王向紅

(海南師范大學(xué)文學(xué)院，海南?？?71158)

20世紀(jì)30年代，面對(duì)美國(guó)嚴(yán)重的土地資源危機(jī)與農(nóng)業(yè)危機(jī)，富蘭克林·羅斯福政府采取了一系列措施來(lái)保護(hù)土地資源，成為“新政”的一道靚麗風(fēng)景。

一、背景

20世紀(jì)30年代，自然災(zāi)害的肆虐使美國(guó)的土地資源出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)，農(nóng)業(yè)蕭條的深化又使土地問(wèn)題更加突出，從而促使羅斯福政府關(guān)注土地資源保護(hù)問(wèn)題。

(一)自然災(zāi)害頻發(fā)，土地資源面臨深刻危機(jī)

20世紀(jì)30年代，美國(guó)大平原地區(qū)持續(xù)出現(xiàn)嚴(yán)重干旱，年降雨量遠(yuǎn)低于平均值，一些地區(qū)旱情最嚴(yán)峻年份的降雨量比平時(shí)甚至減少了50% ～75%。如堪薩斯州Richfield的降水量，1930年為21.65英寸，1936年只有4.96英寸［1］。干旱導(dǎo)致氣溫升高，植物枯死，牧場(chǎng)和玉米地變成焦土［2］200，使大平原成為塵暴重災(zāi)區(qū)。整個(gè)20世紀(jì)30年代，大平原地區(qū)每年都有無(wú)數(shù)次大小塵暴發(fā)生，塵暴區(qū)南北長(zhǎng)達(dá)500英里、東西寬約300英里，面積約1億英畝［3］29。塵暴襲來(lái)時(shí)，由于沒(méi)有植被保護(hù)，大片土地上的表土被風(fēng)吹起，卷起漫天黃沙。僅1934年的大風(fēng)暴就吹走了3.5億噸表土［3］8，使6 000萬(wàn)公頃的耕地受到危害［4］328。1935年又有8.5億噸土壤流失［5］。土壤的流失帶走了大量有機(jī)物、腐殖質(zhì)與氮、磷等元素，降低了土地肥力，破壞了土地系統(tǒng)的生態(tài)結(jié)構(gòu)。

20世紀(jì)30年代中期，暴雨和洪水又接踵而至。1936年3月中旬，從馬里蘭和西弗吉尼亞到東俄亥俄、賓夕法尼亞，從紐約再到新英格蘭持續(xù)暴雨。不斷泛濫的洪水沖垮了大量堤壩、水庫(kù)，堵塞了河流，沖蝕了大片肥沃土壤。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1933年美國(guó)至少有5 000萬(wàn)英畝土地被荒廢了，另有12 500萬(wàn)英畝土地用處倍減［6］270。到1934年，風(fēng)蝕使約3.2億英畝土地受損，水蝕導(dǎo)致約3.4億英畝土地嚴(yán)重受損、400萬(wàn)英畝耕地拋荒，美國(guó)19.07億英畝土地上相對(duì)沒(méi)有遭受侵蝕影響的只有約5.8億英畝［7］109。

20世紀(jì)30年代的自然災(zāi)害與土地資源危機(jī)，使一些有識(shí)之士認(rèn)識(shí)到自然是有極限的，在極限面前必須采取切實(shí)有效的措施來(lái)保護(hù)土地資源。

(二)農(nóng)業(yè)危機(jī)嚴(yán)重，農(nóng)村形勢(shì)嚴(yán)峻

1929—1933年，美國(guó)農(nóng)業(yè)危機(jī)特別嚴(yán)重，農(nóng)產(chǎn)品大量過(guò)剩、價(jià)格暴跌，農(nóng)民收入銳減、生存困難。1929—1932年，農(nóng)場(chǎng)平均凈收入從962美元降為288美元，每個(gè)農(nóng)民純現(xiàn)金收入從162美元降為48美元［8］23。許多農(nóng)民債臺(tái)高筑，紛紛破產(chǎn)。1929—1933年，約有1 019 300戶農(nóng)民由于被取消抵押品贖回權(quán)而喪失財(cái)產(chǎn)［8］35。陷入災(zāi)難的農(nóng)民和失業(yè)的農(nóng)業(yè)工人，紛紛進(jìn)行反抗。當(dāng)時(shí)，無(wú)論在哪里，都有“農(nóng)民們談到聯(lián)合起來(lái)反抗現(xiàn)狀的具體行動(dòng)步驟。農(nóng)民中正在形成一種階級(jí)覺(jué)悟”［8］89。對(duì)此，1933年1月美國(guó)農(nóng)業(yè)合作聯(lián)合會(huì)主席愛(ài)德華·A·奧尼爾驚呼:“除非給美國(guó)農(nóng)民想點(diǎn)辦法，不然的話，不出一年，農(nóng)村就要鬧起革命來(lái)的。”［9］這種嚴(yán)峻的農(nóng)村形勢(shì)，迫使羅斯福政府適時(shí)調(diào)整農(nóng)業(yè)政策。

(三)生態(tài)學(xué)的發(fā)展為土地資源保護(hù)奠定了理論基礎(chǔ)

20世紀(jì)20～30年代，美國(guó)的生態(tài)學(xué)逐漸走向成熟，一些生態(tài)學(xué)者呼吁人類(lèi)必須從維護(hù)生物共同體的整體性、多樣性出發(fā)，去尊重和保護(hù)自然。如克萊門(mén)茨提出了“頂級(jí)群落”理論，指出:美國(guó)中西部大平原上的頂級(jí)植被是廣袤的原始草原，這些草原與生活于其間的野生動(dòng)物和印第安人之間有著一種穩(wěn)定的生態(tài)聯(lián)系;19世紀(jì)白人毫無(wú)顧忌地濫用草場(chǎng)資源和捕殺野生動(dòng)物，破壞了這個(gè)頂級(jí)群落的生態(tài)系統(tǒng)平衡，最終自食其果。奧爾多·利奧波德指出:文明“是人類(lèi)、其他動(dòng)物、植物和土壤之間一種相互依存的合作狀態(tài)”［3］278，美國(guó)中西部水土流失是由過(guò)度放牧及對(duì)土地的不合理使用造成的。保羅·西爾斯指出:人如果毀掉了自然所要求的平衡與均勢(shì)，必將自食其果;公地對(duì)開(kāi)發(fā)者的開(kāi)放，導(dǎo)致了大平原地區(qū)最嚴(yán)重的土地濫用。

20世紀(jì)30年代美國(guó)生態(tài)學(xué)家們所提出的土地利用建議，大多是直接為塵暴地區(qū)所策劃的，另一些則適用于塵暴地區(qū)的形勢(shì)［3］278－279，從而為“新政”的土地資源保護(hù)政策奠定了理論基礎(chǔ)。

(四)羅斯福個(gè)人的綠色生態(tài)理念與實(shí)踐

羅斯福從小受到大自然的陶冶，關(guān)心而熱愛(ài)大自然。早在1910年，他就在其海德公園村的私人地產(chǎn)上植樹(shù)造林以抑制土壤侵蝕，開(kāi)始了資源保護(hù)工作。1929年擔(dān)任紐約州州長(zhǎng)后，他曾積極推行自然資源和環(huán)境保護(hù)政策。30年代大危機(jī)爆發(fā)后，他設(shè)立了紐約州臨時(shí)緊急救濟(jì)局，利用州救濟(jì)基金組織失業(yè)青年從事植樹(shù)造林和其他自然資源保護(hù)工作，既解決了就業(yè)問(wèn)題，又保護(hù)了自然資源。上述綠色生態(tài)理念和實(shí)踐，成為羅斯福推行土地資源保護(hù)政策的深厚思想根源和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，深刻影響了他出任總統(tǒng)后的政策取向。

二、措施與成效

“新政”中，羅斯福政府以“對(duì)土地更科學(xué)的管理以及在土地利用上公共福利高于私人利益”［3］251為原則，以防治土壤侵蝕與保護(hù)其肥力為重點(diǎn)，自上而下地采取了一系列切實(shí)可行的措施來(lái)保護(hù)美國(guó)的土地資源，取得了顯著成效。

(一)頒布《土壤保護(hù)法》，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的土壤保護(hù)機(jī)構(gòu)

面對(duì)滾滾而至的黑色塵暴及其引發(fā)的土地資源危機(jī)，羅斯福認(rèn)識(shí)到必須有一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、一部綜合性的立法來(lái)指導(dǎo)土壤侵蝕治理與土地資源保護(hù)工作。為此，1933年10月，他在內(nèi)政部設(shè)立了一個(gè)臨時(shí)性的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)——土壤侵蝕局，負(fù)責(zé)土壤侵蝕治理工作。土壤侵蝕局是世界上第一個(gè)由國(guó)家政府創(chuàng)立的土壤保護(hù)機(jī)構(gòu)。

1935年4月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《土壤保護(hù)法》。該法宣稱土壤侵蝕對(duì)國(guó)家農(nóng)牧場(chǎng)和森林的破壞已經(jīng)構(gòu)成對(duì)國(guó)計(jì)民生的重大威脅，控制和防止土壤侵蝕是國(guó)會(huì)的一項(xiàng)永久政策，授權(quán)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)對(duì)有關(guān)土壤侵蝕防治的一切工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。它是美國(guó)第一部國(guó)家土壤保護(hù)法，其最重要的成果在于確立了控制和防治土壤侵蝕、保護(hù)土地資源是一項(xiàng)國(guó)家政策。其另一項(xiàng)重要措施是將土壤侵蝕局由內(nèi)政部轉(zhuǎn)歸農(nóng)業(yè)部并更名為土壤保護(hù)局，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)土壤保護(hù)工作。土壤保護(hù)局是農(nóng)業(yè)部的一個(gè)永久性機(jī)構(gòu)，它使美國(guó)從此有了一個(gè)穩(wěn)定的常設(shè)責(zé)任機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)土地資源保護(hù)工作。

(二)控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，退耕休耕

面對(duì)土地資源危機(jī)與農(nóng)業(yè)危機(jī)的雙重打擊，羅斯福政府試圖將控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與土壤保護(hù)結(jié)合起來(lái)，同時(shí)解決當(dāng)時(shí)面臨的兩大迫切任務(wù)。

1933年5月，國(guó)會(huì)頒布了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，這是美國(guó)第一部農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持和土地調(diào)整立法。該法旨在通過(guò)控制生產(chǎn)，使農(nóng)民減少播種面積和產(chǎn)量，來(lái)減少剩余產(chǎn)品，促使農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格回升。對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的控制，主要包括播種面積、生產(chǎn)種類(lèi)和產(chǎn)量的控制。在播種面積方面，農(nóng)場(chǎng)主必須以其在過(guò)去三個(gè)連續(xù)耕種季節(jié)的平均耕作畝數(shù)作為計(jì)算基礎(chǔ)，將耕作總平均畝產(chǎn)量的15%退出生產(chǎn)［10］。聯(lián)邦對(duì)愿意參加生產(chǎn)削減計(jì)劃的農(nóng)場(chǎng)主給予補(bǔ)貼。在生產(chǎn)種類(lèi)方面，1933年僅限于小麥、棉花、玉米、生豬、水稻、煙草、牛奶及其制品等基本農(nóng)產(chǎn)品，1934年《瓊斯－康納利法》將減產(chǎn)范圍擴(kuò)大到裸麥、大麥、高粱、花生、牛，《瓊斯－科斯蒂根斯食糖法》將甘蔗和甜菜納入減產(chǎn)名單，1935年《沃倫土豆法》限制土豆的生產(chǎn)。這樣，該法的適用范圍先后共包括15種農(nóng)產(chǎn)品。

1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》在控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的效果是比較顯著的。1933年，3/4的棉花種植者同意削減近1/3的種植面積，有略超過(guò)1 000萬(wàn)英畝的土地停止了生產(chǎn);50萬(wàn)戶以上的小麥種植者簽訂了減產(chǎn)合同，使約800萬(wàn)英畝麥田棄耕放荒;100多萬(wàn)玉米和生豬生產(chǎn)者同農(nóng)業(yè)部簽訂了合同，將玉米種植面積削減將近25%;南部95%以上的農(nóng)民都加入了削減煙草生產(chǎn)將近1/3的協(xié)議［11］642－643。1934年減耕的農(nóng)作物面積達(dá)4 000萬(wàn)英畝［12］?？梢?jiàn)，1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》通過(guò)控制生產(chǎn)而使一定量的土地得到了休耕閑置，在一定程度上保護(hù)了土地資源。

1936年2月，國(guó)會(huì)通過(guò)了《土壤保護(hù)和國(guó)內(nèi)配額法》，從“國(guó)家的利益”和“公眾的幸?！背霭l(fā)，以“保持和改良土壤的肥沃性”、“經(jīng)濟(jì)地使用和保護(hù)土壤”為目標(biāo)［13］，對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行生產(chǎn)控制。此法將農(nóng)作物分為消耗地力和增強(qiáng)地力兩大類(lèi)，前者主要有小麥、棉花、玉米、甜菜、煙草等，后者指豆科作物、牧草等。它規(guī)定:農(nóng)場(chǎng)主將種植消耗地力作物的土地轉(zhuǎn)種增強(qiáng)地力的作物，平均每英畝大約可得到10美元的政府補(bǔ)貼［14］。這樣就把控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與土壤保護(hù)結(jié)合起來(lái)，土壤保護(hù)開(kāi)始成為美國(guó)的一項(xiàng)重要農(nóng)業(yè)政策。

1938年2月，國(guó)會(huì)通過(guò)了新的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，繼續(xù)實(shí)施耕地面積削減計(jì)劃。計(jì)劃分兩類(lèi):一是采用耕地面積配額，促使農(nóng)場(chǎng)主自愿削減農(nóng)業(yè)產(chǎn)量;二是采用銷(xiāo)售配額，強(qiáng)制性限制農(nóng)場(chǎng)主的產(chǎn)量。該法還將農(nóng)產(chǎn)品分為基本、非基本兩大類(lèi)，基本農(nóng)產(chǎn)品包括小麥、棉花、玉米、水稻和煙草;對(duì)基本農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)控制和價(jià)格支持是強(qiáng)制性的。該法對(duì)耕種定額土地而又遵守土壤保持方法的農(nóng)民給予補(bǔ)貼。該法對(duì)種植面積的控制是成功的。如小麥播種面積，“1937年為8 100萬(wàn)英畝，1938年降為6 300萬(wàn)英畝，繼而減到不足6 200萬(wàn)英畝并且一直持續(xù)到1944年”，“同樣的事情也發(fā)生在所有耗竭土壤的作物方面”［6］256。因此，1938年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》對(duì)于恢復(fù)地力、保護(hù)土壤，起了有益的促進(jìn)作用。

(三)開(kāi)展土地資源調(diào)查，為治理土壤侵蝕提供科學(xué)依據(jù)

為了摸清美國(guó)土地資源危機(jī)的狀況，找出其成因，并在此基礎(chǔ)上實(shí)施因地制宜的治理辦法，羅斯福安排了全國(guó)性的土地資源調(diào)查。

1936年7月，羅斯福政府設(shè)立了“大平原干旱委員會(huì)”，授權(quán)其對(duì)西部大平原生態(tài)情況進(jìn)行全面深入的科學(xué)調(diào)查，以便為治理土壤侵蝕提供科學(xué)有效的信息支持。該委員會(huì)對(duì)大平原進(jìn)行為期兩周的考察后提交了一份報(bào)告，指出:大平原地區(qū)沙塵暴的根本原因在于引進(jìn)了一種不適合大平原地區(qū)的農(nóng)業(yè)體系即給半干旱地區(qū)引進(jìn)了從整體上說(shuō)只適宜于濕潤(rùn)地帶的方式，解決的辦法是針對(duì)不同地區(qū)的土地特性采取不同的開(kāi)發(fā)模式，邊際土地應(yīng)永久性退出商業(yè)性生產(chǎn)，宜耕地應(yīng)營(yíng)造防護(hù)林、植草、修筑梯田、等高線作業(yè)和條播等［15］。

1936年9月，羅斯福政府設(shè)立了第二個(gè)大平原委員會(huì)。該委員會(huì)在1936年底提交了名為《大平原的未來(lái)》的調(diào)查報(bào)告，指出:大平原地區(qū)的“土地破壞基本上是一種‘思想態(tài)度’的結(jié)果”，從深層次上看它涉及到人們頭腦深處支配自然的倫理觀，“這一倫理觀把土地貶低為不過(guò)是為了自己的目的而利用和剝削的原材料”;大自然曾經(jīng)在大平原上建立了一種平衡，是白人擾亂了這種平衡。按照?qǐng)?bào)告的邏輯，如果人們要在大平原地區(qū)擁有永久家園，必須對(duì)塵暴地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)行廣泛變革，結(jié)束工廠式農(nóng)業(yè)，嚴(yán)格控制對(duì)農(nóng)業(yè)投資、利潤(rùn)獲取以及土地所有權(quán)。報(bào)告還提出了一些機(jī)制改革的建議，如建立更大型的農(nóng)業(yè)單位、購(gòu)買(mǎi)不宜耕種的土地、設(shè)立共同放牧協(xié)會(huì)和土壤保護(hù)區(qū)、以被批準(zhǔn)的土地實(shí)踐方式為條件提供農(nóng)業(yè)貸款、為遭受侵蝕最為嚴(yán)重的縣的土地保護(hù)分區(qū)布局、在學(xué)校開(kāi)展資源保護(hù)教育等［3］264－267?！洞笃皆奈磥?lái)》為大平原的土壤侵蝕治理與恢復(fù)確立了指導(dǎo)思想與保護(hù)戰(zhàn)略。

此外，土壤保護(hù)局還對(duì)塵暴地區(qū)的每個(gè)縣都做了航拍，對(duì)當(dāng)?shù)赝寥赖念?lèi)型與亞類(lèi)型、土壤被侵蝕的種類(lèi)與程度等進(jìn)行了分類(lèi)，并據(jù)此提出了有針對(duì)性的治理措施。

上述調(diào)查結(jié)果與報(bào)告，不僅為治理土壤侵蝕提供了科學(xué)的依據(jù)，而且深化了公眾對(duì)土地資源危機(jī)的憂患意識(shí)，推動(dòng)了土地資源保護(hù)工作的進(jìn)行。

(四)防治洪水，防止土壤侵蝕

首先，制定防洪法規(guī)。1936年，國(guó)會(huì)通過(guò)了《洪水控制法》，明確聯(lián)邦政府對(duì)于洪水控制的持久責(zé)任，肯定大壩和水庫(kù)系統(tǒng)對(duì)于調(diào)節(jié)水資源的作用。

其次，修建防洪工程。1933—1952年，在田納西河及其支流共建造20座新水壩，改建5座原有水壩，從而使美國(guó)雨量最大區(qū)域之一的田納西河流域再?zèng)]有洪水泛濫，并大大減輕了俄亥俄及密西西比河流域的洪水威脅［8］174。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)30年代在南部大平原共修建了2 100個(gè)水壩［5］，民間資源保護(hù)隊(duì)共修建了600萬(wàn)座預(yù)防土壤侵蝕的小型堤壩［11］653。防洪工程的修建，既減輕了洪澇災(zāi)害，又為農(nóng)田提供了灌溉水源，有效地保護(hù)了土地資源。

再次，種植防洪植被。在堤壩沿岸及沖溝地帶，主要通過(guò)種植樹(shù)木、灌木和草類(lèi)等植被來(lái)控制洪水，防止水土流失。1935年，自然資源保護(hù)隊(duì)在8 200萬(wàn)平方碼的沖溝堤上種植了草木［6］275。

(五)設(shè)立水土保持示范項(xiàng)目和水土保持區(qū)

土壤侵蝕局存在期間，為了鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)主參與聯(lián)邦的土壤保護(hù)計(jì)劃，控制和治理土壤侵蝕，在土壤侵蝕非常嚴(yán)重的地區(qū)設(shè)立并實(shí)施了一系列由專(zhuān)業(yè)人員指導(dǎo)的水土保持試驗(yàn)與示范項(xiàng)目。1933年10月至1934年4月，土壤侵蝕局共建立了24個(gè)水土保持示范項(xiàng)目［7］109，在要沖地區(qū)設(shè)立了2.5～10萬(wàn)英畝的江河流域治理示范區(qū)［16］。土壤保護(hù)局和自然資源保護(hù)隊(duì)共建成了150項(xiàng)示范工程［6］275。

1936年，農(nóng)業(yè)部公布了《州水土保持區(qū)法》，要求州立法機(jī)構(gòu)依據(jù)它制定相關(guān)法案，根據(jù)不同地區(qū)的地理特征和土壤狀況，建立水土保持區(qū)，實(shí)行分區(qū)治理。至1940年，共有38個(gè)州制定了相關(guān)法案，設(shè)立了314個(gè)水土保持區(qū)，總面積達(dá)1.9億英畝［7］112。在水土保持區(qū)，農(nóng)場(chǎng)主按自愿與合作的原則聯(lián)合起來(lái)，接受農(nóng)業(yè)部、土壤保護(hù)局、州水土保持委員會(huì)等機(jī)構(gòu)提供的技術(shù)指導(dǎo)和管理，依據(jù)土地的自然性質(zhì)協(xié)調(diào)土地使用關(guān)系。這既有利于聯(lián)邦政府、地方政府與農(nóng)場(chǎng)主在保持水土上的合作，也使農(nóng)場(chǎng)主在使用土地時(shí)能兼顧彼此的利益，聯(lián)合采取行動(dòng)，共同治理塵暴和保持水土。

(六)大力種植防護(hù)林帶

種植防護(hù)林是新政的農(nóng)學(xué)家們提出的治理土壤侵蝕、保護(hù)土壤的一個(gè)辦法。據(jù)此，羅斯福政府于1935年開(kāi)始實(shí)施“大草原聯(lián)邦林業(yè)工程”，種植橫跨大平原的防護(hù)林帶。至1942年，實(shí)際植樹(shù)2.2億株，營(yíng)造林帶長(zhǎng)289.6 萬(wàn)米，面積1 000 多萬(wàn)平方米［4］328，使近300 萬(wàn)英畝土地獲益［11］656。

此外，還在塵暴地區(qū)大量種植固沙作物，包括從非洲移植來(lái)的非洲高梁、蘇丹草、畫(huà)眉草等耐旱品種，還有深色的琥珀藤、玉米、小藍(lán)莖草等。

(七)推廣先進(jìn)的耕作技術(shù)

“新政”的農(nóng)業(yè)專(zhuān)家們主張用理性的力量來(lái)對(duì)待大平原，試圖通過(guò)推廣先進(jìn)的耕作技術(shù)，引導(dǎo)農(nóng)場(chǎng)主改進(jìn)耕作方法，學(xué)會(huì)科學(xué)種田，對(duì)土地進(jìn)行科學(xué)管理，從而拯救和改良土壤。措施主要有:

起壟技術(shù)，即用系雙頭曲面鐵板的起壟機(jī)在土地上開(kāi)出又深又寬的犁溝，把土翻成高起的田壟，使之形成像燈心絨一樣的地面，或者使田壟的走向與強(qiáng)勁的風(fēng)向垂直交叉，以緩解風(fēng)蝕。至1937年7月，塵暴地區(qū)共起壟土地800多萬(wàn)英畝［3］45。

休耕制，即每年只耕種一部分土地，另一部分犁過(guò)但不栽種作物，使土地覆蓋一層殘茬雜草，以保持土壤中的水分，來(lái)年再耕種。

條播，即在土壤易遭受風(fēng)蝕危害的地方，把田地犁成條狀，進(jìn)行隔條耕種，使防旱也防風(fēng)的作物與耕地呈條狀相隔。如在松散的沙質(zhì)地里，以條播的方式種植小麥，并間隔地種上一排排高粱，一旦麥子毀了，可以用高粱來(lái)?yè)躏L(fēng)。

等高耕作，即沿著與地形走向一致的彎彎曲曲的等高線進(jìn)行耕作。這有利于減少排水，增加水分的吸收，控制水土流失。1937年政府實(shí)施了一個(gè)風(fēng)蝕控制項(xiàng)目，對(duì)在塵暴地區(qū)實(shí)行等高耕作的農(nóng)場(chǎng)主，每英畝給予25美分的補(bǔ)貼［17］。

修造梯田，即在大平原上每一百英尺左右的等高線上建起一個(gè)個(gè)地壟，以攔截徑流。

秸稈還田，即將高梁、小麥等植物的秸稈留在土里和地面上，以降低風(fēng)速并保持土壤水份。

此外，推廣先進(jìn)農(nóng)具，主要有雙壁開(kāi)溝犁、圓盤(pán)耙、鴨腳中耕機(jī)等。如用雙壁開(kāi)溝犁來(lái)犁地，足以翻松土壤而又使之不遭受風(fēng)蝕。

上述技術(shù)的采用，提高了土壤涵養(yǎng)水分的能力，如等高耕作與修造梯田能使土壤多吸收25%的雨雪［3］299，有效遏制了風(fēng)蝕對(duì)土壤的破壞，使土地產(chǎn)出大為提高。土壤保護(hù)局1941年的一項(xiàng)研究結(jié)果顯示:在德克薩斯，梯田的修筑使每英畝棉田增產(chǎn)68磅，采用等高耕作法使同一塊土地上的高粱屬作物增產(chǎn)128磅［18］。無(wú)怪乎唐納德·沃斯特稱，新政的農(nóng)學(xué)家們給農(nóng)場(chǎng)主提供了“一種技術(shù)的醫(yī)治生態(tài)破壞的靈丹妙藥”［3］314。

(八)建立公共放牧區(qū)，加強(qiáng)對(duì)牧區(qū)土地的管理

針對(duì)20世紀(jì)以來(lái)美國(guó)西部公地過(guò)度載牧、草場(chǎng)退化與土壤風(fēng)蝕嚴(yán)重的現(xiàn)象，新政的土地使用專(zhuān)家主張通過(guò)公共規(guī)劃限制公地上的放牧活動(dòng)。為此，1934年6月國(guó)會(huì)通過(guò)了《泰勒放牧法》。該法授權(quán)內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)在全國(guó)8 000萬(wàn)英畝閑置、未被占用和未加保留的公地上建立放牧區(qū)，決定放牧牲口的數(shù)量與時(shí)間，并對(duì)放牧區(qū)的保護(hù)、管理、規(guī)范和改善作出安排，以避免過(guò)度放牧對(duì)公共牧地的危害;允許內(nèi)政部在公共牧地上征收放牧費(fèi)。1936年國(guó)會(huì)修正了該法案，使放牧區(qū)共擁有14 200萬(wàn)英畝土地［6］233。到1941年，放牧區(qū)達(dá)26 000萬(wàn)英畝［7］113。該法的實(shí)施具有深刻的意義:首先，它規(guī)定國(guó)有土地不再出賣(mài)給私人，只能出租或由國(guó)家直接管理，這從根本上改變了公共牧場(chǎng)的使用和分配性質(zhì)，標(biāo)志著《宅地法》與美國(guó)開(kāi)放性公地牧場(chǎng)制度的終止。該法案及隨后的修正案改變了1.8億英畝公共牧地的使用和分配性質(zhì)［19］65。其次，它是聯(lián)邦政府以法律手段管制公地放牧活動(dòng)的首次嘗試，將公有土地的放牧置于國(guó)家管理之下，改變無(wú)規(guī)則的公地使用政策，在美國(guó)公地政策史上占有重要地位。再次，它所建立的放牧區(qū)及放牧許可制度，對(duì)于限制過(guò)度放牧、遏制公地的濫用與破壞、防止牧區(qū)土壤侵蝕、維護(hù)牧區(qū)生態(tài)平衡具有深遠(yuǎn)意義。

(九)收購(gòu)不宜耕種的土地

新政的資源保護(hù)者們有一種基本認(rèn)識(shí)，認(rèn)為不適宜耕種的土地與貧瘠的土地應(yīng)該退耕，以植樹(shù)或種草而加以保護(hù)。羅斯福政府采納這種看法，收回和購(gòu)買(mǎi)了大量不宜耕種的土地及被嚴(yán)重濫用而不能獲利的私有土地，將其增添到公地之內(nèi)。1934年農(nóng)業(yè)部開(kāi)始啟動(dòng)“土地利用工程”，對(duì)大平原、阿巴拉契亞地區(qū)、五大湖周?chē)灰烁N的土地進(jìn)行收購(gòu)。1934年的收購(gòu)目標(biāo)是7 500萬(wàn)英畝，約占農(nóng)田總數(shù)的8%［3］259。1935年2月5日，羅斯福總統(tǒng)發(fā)布行政命令，從地籍簿中收回余下的全部16 600萬(wàn)英畝公地［6］233。后來(lái)，根據(jù)大平原調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，又購(gòu)買(mǎi)了被塵暴嚴(yán)重破壞的600萬(wàn)英畝土地［20］。這些大多是貧瘠或遭嚴(yán)重破壞的土地，它們大多被添加到國(guó)家公園、國(guó)家森林、草場(chǎng)與野生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)與其他土地管理體系中，由政府采取各種措施加以恢復(fù)。這一政策的實(shí)施，不僅使一部分土地退出生產(chǎn)而得到保護(hù)，而且“第一次為聯(lián)邦政府提供了開(kāi)始農(nóng)業(yè)土地使用規(guī)劃的手段、理由和基礎(chǔ)”，成為美國(guó)“農(nóng)業(yè)政策上的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)”［3］260。

三、創(chuàng)新與意義

羅斯福政府保護(hù)土地資源的政策與實(shí)踐，有諸多創(chuàng)新之處，在美國(guó)資源保護(hù)史上具有突出地位與深遠(yuǎn)意義，為日后美國(guó)土地資源的健康、科學(xué)利用與保護(hù)指明了方向。

(一)國(guó)家全面干預(yù)土地資源保護(hù)

為應(yīng)對(duì)20世紀(jì)30年代嚴(yán)重的土地資源危機(jī)，羅斯福政府堅(jiān)定不移地充當(dāng)了保護(hù)土地資源的主角，擔(dān)負(fù)起保護(hù)土地資源的責(zé)任，運(yùn)用聯(lián)邦政府的力量全面干預(yù)土地資源的利用與保護(hù)。這開(kāi)了政府干預(yù)土地資源利用與保護(hù)的先河，是美國(guó)土地資源利用由自由放任走向國(guó)家干預(yù)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

聯(lián)邦政府直接發(fā)起和領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)性的土地資源保護(hù)工作，表明聯(lián)邦政府認(rèn)識(shí)到土地資源保護(hù)是一個(gè)全國(guó)性的問(wèn)題，需要聯(lián)邦政府統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)行動(dòng)才能應(yīng)對(duì)，這進(jìn)一步強(qiáng)化了聯(lián)邦政府在國(guó)家資源保護(hù)中的地位和責(zé)任。這種政府大規(guī)模干預(yù)土地資源保護(hù)的行動(dòng)，是聯(lián)邦干涉主義理論與思想在美國(guó)資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)中的實(shí)踐，對(duì)二戰(zhàn)后美國(guó)聯(lián)邦政府強(qiáng)化對(duì)資源保護(hù)活動(dòng)的干預(yù)有直接影響。

(二)以立法形式來(lái)保護(hù)土地資源，建立起土地資源保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，使美國(guó)的土地資源保護(hù)走向法制化和制度化

羅斯福政府保護(hù)土地資源的政策和措施，大多是通過(guò)立法制定的。保護(hù)土地資源的相關(guān)法律由國(guó)會(huì)制定通過(guò)經(jīng)總統(tǒng)簽署后交由農(nóng)業(yè)部實(shí)施，農(nóng)業(yè)部和土壤保護(hù)局根據(jù)各項(xiàng)法律制定具體政策與措施。1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》通過(guò)控制生產(chǎn)，客觀上推動(dòng)了土地資源的保護(hù)。1935年《土壤保護(hù)法》不僅確立了保護(hù)土地資源的基本國(guó)策，而且設(shè)立了負(fù)責(zé)全國(guó)土地資源保護(hù)工作的永久性專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。1936年《土壤保護(hù)和國(guó)內(nèi)配額法》以恢復(fù)和保持土壤肥沃性、經(jīng)濟(jì)地使用和保護(hù)土壤為目標(biāo)，來(lái)糾正農(nóng)業(yè)發(fā)展與土地利用的不均衡和失調(diào)。1938年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》繼承了1936年《土壤保護(hù)和國(guó)內(nèi)配額法》的核心內(nèi)容，以立法的形式確立了美國(guó)土地資源保護(hù)的基本政策，構(gòu)成美國(guó)土地資源保護(hù)的永久性法律框架之一。上述立法奠定了美國(guó)土地資源保護(hù)的法律基礎(chǔ)，“新政”時(shí)期美國(guó)土地資源保護(hù)政策在此基礎(chǔ)上不斷調(diào)整?？梢?jiàn)，羅斯福政府的土地資源保護(hù)政策是與相關(guān)法律的基本精神和內(nèi)容一致的。這既使土地資源保護(hù)有法可依，又能保證土地資源保護(hù)政策的長(zhǎng)期性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，而且，公開(kāi)、透明、定量、準(zhǔn)確的法律規(guī)定，有助于提高政策執(zhí)行的力度和效果。

(三)將土地資源保護(hù)與控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相結(jié)合，既解決農(nóng)業(yè)危機(jī)又保護(hù)土地資源

新政之初，為克服日益深化的農(nóng)業(yè)危機(jī)，羅斯福政府通過(guò)減少播種面積和產(chǎn)量來(lái)控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這使部分土地退出生產(chǎn)而實(shí)行停耕或休耕，在客觀上有利于土地資源的保護(hù)。到20世紀(jì)30年代中期，面對(duì)日漸加劇的土地資源危機(jī)，羅斯福政府在1936年《土壤保護(hù)和國(guó)內(nèi)配額法》中巧妙地把土壤保護(hù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)限制結(jié)合起來(lái)，并開(kāi)始將土壤保護(hù)納入其農(nóng)業(yè)政策體系之中。在1936年的法案中，土地資源保護(hù)居核心地位。值得一提的是，1936年法案實(shí)施時(shí)，恰好消耗地力的作物過(guò)剩而增強(qiáng)地力的作物短缺，因此該法案得到農(nóng)場(chǎng)主的歡迎，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與土壤侵蝕得到有效控制。1938年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》繼續(xù)通過(guò)削減耕地面積來(lái)控制農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。這樣，羅斯福將解決農(nóng)業(yè)危機(jī)與土地資源保護(hù)結(jié)合在一起，既有效緩解了當(dāng)時(shí)十分迫切的農(nóng)業(yè)危機(jī)，又有效保護(hù)了土地資源，重構(gòu)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)持久繁榮的物質(zhì)基礎(chǔ)，為美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件。由于土地資源保護(hù)工作的開(kāi)展，加上降雨量逐漸恢復(fù)正常，到20世紀(jì)40年代初，塵暴重災(zāi)區(qū)的土壤侵蝕得到了有效控制，“沙塵暴從南部大平原漸漸消失，而成為一個(gè)歷史名詞”［5］。1941年土地開(kāi)始恢復(fù)，甚至曾被吹走了5～6英寸表土的土壤仍能生長(zhǎng)出良好的作物。1942年小麥的收成超過(guò)了1931年曾有的特大豐收，而種植面積縮小了［3］308。

(四)重視對(duì)土地的科學(xué)管理和利用

“新政”的土地資源保護(hù)者主要來(lái)自土地或農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，他們的土地資源保護(hù)思想發(fā)端于科學(xué)的智慧，強(qiáng)調(diào)應(yīng)根據(jù)土地的特性對(duì)土地進(jìn)行科學(xué)管理和明智利用，具體表現(xiàn)在:其一，對(duì)大平原地區(qū)開(kāi)展土地狀況的深入調(diào)查，以便為土地的有效治理提供科學(xué)信息，在此基礎(chǔ)上針對(duì)不同類(lèi)型及遭受侵蝕程度不同的土地，采取不同的治理辦法。其二，在農(nóng)業(yè)專(zhuān)家的指導(dǎo)下，推廣先進(jìn)的耕作技術(shù)與耕作方法，通過(guò)技術(shù)來(lái)拯救土地，控制和治理土壤侵蝕。其三，將生態(tài)科學(xué)理論與知識(shí)引入土地資源管理之中，運(yùn)用生態(tài)科學(xué)為土地資源保護(hù)開(kāi)出許多有效的藥方。第四，以控制過(guò)度載牧和濫墾濫殖為重心，加強(qiáng)對(duì)公地使用的科學(xué)管理，使過(guò)剩土地和邊際土地不再用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。上述措施，體現(xiàn)了可持續(xù)利用與保護(hù)的理念，也與開(kāi)明資本主義的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)及商業(yè)化農(nóng)業(yè)的要求相一致，因而具有較強(qiáng)的可接受性。

(五)極大提升了美國(guó)公民保護(hù)土壤的責(zé)任意識(shí)

一方面，20世紀(jì)30年代空前嚴(yán)峻的土地資源危機(jī)，引起了美國(guó)社會(huì)各界對(duì)土地資源保護(hù)的深切關(guān)注。從1934年春開(kāi)始，美國(guó)全國(guó)各地的公民，包括谷倉(cāng)發(fā)明家、工程師、已退休的農(nóng)場(chǎng)主、失業(yè)者、移民，甚至來(lái)自中國(guó)、英國(guó)和捷克斯洛伐克的觀察員，就不斷為治理塵暴和保護(hù)土壤出主意［3］41。社會(huì)公眾的共識(shí)與支持，減少了國(guó)會(huì)的阻力，使羅斯福政府得以較為順利而成功地開(kāi)展土地資源保護(hù)工作。另一方面，“新政”的土地資源保護(hù)者們非常重視調(diào)動(dòng)農(nóng)場(chǎng)主的積極性，通過(guò)提供補(bǔ)貼來(lái)鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)主積極支持土壤保護(hù)計(jì)劃，引導(dǎo)農(nóng)場(chǎng)主發(fā)揮其主體作用來(lái)參與土壤保護(hù)活動(dòng)。因此，退耕休耕、等高耕作、梯田耕作、秸稈還田、營(yíng)造防護(hù)林等得到了廣泛的理解和實(shí)踐。如在南部大平原地區(qū)，85%以上的農(nóng)場(chǎng)主參與了1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》規(guī)定的生產(chǎn)控制計(jì)劃［5］。同時(shí)，由于土地資源保護(hù)具有減少土壤侵蝕、恢復(fù)地力、預(yù)防洪水、保護(hù)公地、保護(hù)野生動(dòng)物棲息地、改善環(huán)境等作用，農(nóng)場(chǎng)主以外的社會(huì)主體對(duì)土地資源保護(hù)也很感興趣。這樣，“新政”的土地資源保護(hù)工作使“全國(guó)性的輿論在生態(tài)原則方面受到了更多的教育”［3］315，極大地提升了“土壤保護(hù)，人人有責(zé)”的公民責(zé)任意識(shí)。

無(wú)庸諱言，“新政”時(shí)期的土地資源保護(hù)工作是美國(guó)資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)史上的精彩篇章。正如美國(guó)《幸福》雜志所評(píng)價(jià)的:“當(dāng)我們從100年的長(zhǎng)遠(yuǎn)觀點(diǎn)來(lái)寫(xiě)我們這一代的歷史時(shí)，治理侵蝕貧瘠的土地這件事將特別令人矚目，它將成為這個(gè)時(shí)代偉大而最經(jīng)久的成就?！保?］201其創(chuàng)新與成功之處，值得我國(guó)借鑒。

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