韓鵬云

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

農(nóng)村公共品供給研究前瞻

韓鵬云

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村公共品供給的研究主要集中于變遷演進(jìn)、國(guó)家體制及鄉(xiāng)村基礎(chǔ)等三個(gè)方面。但研究往往采用制度主義的理論范式，大多屬于問(wèn)題對(duì)策式的探討，缺乏全景式的解讀。因此，應(yīng)當(dāng)從國(guó)家與鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)的視角，探討關(guān)涉農(nóng)村公共品供給的國(guó)家體制創(chuàng)新，關(guān)注鄉(xiāng)村社會(huì)中影響公共品供給的關(guān)聯(lián)因素，進(jìn)一步研究農(nóng)村公共品供給國(guó)家與鄉(xiāng)村的“共治”走向。

農(nóng)村公共品；供給制度；國(guó)家體制；鄉(xiāng)村基礎(chǔ)；研究前瞻

農(nóng)村公共品供給與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)，直接影響到鄉(xiāng)村社會(huì)的繁榮和發(fā)展，對(duì)于我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著中央新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品的有效供給，滿(mǎn)足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日益迫切的需要成為鄉(xiāng)村研究的焦點(diǎn)問(wèn)題之一，國(guó)內(nèi)很多學(xué)者從多方面進(jìn)行了研究和探索，本文力圖對(duì)諸多研究成果進(jìn)行歸納和概括，并在此基礎(chǔ)上提出研究的前瞻方向，以期有助于農(nóng)村公共產(chǎn)品研究的推進(jìn)。

一、農(nóng)村公共品供給的變遷演進(jìn)

農(nóng)村公共品供給機(jī)制變遷及制度演進(jìn)的研究往往采取了制度主義的理論范式，分析公共品供給機(jī)制與宏觀制度環(huán)境、變量序列結(jié)構(gòu)及所涉主體之間的關(guān)系，主要涉及到人民公社時(shí)期公共品供給制度，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制及稅費(fèi)制度改革與公共品供給制度的關(guān)聯(lián)，公共品供給城鄉(xiāng)雙軌制的現(xiàn)狀及問(wèn)題等方面。

在人民公社時(shí)期公共品供給制度研究方面，葉興慶認(rèn)為人民公社制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的公共產(chǎn)品主要靠制度外供給。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制雖然在物質(zhì)成本和人力成本分?jǐn)偵嫌胁町悾珡谋举|(zhì)上講是公社時(shí)期制度外公共產(chǎn)品成本分?jǐn)傮w制的延續(xù)。[1]施威、王思明認(rèn)為人民公社時(shí)期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制具有稅費(fèi)負(fù)擔(dān)隱形化、勞動(dòng)替代資本充分化的特點(diǎn)，但隨著從非均衡制度環(huán)境中獲得利益的逐漸增加，成本被刺激出來(lái)。家庭責(zé)任制取代集體化制度的變遷只是部分地改變了經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境，政治和法律制度環(huán)境卻從集體農(nóng)作時(shí)期延存了下來(lái)，后者與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向改革的內(nèi)在矛盾必然決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的不穩(wěn)定性。[2]

在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與公共品供給制度的關(guān)聯(lián)方面，郭熙保認(rèn)為，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然大大促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但也存在不能對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行投資激勵(lì)的內(nèi)在弊端，從而造成農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的削弱。[3]張軍、蔣維認(rèn)為農(nóng)作制度的非集體化所產(chǎn)生的財(cái)富和收入效應(yīng)會(huì)部分地改變公共產(chǎn)品的屬性和削弱公共性的程度，使其供給的利益邊界(產(chǎn)權(quán))更加清晰，最終導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的誘致性變遷。[4]張軍、何寒熙認(rèn)為從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論上來(lái)說(shuō)，家庭責(zé)任制取代集體化制度的變遷雖然為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高速增長(zhǎng)提供了很強(qiáng)的激勵(lì)機(jī)制，但卻沒(méi)有為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、基本建設(shè)和農(nóng)村公益事業(yè)的“生產(chǎn)”提供同樣有效的制度安排。他們還指出農(nóng)作制度的變遷引致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的變遷，由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)、動(dòng)員并組織群眾以勞動(dòng)代替資本的供給模式在集體農(nóng)作制度下是卓有成效的；在單干代替集體體制后，國(guó)家不再是農(nóng)村公共產(chǎn)品的唯一供給者，多方籌措資金成為政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的指導(dǎo)方針。[5]

2005年，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全面取消，這一農(nóng)村發(fā)展史上劃時(shí)代的舉措對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共品供給產(chǎn)生了重要影響。林萬(wàn)龍、劉仙娟認(rèn)為稅費(fèi)改革之后農(nóng)村實(shí)行的“一事一議”制度，使得通過(guò)這一制度而興辦的農(nóng)村公益事業(yè)和農(nóng)戶(hù)的需求較為一致，從而有助于降低項(xiàng)目的實(shí)施成本，即公共產(chǎn)品的供給成本。但是，由于不同農(nóng)戶(hù)之間在收入水平、收入結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等方面的差異所造成的公共產(chǎn)品需求意愿和籌資成本承擔(dān)能力的差異，使得這一機(jī)制在籌資方面的成本很高，操作難度很大。[6]楊震林、吳毅認(rèn)為隨著改革開(kāi)放的不斷深入，農(nóng)民流動(dòng)改變了中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展邏輯，作為人民公社時(shí)期供給體制的繼承和延續(xù)，現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”模式下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制己經(jīng)陷入困境。當(dāng)旨在“減負(fù)”的稅費(fèi)改革取消了“三提五統(tǒng)”等非制度供給后，有限的制度內(nèi)供給又成為農(nóng)村公共品供給的瓶頸，本已落后的轉(zhuǎn)型期中國(guó)農(nóng)村又陷入一種發(fā)展和穩(wěn)定上的“兩難”困境。[7]

公共品供給城鄉(xiāng)雙軌制一直是農(nóng)村公共品供給制度研究中的一個(gè)重要組成部分，從城鄉(xiāng)二元對(duì)立到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從城鄉(xiāng)有別到城鄉(xiāng)統(tǒng)一，構(gòu)成了城鄉(xiāng)之間公共品供給均等化、公平化的主旨訴求。陳頌東認(rèn)為城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品籌資制度的差別是城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的重要原因。城市公共產(chǎn)品由制度內(nèi)財(cái)政提供，農(nóng)村公共產(chǎn)品由制度內(nèi)外財(cái)政提供，這是我國(guó)執(zhí)行城市偏向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和扭曲的財(cái)政、行政管理體制運(yùn)行的結(jié)果。改變城市偏向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，改革政治經(jīng)濟(jì)體制，方能建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品籌資制度。[8]王士海、李先德認(rèn)為改革開(kāi)放以后，二元體制的影響在轉(zhuǎn)軌時(shí)期并沒(méi)有完全消除，公共產(chǎn)品供給城鄉(xiāng)失衡現(xiàn)象十分嚴(yán)重。進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)政府重新定位了城鄉(xiāng)關(guān)系，加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入。但是，公共產(chǎn)品供給“城市傾向”的政府激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制問(wèn)題、財(cái)政體制問(wèn)題和農(nóng)村社區(qū)型公共產(chǎn)品供給的動(dòng)員機(jī)制問(wèn)題依然存在。城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給走向平衡有賴(lài)于一個(gè)包含政府治理體制改革和財(cái)政體制改革在內(nèi)的綜合改革，而這又取決于各級(jí)政府能否真正變革發(fā)展觀念。[9]

二、農(nóng)村公共品供給的國(guó)家體制

農(nóng)村公共品供給的國(guó)家體制指國(guó)家對(duì)針對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的一系列制度設(shè)計(jì)及規(guī)則，主要涉及供給決策、結(jié)構(gòu)、財(cái)政、職責(zé)等方面。由于公共品出現(xiàn)了供給困境，針對(duì)困境提出對(duì)策成為學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村公共品供給國(guó)家體制研究的進(jìn)路。

其一，從供給決策上來(lái)看，“自上而下”的公共品供給決策體制是研究所批評(píng)的焦點(diǎn)，由于決策不是從農(nóng)村、農(nóng)民的實(shí)際需求出發(fā)，造成了供給與需求的斷裂，針對(duì)這一現(xiàn)狀，學(xué)者提出需要更新公共品供求銜接機(jī)制。葉興慶指出自上而下的公共品供給決策程序造成超范圍統(tǒng)籌，農(nóng)民不堪重負(fù)，卻無(wú)法監(jiān)督公共資源的使用過(guò)程。由此，要重建統(tǒng)一的、規(guī)范化的農(nóng)村公共資源籌集制度，前提是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變。[10]馮海波亦認(rèn)為在鄉(xiāng)村社會(huì)的多重委托—代理關(guān)系下，由于農(nóng)民作為委托人不能對(duì)政府行為進(jìn)行有效地約束，形成了“供給主導(dǎo)”型的農(nóng)村公共物品供給決策體制。這種體制客觀上造成了農(nóng)村公共物品供給和需求的錯(cuò)位，必須改變現(xiàn)行的農(nóng)村公共物品供給決策體制，即由“供給主導(dǎo)型”向“需求主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變。[11]

其二，從供給結(jié)構(gòu)上看，由于農(nóng)民需求偏好無(wú)法更好地表達(dá)，造成農(nóng)民需要的公共品嚴(yán)重不足，農(nóng)民不需要的部分公共品卻嚴(yán)重過(guò)剩的現(xiàn)實(shí)悖論。部分公共品供給的單位或部門(mén)不了解農(nóng)民的實(shí)際需求，忽視與農(nóng)村生產(chǎn)生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療救助、小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共品項(xiàng)目，而從自身利益和邏輯出發(fā)，上馬一些短、平、快、新的“形象工程”、“政績(jī)工程”，造成了公共資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，并引來(lái)農(nóng)民對(duì)政府服務(wù)能力的質(zhì)疑。彭秋玲、劉慶相提出我國(guó)農(nóng)村公共品總量不足、城鄉(xiāng)缺乏公平、供給效率低下，農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共物品供給不足，如農(nóng)業(yè)新技術(shù)、灌溉設(shè)施、大型農(nóng)用機(jī)械等，在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)這種不足就更加嚴(yán)重。非生產(chǎn)性的公共物品不是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最急需的，但是基層政府卻對(duì)非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給有著較強(qiáng)的激勵(lì)，這就使得有限的公共資金不能合理使用。[12]熊巍認(rèn)為在家庭承包制度下，農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的依賴(lài)性加大，但農(nóng)民對(duì)不同公共產(chǎn)品的需求程度并不相同。我國(guó)農(nóng)村中，農(nóng)民急需的一些公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，但與此相反的是一些農(nóng)民不需要的或較少需求的公共產(chǎn)品供給過(guò)剩。一些發(fā)展較落后的地區(qū)大力修建公共設(shè)施、樓堂館所、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、歌舞劇院等，美其名曰是建設(shè)新農(nóng)村，提高農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件，實(shí)質(zhì)上這些公共設(shè)施的利用率極為低下，浪費(fèi)了大量錢(qián)財(cái)，而地方政府卻樂(lè)此不疲，甚至部分公共產(chǎn)品的提供損害農(nóng)民利益。例如，政府的決策出現(xiàn)偏差，從而影響了資源的有效配置；政府官員中的個(gè)別人為了謀取私利，導(dǎo)致“豆腐渣”工程等。[13]

其三，從供給財(cái)政上看，公共品供給的財(cái)政保障問(wèn)題受到學(xué)術(shù)界最多的關(guān)注，主要涉及到取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)對(duì)農(nóng)村公共品財(cái)政供給的影響、籌工籌勞制度、以資代勞的運(yùn)作機(jī)制、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付路徑造成資源回流等方面，歸結(jié)起來(lái)可以說(shuō)是農(nóng)民負(fù)擔(dān)重、增收難，而財(cái)政轉(zhuǎn)移的資金嚴(yán)重不足，使用效率不高。如吳曉燕認(rèn)為多年來(lái)農(nóng)村沒(méi)能進(jìn)入國(guó)家公共財(cái)政的視野，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)和城市。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村也得到了較大發(fā)展，但城鄉(xiāng)公共事業(yè)的發(fā)展和公共產(chǎn)品的供給狀況差距卻日益擴(kuò)大，城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展失衡。[14]徐強(qiáng)、王耘認(rèn)為盡管在公共產(chǎn)品的投資上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政獲得了一定程度的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入，但除了少量的按均等化公式計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付外，絕大部分財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付都是采取稅收返還、增量返還、體制補(bǔ)助和結(jié)算補(bǔ)助等形式分配的。目前農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)政投資存在公共產(chǎn)品投資經(jīng)常會(huì)被擠占挪用、農(nóng)村公共產(chǎn)品投資渠道不暢，財(cái)政沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品投資多是從政績(jī)的角度考慮，離開(kāi)了公共財(cái)政的應(yīng)有之意等三方面的問(wèn)題。[15]張勁松認(rèn)為農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求強(qiáng)烈與政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給短缺，是當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與需求之間的內(nèi)在矛盾。產(chǎn)生這一矛盾的深層原因主要包括兩個(gè)方面:一是傳統(tǒng)財(cái)政體制對(duì)農(nóng)村資源的汲取產(chǎn)生了路徑依賴(lài)，二是現(xiàn)代公共財(cái)政的制度缺失制約著國(guó)家對(duì)公共產(chǎn)品的供給。他提出消除農(nóng)村公共產(chǎn)品的供需矛盾，重構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制，應(yīng)該從建立公共財(cái)政制度著手，確保政府財(cái)政收入主要用于為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。[16]

其四，從供給職責(zé)上看，各級(jí)政府供給主體的權(quán)責(zé)嚴(yán)重不平衡，基層政府稅源收入?yún)T乏，事權(quán)在壓力型體制下層層下壓，與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不匹配。而同時(shí)基層組織能力較弱，供給主體缺位，基層民主建設(shè)又十分薄弱，農(nóng)民參與公共品供給的積極性不高。如李繼力認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡的政府責(zé)任原因主要表現(xiàn)在政府價(jià)值取向上的非農(nóng)偏好；政府行為上的不合理；官員行為上的自利和任期短期化；政府決策機(jī)制的自上而下等方面。針對(duì)此，政府應(yīng)承擔(dān)起為農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展提供公平、公正的法律制度、政府自身體制創(chuàng)新、擴(kuò)大參與，建立民主的表達(dá)機(jī)制，最大化地顯現(xiàn)農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的偏好信息等三方面的責(zé)任。[17]王俊、宗政認(rèn)為農(nóng)村公共品供給中，基層政府和官員都具有自己的行為選擇，基層政府的事權(quán)與財(cái)力極不對(duì)稱(chēng)，他們沒(méi)有能力供給足夠數(shù)量的、優(yōu)良品質(zhì)的公共產(chǎn)品。另外，基層官員是政治領(lǐng)域的“經(jīng)濟(jì)人”，有追逐個(gè)人利益最大化的傾向，他們樂(lè)于投資見(jiàn)效快、可以突出政績(jī)的短期公共產(chǎn)品，主觀忽略那些周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢但具有戰(zhàn)略意義的公共產(chǎn)品；他們往往偏離農(nóng)民的公共利益，從自身利益出發(fā)，作出不合理制度安排。[18]

三、農(nóng)村公共品供給的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)

關(guān)于農(nóng)村公共品供給鄉(xiāng)村基礎(chǔ)的研究主要注重鄉(xiāng)村作為一個(gè)能動(dòng)體進(jìn)行集體行動(dòng)的可能性。相比較于“理性小農(nóng)”的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，此類(lèi)研究更注重于“道義小農(nóng)”的社會(huì)人假設(shè)和外部整體環(huán)境的約束，認(rèn)為農(nóng)民在村社生活中的社區(qū)記憶和傳承的習(xí)性都成為集體行動(dòng)邏輯的重要考察內(nèi)容。賀雪峰認(rèn)為由于農(nóng)民的認(rèn)同與行動(dòng)單位的差異，農(nóng)民在村莊公共品供給中的搭便車(chē)會(huì)面對(duì)十分不同的約束條件，從而也會(huì)有十分不同的行動(dòng)方案。[19]羅興佐等認(rèn)為鄉(xiāng)村水利不僅與宏觀層面的鄉(xiāng)村組織體制相關(guān)聯(lián)，也與微觀層面的村莊性質(zhì)相聯(lián)系。在荊門(mén)這類(lèi)“缺乏分層與缺失記憶型村莊”，原子化的村民因?yàn)椴荒苡行Ш献?，鄉(xiāng)村水利供給嚴(yán)重不足。由此，其認(rèn)為以村民的一致行動(dòng)能力也就是村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)度高低來(lái)排序，則村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)度越高的村莊，自足提供小水利的能力就越高，村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)度越低的村莊，自足提供小水利的能力就越低。[20]陳宇峰、胡曉群認(rèn)為由于經(jīng)濟(jì)行為嵌入在人格化的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，甚至有時(shí)是嵌入在“強(qiáng)關(guān)系”之中，使得利他、正互惠和負(fù)互惠、信任、社會(huì)評(píng)價(jià)等能夠成為有效的社會(huì)治理手段，而社群本身很有可能自組織供給公共產(chǎn)品，從而成為防止搭便車(chē)的重要治理機(jī)制。[21]吳光蕓指出在農(nóng)民合作中，理性算計(jì)的農(nóng)民過(guò)于算計(jì)個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益，無(wú)法克服公共事務(wù)中的搭便車(chē)等行為，從而出現(xiàn)農(nóng)村公共品供給的嚴(yán)重短缺。鄉(xiāng)村社會(huì)資本把微觀層次的鄉(xiāng)村居民的個(gè)體行為與宏觀層次的集體選擇結(jié)合在一起，以合作互利為分析前提，說(shuō)明個(gè)人理性與社會(huì)理性、個(gè)人利益與社會(huì)利益能夠達(dá)成統(tǒng)一，因而既是農(nóng)民合作的基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)村治理強(qiáng)有力的社會(huì)資源，這勢(shì)必需要培育鄉(xiāng)村社會(huì)資本，為農(nóng)民合作以及鄉(xiāng)村治理提供良好的內(nèi)源基礎(chǔ)。[22]郭佩霞、朱明熙認(rèn)為鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)生秩序與制度變遷的歷史邏輯，決定了社區(qū)公共產(chǎn)品供給的鄉(xiāng)村精英與村社組織承載機(jī)制。構(gòu)建強(qiáng)有力的村社組織，既是化解社區(qū)公共產(chǎn)品“整體性”與農(nóng)戶(hù)“分散性”的內(nèi)在沖突需要，也是制度外籌資模式主導(dǎo)下社區(qū)農(nóng)戶(hù)享有公共產(chǎn)品的基本保障。[23]

當(dāng)前農(nóng)村公共品供給鄉(xiāng)村基礎(chǔ)研究還有一個(gè)重要的方向，就是從農(nóng)地制度視角探析其與公共品供給的關(guān)系。賀雪認(rèn)為稅費(fèi)改革后，土地制度無(wú)法調(diào)整的剛性使集體徹底喪失了獲得機(jī)動(dòng)資源用于農(nóng)村公共品供給的機(jī)會(huì)，集體組織從制度上通過(guò)農(nóng)村土地幾年一調(diào)整從而獲取集體資源以提供農(nóng)村公益性生產(chǎn)生活公共品已經(jīng)不再有可能性；承包關(guān)系的固化導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地預(yù)期的增長(zhǎng)，修建一些占用農(nóng)地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，農(nóng)民往往根據(jù)土地收益的長(zhǎng)預(yù)期索取高額補(bǔ)償，從而導(dǎo)致集體行動(dòng)陷入困境。[24]劉燕舞認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)過(guò)于模糊造成了不利于公共品供給的大量“公地悲劇”的出現(xiàn)，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)過(guò)于清晰又造成了不利于公共福利供給的大量“反公地悲劇”的出現(xiàn)，應(yīng)將傳統(tǒng)的如血緣、姻緣、趣緣等地域資源以劃片承包的形式嵌入農(nóng)地制度的實(shí)踐中，這樣因?yàn)閭鹘y(tǒng)資源的作用，各利益主體的利益能在“吃虧”的自己人邏輯之下得到家族內(nèi)部的平衡，從而避免公地的兩種悲劇而實(shí)現(xiàn)“公地喜劇”。[25]

綜觀之，從鄉(xiāng)村基礎(chǔ)的研究導(dǎo)向考察公共品的供給問(wèn)題，能揭示出鄉(xiāng)村內(nèi)部的結(jié)構(gòu)如何通過(guò)行動(dòng)約束搭便車(chē)的行為并實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體行動(dòng)的合作，同時(shí)也有助于提醒我們，農(nóng)村社區(qū)公共品供給和農(nóng)村土地制度的變化以及集體經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題具有重要的強(qiáng)相關(guān)關(guān)系，對(duì)研究農(nóng)村社區(qū)公共品供給具有重要的啟示意義。

四、農(nóng)村公共品供給前瞻研究

綜觀之，我國(guó)關(guān)于農(nóng)村公共品供給的研究十分豐富，從不同的學(xué)科、不同的角度豐富了對(duì)公共品供給問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，加深了對(duì)鄉(xiāng)村問(wèn)題的理解。但需要指出的是，上述研究或追溯公共品供給的變遷歷程及制度機(jī)制建設(shè)，或關(guān)注農(nóng)村公共品供給的社會(huì)基礎(chǔ)，總體特點(diǎn)是就公共品談公共品，大多屬于問(wèn)題對(duì)策式的研究，而沒(méi)有用一個(gè)全景式的宏觀視角在多重主體互動(dòng)的解釋框架中去解讀農(nóng)村公共品何以如此，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到農(nóng)村公共品供給之所以出現(xiàn)諸多的困境和問(wèn)題不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)上的技術(shù)問(wèn)題或公共管理的管理方式及體制問(wèn)題，更是一個(gè)政治學(xué)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，在農(nóng)村公共品供給問(wèn)題上，國(guó)家與鄉(xiāng)村應(yīng)該是一個(gè)同步聯(lián)動(dòng)的過(guò)程，缺少?lài)?guó)家體制和鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)的任一視角都不能完整地展示公共品供給的真實(shí)邏輯，亦不能更好地啟發(fā)制度創(chuàng)新的路徑走向。由此，筆者認(rèn)為在上述研究的基礎(chǔ)上，我國(guó)農(nóng)村公共品供給的研究具有進(jìn)一步推進(jìn)的空間，可以在以下三個(gè)方面進(jìn)行深化和拓展。

一是探討關(guān)涉農(nóng)村公共品供給的國(guó)家體制創(chuàng)新。由于供給存在外溢特性，同時(shí)受到農(nóng)民“搭便車(chē)”心理及交易成本的制約，農(nóng)村公共品無(wú)法由私人個(gè)體進(jìn)行有效供給，必須由各級(jí)政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式來(lái)進(jìn)行主導(dǎo)性供給。稅費(fèi)改革之后，盡管?chē)?guó)家對(duì)農(nóng)村公共品供給的財(cái)政投入力度不斷加大，但城鄉(xiāng)公共品的投入差距依然擴(kuò)大，同時(shí)公共品供給的政府職責(zé)錯(cuò)位、缺位等現(xiàn)象嚴(yán)重，供給資金規(guī)劃、使用體制交叉、重疊，且基層政府在公共品供給的“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”中進(jìn)行謀利，扭曲了治理規(guī)則。因此，應(yīng)進(jìn)一步探析如何建立和完善公共品供給的公共財(cái)政體系，將農(nóng)業(yè)投入及公共品投入上升到法律的層面，研究各級(jí)政府的比較優(yōu)勢(shì)及農(nóng)村公共品的類(lèi)別、范圍、目標(biāo)等因素并定位責(zé)權(quán)，使職責(zé)明確、責(zé)權(quán)統(tǒng)一，還應(yīng)關(guān)注并研究國(guó)家和地方政府在公共品供給財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的諸多創(chuàng)新舉措，努力推動(dòng)公共品供給的制度變遷。

二是關(guān)注鄉(xiāng)村社會(huì)中影響公共品供給的關(guān)聯(lián)因素。分析和考察農(nóng)村公共品的供給，鄉(xiāng)村和農(nóng)民都是一個(gè)繞不開(kāi)的主題，因?yàn)猷l(xiāng)村是公共品供給的展開(kāi)場(chǎng)域，而農(nóng)民是公共品的的最終使用者和受益者?？梢哉f(shuō)，盡管?chē)?guó)家和政府在公共品供給中占據(jù)主導(dǎo)地位，但鄉(xiāng)村社會(huì)中有諸多的關(guān)聯(lián)因素極大地影響到公共品的供給，值得進(jìn)一步深入研究，具體可以從三方面展開(kāi)：村級(jí)組織的建設(shè)將極大影響到公共品的供給，應(yīng)著力研究如何發(fā)揮村級(jí)組織的權(quán)威和凝聚作用，組織農(nóng)民達(dá)成集體的行動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)民的合作能力，自主或協(xié)助政府更好地完成公共品的供給；鄉(xiāng)村的場(chǎng)域中具有社會(huì)資本存量的因素或組織也將對(duì)公共品供給產(chǎn)生重要影響，例如鄉(xiāng)村宗族、“認(rèn)同行動(dòng)單位”[26]、村民理事會(huì)、村莊中的各類(lèi)組織或協(xié)會(huì)等，探討如何定位其角色，進(jìn)一步增強(qiáng)其在公共品供給中的參與積極性和認(rèn)同感具有重要意義。農(nóng)民中的各類(lèi)積極分子例如村民代表、老黨員、退休老干部、老教師等一般具有較強(qiáng)的公益心和組織能力，如何發(fā)揮其在公共品供給中的正面作用也將是值得研究的課題。

三是研究農(nóng)村公共品供給國(guó)家與鄉(xiāng)村的“共治”。在當(dāng)下，國(guó)家資源下鄉(xiāng)的方式產(chǎn)生了路徑依賴(lài)，公共品供給“自上而下”的供給機(jī)制難以突破；而鄉(xiāng)村社會(huì)由于集體資源的匱乏和農(nóng)民小農(nóng)意識(shí)及“搭便車(chē)”心理的存在，導(dǎo)致公共品供給的自主治理難以開(kāi)展。由此可以說(shuō)，農(nóng)村公共品供給國(guó)家體制和影響公共品供給的鄉(xiāng)村社會(huì)中的關(guān)聯(lián)因素是分裂開(kāi)的，農(nóng)村公共品供給的國(guó)家治理和鄉(xiāng)村治理沒(méi)有更好地統(tǒng)一起來(lái)。但隨著我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，三農(nóng)問(wèn)題受到社會(huì)各界的持續(xù)關(guān)注，在學(xué)術(shù)界和政策研究界的共同努力下，在地方各種制度創(chuàng)新范例的啟示下，農(nóng)村公共品供給國(guó)家治理與村莊治理的鏈接逐步萌生，“一事一議”從自行籌資籌勞到大規(guī)模獎(jiǎng)補(bǔ)的變遷即是一個(gè)良好的開(kāi)端?！耙皇乱蛔h”獎(jiǎng)補(bǔ)通過(guò)國(guó)家資源的輸入破解了集體行動(dòng)無(wú)法籌資籌勞的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家供給與鄉(xiāng)村需求的雙向銜接。筆者認(rèn)為“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)制度的推行是鄉(xiāng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的重大舉措，亦是國(guó)家與村莊共同治理的良好開(kāi)端，但卻只是一個(gè)公共品供給制度變遷的局部創(chuàng)新，學(xué)術(shù)界應(yīng)對(duì)此加強(qiáng)關(guān)注，進(jìn)一步研究并拓展“一事一議”的制度空間，完善其制度框架，進(jìn)一步探求國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)在農(nóng)村公共品供給中實(shí)現(xiàn)“共治”的路徑。

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Rural public goods supply: review and prospect

HAN Peng-yun
(College of Public Administration,Nanjing Agriculture University,Nanjing 210095,China)

Academic study about rural public goods supply is concentrated in three areas: historical changes,the state system and rural society.The present study has limitations,so we should promote the innovation of state system and concerned about the factors of rural area which affect the public goods.Furthermore we need to study the common governance of the country and rural in the supply of public goods in rural areas.

rural public goods; supply system; national mechanism; villages; study prospect

C912.8

A

1009-2013(2012)04-0049-06

2012－06－22

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(KYZ201007)

韓鵬云(1982—)，男，山東聊城人，博士研究生，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，主要研究方向?yàn)榛鶎诱卫怼?/p>

陳向科