南部，給予落后地區(qū)資金支持，加速其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。?

1988年鄧小平曾指出：沿海地區(qū)要加快對(duì)外開(kāi)放，“發(fā)展到一定的時(shí)候，又要求沿海拿出更多力量來(lái)幫助內(nèi)地發(fā)展，先進(jìn)地區(qū)幫助落后地區(qū)是一個(gè)義務(wù)”。?按照小平同志的思路，除著手建立發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)落后地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付、從富裕省份擠出適量財(cái)力投給西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)或?qū)崿F(xiàn)東西部對(duì)口支援外，中央應(yīng)出臺(tái)更多財(cái)政和金融優(yōu)惠傾斜政策，投入更多資金支持。

2.推進(jìn)金融改革，強(qiáng)化國(guó)有商業(yè)銀行支持力度。（1）改革國(guó)有商業(yè)銀行特別是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和支農(nóng)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)高度集權(quán)的管理模式和決策方式，合理授權(quán)授信，給基層金融機(jī)構(gòu)一定的話語(yǔ)權(quán)和參與決策的權(quán)利；探索金融系統(tǒng)內(nèi)民主決策和上下互動(dòng)合作機(jī)制，使相關(guān)政策制定符合欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展實(shí)際。要注重傾聽(tīng)基層金融機(jī)構(gòu)和員工的意見(jiàn)和建議，在責(zé)任追究中盡可能做到合情合理；根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際，完善農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高金融服務(wù)覆蓋面；加強(qiáng)金融部門(mén)內(nèi)部的科學(xué)化精細(xì)化管理，積極拓展涉農(nóng)業(yè)務(wù)。（2）各國(guó)有商業(yè)銀行縣級(jí)分支機(jī)構(gòu)要和縣政府充分合作，克服“寧可上存也不放貸”的支農(nóng)不作為狀況，使銀行積極支農(nóng)放貸又最大限度地保障資金安全，把金融風(fēng)險(xiǎn)降到最低。如政府牽頭進(jìn)行農(nóng)村金融的信用建設(shè)，創(chuàng)建農(nóng)村信用村鎮(zhèn)，建立農(nóng)戶和企業(yè)誠(chéng)信電子檔案、守信激勵(lì)與失信懲戒相結(jié)合機(jī)制，守信農(nóng)戶和企業(yè)可以得到更多貸款；探索農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)合作社、互助金合作社等多種形式的信貸聯(lián)?；ブM織，倡導(dǎo)農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與金融部門(mén)的互助和誠(chéng)信，實(shí)現(xiàn)貸款人和銀行的良性互動(dòng)，在農(nóng)村逐步培養(yǎng)講信用、守信用的社會(huì)風(fēng)尚；對(duì)重點(diǎn)發(fā)展的涉農(nóng)領(lǐng)域?qū)嵭姓吆唾Y金傾斜，發(fā)放對(duì)農(nóng)戶短期小額貸款和專項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)資金，通過(guò)政府貼息、以物代資等形式增加貸款額度，適當(dāng)放寬貸款標(biāo)準(zhǔn)，方便農(nóng)戶和企業(yè)使用。（3）在規(guī)范民間借貸行為時(shí)，依據(jù)相關(guān)政策在縣域內(nèi)進(jìn)行小型融資機(jī)構(gòu)和小額貸款公司試點(diǎn)，引導(dǎo)其吸收社會(huì)閑散資金支援農(nóng)業(yè)。

3.探索推進(jìn)財(cái)稅體制分權(quán)化改革，強(qiáng)化基層地方政府財(cái)力。改革開(kāi)放實(shí)踐證明，三十多年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得的成果是與調(diào)動(dòng)地方的積極性、進(jìn)行合理分權(quán)分不開(kāi)的。要破解欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的資金困境，推進(jìn)財(cái)政體制分權(quán)化改革，并使之成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)力助推劑是必然選擇。（1）推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政分權(quán)改革試點(diǎn)，在強(qiáng)化監(jiān)督、確保資金安全的前提下，根據(jù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)分稅制進(jìn)行調(diào)整和改革，合理適度地給予基層地方政府一定的財(cái)政自主權(quán)和相應(yīng)話語(yǔ)權(quán)，如給予地方政府發(fā)行公債的權(quán)力，以支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。（2）培育縣級(jí)地方政府主體稅種。國(guó)際通行做法是地方政府應(yīng)有主體稅種和較穩(wěn)定的稅源。而我國(guó)的分稅制在欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方稅種額度小且零散，稅源不穩(wěn)定。因此要強(qiáng)化地方政府的財(cái)力需要適當(dāng)培育地方主體稅種，形成以地方主體稅種為主、小額稅種為輔的地方稅收體系，使地方逐漸確立自己的主體稅種，形成穩(wěn)定的收入來(lái)源；同時(shí)提高對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收返還系數(shù)，以緩解基層政府的財(cái)政緊張狀況，促進(jìn)中央政府下放部分財(cái)政權(quán)力，明晰地方政府的支出責(zé)任，將事權(quán)的效率與財(cái)權(quán)的支撐相結(jié)合。（3）增加對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移的力度和數(shù)量，以大部制改革思路改革專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，使基層地方政府對(duì)這些資金有相對(duì)處置權(quán)和一定的綜合協(xié)調(diào)權(quán)力，按農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化整體要求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際狀況安排資金投向、使用方法；對(duì)特殊重大項(xiàng)目，減少省市兩個(gè)層級(jí)的中間環(huán)節(jié)，采取中央財(cái)政直接扶持辦法和特殊政策，克服資金使用分散、浪費(fèi)和低效益等問(wèn)題。（4）地方政府要探索發(fā)展多形式、多渠道的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)形式，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，建立農(nóng)業(yè)信貸保險(xiǎn)基金，引導(dǎo)農(nóng)戶參保，逐年增加對(duì)參保農(nóng)戶的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、單個(gè)農(nóng)戶的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，減少農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中可能產(chǎn)生的不利影響；同時(shí)基層政府要善于運(yùn)用財(cái)政、稅收、金融和再保險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)手段支持和促進(jìn)農(nóng)業(yè)商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，改變商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)回避三農(nóng)保險(xiǎn)領(lǐng)域的狀況，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極開(kāi)拓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

注釋：

①③⑤⑥⑧⑩母祥：《貧困地區(qū)金融現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)調(diào)查》，沽源縣科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研文章選編，2009年第10期。

②王維亮：《增值稅轉(zhuǎn)型對(duì)我縣的影響及對(duì)策》，沽源縣科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研文章選編，2009年第10期。

④劉洪波：《發(fā)展不應(yīng)是“贏者通吃”》，《南方都市報(bào)》，2005年11月29日。

⑦張進(jìn)有：《農(nóng)村信用聯(lián)社貸款支農(nóng)工作喜憂共存》，河北沽源縣委縣政府編，2009年第10期。

⑩于江：《中央與地方公共財(cái)政授權(quán)體制的修構(gòu)》，《研究生法學(xué)》，2008年第2期。

?劉雅璐：《縮小地區(qū)差距財(cái)政政策研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2000年出版。

?楊龍主編：《新型工業(yè)化背景下的政府職能研究》，天津人民出版社，2011年出版。

?《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社,1993年出版。