文/張學(xué)強

淺析基層土地執(zhí)法監(jiān)察

文/張學(xué)強

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地執(zhí)法監(jiān)察工作是國土資源管理工作的重要環(huán)節(jié)。發(fā)現(xiàn)土地違法案件線索，上通下達，及時將矛盾和問題解決于萌芽狀態(tài)，都是基層土地執(zhí)法監(jiān)察的重要作用，對于實現(xiàn)國土資源管理法制化不可或缺。

筆者結(jié)合多年來與土地執(zhí)法部門的協(xié)作經(jīng)驗，就基層土地執(zhí)法監(jiān)察工作中一些難點、焦點問題進行了梳理和分析。

基層土地執(zhí)法監(jiān)察面臨局面

近年來，地方建設(shè)用地需求急劇增長，保護資源與保障發(fā)展的矛盾十分尖銳，基層國土資源所面臨的監(jiān)管任務(wù)也異常繁重。隨著土地供應(yīng)計劃指標的趨緊，今后一段時間，將是土地供需矛盾的凸顯期，違法用地反彈的壓力很大。作為身處土地保護前沿和土地執(zhí)法監(jiān)察一線的基層國土資源所，如何找準保護資源與保障發(fā)展的最佳結(jié)合點，創(chuàng)新查處土地違法行為的工作機制，是擺在我們面前亟需破解的一個重要課題。

“地方保護”是土地執(zhí)法監(jiān)察的最大阻力。實事求是地講，影響基層土地執(zhí)法監(jiān)察的根本因素就是當(dāng)?shù)卣^時的“發(fā)展觀”和“政績觀”。當(dāng)前基層地方政府都在大張旗鼓搞招商引資，要求各職能部門轉(zhuǎn)變觀念，強化服務(wù)，這種心情無可厚非，但相當(dāng)多的地方政府卻只要“土地服務(wù)”，不要土地保護，更不要土地執(zhí)法。探究近年來全國有影響的土地違法案件，不難發(fā)現(xiàn)，近乎100%的大宗項目違法用地背后，都或多或少地隱藏著地方政府的身影。

機制不順造成“執(zhí)法難、難執(zhí)法、法難執(zhí)”。當(dāng)前，土地執(zhí)法監(jiān)察制度對違法者的查處有經(jīng)濟的、行政的、民事的、刑事的；對違法案件的查處有沒收的、拆除的、移送的；還有同公安、紀檢等聯(lián)合辦案的，照理說，土地違法案件的查處應(yīng)該成績斐然。但是許多規(guī)定、措施大都停留在會議上、文件上，聯(lián)合執(zhí)法只是土地管理執(zhí)法部門的一廂情愿。

集體土地非法入市暗流涌動。按現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，集體土地不得隨意進入土地市場流轉(zhuǎn)，必須依法征收為國有土地后才可流轉(zhuǎn)。一些用地單位，為規(guī)避上述規(guī)定，與村組集體經(jīng)濟組織私簽協(xié)議，以租代征，造成集體土地非法入市；有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)決議頒布以來，相關(guān)配套政策、法規(guī)相對滯后，部分違法者曲解集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，進行非農(nóng)建設(shè)。

對策和建議

（一）積極爭取當(dāng)?shù)攸h委政府的支持，加強對政府行為的監(jiān)督制約。土地執(zhí)法監(jiān)察工作離開當(dāng)?shù)攸h委政府的支持，會寸步難行。所以，無論是主動匯報，還是接待領(lǐng)導(dǎo)檢查調(diào)研；無論是參加會議，還是在礦山、企業(yè)檢查指導(dǎo)工作現(xiàn)場，土地執(zhí)法監(jiān)察干部都要抓住機會，結(jié)合工作實際為領(lǐng)導(dǎo)解答土地法律問題。開展以案說法活動，邀請相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)觀摩執(zhí)法現(xiàn)場。定期進行專題匯報和要情實報，向領(lǐng)導(dǎo)匯報法律法規(guī)的實施情況。通過各種有效措施促使各級領(lǐng)導(dǎo)時時繃緊依法用地這根弦。

（二）明確職責(zé)、落實責(zé)任，增強執(zhí)法積極性。筆者的建議如下：一是實行包片監(jiān)管，落實包區(qū)域監(jiān)控負責(zé)制，把全鎮(zhèn)劃分為四個執(zhí)法區(qū)域。所監(jiān)察中隊負責(zé)全鎮(zhèn)范圍國土資源執(zhí)法監(jiān)督和組織集中巡查、重點抽查。每名職工分工到村，負責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)土地執(zhí)法動態(tài)巡查的組織實施，村級國土資源協(xié)管員負責(zé)及時傳遞反饋土地信息。二是實行等級監(jiān)控巡查制。把監(jiān)控區(qū)域分為特級監(jiān)控、一級監(jiān)控、一般監(jiān)控。對基本農(nóng)田保護區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、主干道兩側(cè)實行特級監(jiān)控，每月巡查不少于6次；對工業(yè)集中區(qū)、建房規(guī)劃區(qū)實行一級監(jiān)控，每月巡查不少于4次；對其他區(qū)域?qū)嵭幸话惚O(jiān)控，每月巡查不少于2次。巡查情況按時記入巡查臺賬，每次巡查結(jié)果必須提交巡查報告并備案。

（三）完善法律法規(guī)，提高可操作性。建議上級相關(guān)部門組織力量對當(dāng)前土地執(zhí)法程序能否真正有效制止土地違法行為進行專項調(diào)研，在當(dāng)前耕地保護形勢嚴峻的情況下，形成有創(chuàng)新性和可操作性的法律條文，完善《土地管理法》。

地方政府和國土資源管理部門應(yīng)及時向上反饋信息，就完善現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)問題提出建議。在堅持不與憲法相抵觸的前提下，加快地方法規(guī)、規(guī)章的立法工作。既可以照顧地方實際，規(guī)避法律法規(guī)的滯后性，又可提高相關(guān)法律法規(guī)的實用性和可操作性。

（四）出臺細則，規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。建議省市國土資源管理部門就黨的十七屆三中全會有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)決議制定配套政策法規(guī)，及時出臺可操作性的細則，在明確土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)，以法律或規(guī)章的形式規(guī)定集體土地入市的條件、流轉(zhuǎn)方式、權(quán)利和義務(wù)等，使之規(guī)范有序。

（五）嚴格落實責(zé)任追究制度。省級國土資源管理部門應(yīng)按照國土資源部、監(jiān)察部、人力資源和社會保障部《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，進一步加大對地方政府的監(jiān)督力度，切實將耕地保護作為各級干部目標考核的重要內(nèi)容，凡是發(fā)現(xiàn)國土資源違法案件和行政不作為的，都要追究各部門和各級黨委政府主要負責(zé)人的責(zé)任，并扣減用地指標、土地整理項目資金，從而促使地方黨委、政府加大對國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的支持，使全社會像抓計劃生育那樣搞好國土資源管理工作，使保護耕地的國策真正落到實處。（作者單位：秦皇島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)檢察院）