張 霓

(遼寧大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 沈陽 110036)

我國(guó)地方政府承擔(dān)著大量地方性基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，同時(shí)還要承擔(dān)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重?fù)?dān)。通過地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行債務(wù)融資是現(xiàn)階段我國(guó)地方政府解決建設(shè)與經(jīng)營(yíng)城市中資金難題的主要渠道。而融資平臺(tái)資金來源80%以上是商業(yè)銀行貸款，這種問題不解決，不僅加重了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，而且還可能致使風(fēng)險(xiǎn)向銀行集中，引起信貸危機(jī)。事實(shí)上，公共產(chǎn)品中有一部分是可以通過私人部門和其他組織來提供的，相應(yīng)的民間資本、國(guó)外資本和其他社會(huì)組織的資本也可以成為公共產(chǎn)品融資渠道和來源。區(qū)分公共產(chǎn)品的類型、屬性和特征，進(jìn)行商業(yè)化和市場(chǎng)化融資，讓更多的私人部門與社會(huì)組織參與公共產(chǎn)品供給，將成為遼寧各級(jí)地方政府未來融資的模式選擇。

一、公共產(chǎn)品有效供給和地方政府職能轉(zhuǎn)變

19世紀(jì)興起和發(fā)展起來的西方公共產(chǎn)品理論，是新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的一項(xiàng)基本理論，它為政府職能及其行為定位提供了理論基礎(chǔ)，也是選擇公共產(chǎn)品和公共服務(wù)市場(chǎng)化、多元化融資模式的理論依據(jù)。公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義是薩繆爾森(1954)給出的。他認(rèn)為，與私人產(chǎn)品相比，公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特點(diǎn)，每個(gè)人消費(fèi)這種產(chǎn)品不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少。后來布坎南 (1965)進(jìn)一步指出，薩繆爾森提出的公共產(chǎn)品是純公共產(chǎn)品，而多數(shù)公共產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，為此他提出了俱樂部產(chǎn)品，其特征是具有非競(jìng)爭(zhēng)性，但是卻具有排他性。公共產(chǎn)品理論研究的后來者對(duì)社會(huì)產(chǎn)品的分類也進(jìn)一步明晰化為純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。

純公共產(chǎn)品一般具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特征，消費(fèi)上不存在“擁擠效應(yīng)”，不可能通過特定的技術(shù)手段進(jìn)行排他性使用，任何人都可以無償?shù)乩盟鼭M足自身的需要。如城市環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、防災(zāi)系統(tǒng)和基礎(chǔ)教育等。私人產(chǎn)品消費(fèi)中既具有競(jìng)爭(zhēng)性又具有排他性，必須通過支付貨幣的形式來換取其所有權(quán)和消費(fèi)權(quán)。純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品種類和數(shù)量很少，而大量的是介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

準(zhǔn)公共產(chǎn)品是具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性或有限的非排他性的公共產(chǎn)品，如教育、政府興建的公園和擁擠的公路等。準(zhǔn)公共產(chǎn)品表現(xiàn)為三種形態(tài)的中間性產(chǎn)品。第一種存在消費(fèi)行為的非競(jìng)爭(zhēng)性，但不存在消費(fèi)資格的非排他性的“俱樂部產(chǎn)品”，它的使用和消費(fèi)局限在一定的地域中，其受益的范圍是有限的，如地方公共產(chǎn)品 (并不一定具有排他性)。第二種存在消費(fèi)行為的競(jìng)爭(zhēng)性，但不存在消費(fèi)資格的非排他性的“可擁擠產(chǎn)品”，這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品是公共的或是可以共用的，一個(gè)人的使用不能夠排斥其他人的使用。然而出于私益，它在消費(fèi)上卻可能存在著競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)品使用中可能存在著“擁擠效應(yīng)”和“過度使用”的問題。這類產(chǎn)品如地下水流域與水體資源、牧區(qū)、森林和灌溉渠道等。第三種消費(fèi)行為上具有競(jìng)爭(zhēng)性，但排他性不完全，在內(nèi)部是共享的，對(duì)外是排他的，是集體利益的“可擁擠的俱樂部產(chǎn)品”或“可擁擠產(chǎn)品”。由于“消費(fèi)擁擠點(diǎn)”的存在，往往必須通過付費(fèi)才能消費(fèi)，例如有線電視頻道和高速公路等。

公共產(chǎn)品理論為合理界定地方政府和市場(chǎng)作用的領(lǐng)域提供了理論依據(jù)。通過對(duì)社會(huì)產(chǎn)品的類型以及該類型產(chǎn)品供給中投資項(xiàng)目的科學(xué)分類，可以厘清地方政府與市場(chǎng)職責(zé)，多樣化地選擇公共產(chǎn)品供給方式和供給主體。私人產(chǎn)品排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，要求消費(fèi)這種產(chǎn)品就必須通過支付貨幣的形式來換取其所有權(quán)和消費(fèi)權(quán)。因此，這種產(chǎn)品只能由私人部門提供，通過市場(chǎng)定價(jià)進(jìn)行交換，市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)這些產(chǎn)品是有效的。由于“燈塔現(xiàn)象”的存在，即使純公共產(chǎn)品由私人部門提供也是可能的。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制中，受“市場(chǎng)失靈”以及國(guó)家存在的意義等因素影響，純公共產(chǎn)品不能依靠市場(chǎng)來提供，而由政府作為主體對(duì)某些涉及國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全和公民基本權(quán)利與利益的純公共產(chǎn)品予以免費(fèi)供給。

準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有整體的社會(huì)效益性以及消費(fèi)的個(gè)人屬性，使得其有可能不通過政府而由市場(chǎng)來提供。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，許多原本很難向每個(gè)消費(fèi)者收費(fèi)或收費(fèi)很高的準(zhǔn)公共產(chǎn)品在技術(shù)上變得可以排他，同時(shí)收費(fèi)成本也大大降低，這就為私人部門進(jìn)入地方公共產(chǎn)品的供給提供了技術(shù)上的準(zhǔn)備。如有線電視、高速公路、機(jī)場(chǎng)、碼頭和橋梁等準(zhǔn)公共產(chǎn)品在技術(shù)上完全可以交由私人部門來投資和經(jīng)營(yíng)。

實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品傳統(tǒng)的政府壟斷供給方式向市場(chǎng)化、多元供給方式的轉(zhuǎn)變，地方政府必須從根本上轉(zhuǎn)變職能，開放投資領(lǐng)域，創(chuàng)造公平竟?fàn)幍氖袌?chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境，建立支持民間投資的社會(huì)服務(wù)體系，讓民間資本參與準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給。凡能通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)可以較好地解決供求問題的領(lǐng)域，地方政府可以放開由私人部門投資經(jīng)營(yíng);凡能在政府監(jiān)管下可由私人部門投資經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域，地方政府沒有必要投資經(jīng)營(yíng);政府投資后凡能以商業(yè)方式經(jīng)營(yíng)的，地方政府沒有必要直接經(jīng)營(yíng)。由于私人資本追求的是利潤(rùn)最大化目標(biāo)，如果所提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品具備競(jìng)爭(zhēng)性要求，那么利用市場(chǎng)資源配置和私人部門的經(jīng)營(yíng)與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果將會(huì)更好地、更有效地完成準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給［1］。對(duì)地方政府來說，私人部門介入準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，既可以打破壟斷和行政屏障，消除地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，構(gòu)造符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的地方公共產(chǎn)品供應(yīng)體系，滿足公平價(jià)值和效率價(jià)值，又可以彌補(bǔ)地方政府財(cái)力不足，解決地方基礎(chǔ)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)性項(xiàng)目的資金短缺，降低地方公共財(cái)政的支出規(guī)模，順利實(shí)現(xiàn)政府職能。

二、遼寧地方政府公共產(chǎn)品過度供給所面臨的問題與困境

改革開放以來，政府職能的轉(zhuǎn)變使各級(jí)地方政府逐漸地從私人產(chǎn)品的提供領(lǐng)域中有效退出。但各級(jí)政府仍然是各種公共產(chǎn)品包括準(zhǔn)公共產(chǎn)品的主要提供者。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的政府過度供給所面臨的最大問題是資金短缺。為此，我國(guó)地方政府采用了土地批租、打捆貸款和城市建設(shè)投資公司等方式融通資金。20世紀(jì)90年代中期以來，為了突破資金瓶頸，地方政府繞開現(xiàn)行體制與法律的障礙，開始探索性地設(shè)立地方政府融資平臺(tái)。通過財(cái)政撥款或注入土地和股權(quán)等資產(chǎn)，設(shè)立承擔(dān)政府項(xiàng)目融資功能平臺(tái)公司的方式，逐漸成為地方政府的融資主體。融資平臺(tái)通過政策性和商業(yè)性銀行貸款，發(fā)行企業(yè)債券等方式進(jìn)行融資，支持基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)和公用事業(yè)等項(xiàng)目，進(jìn)而完成地方政府提供公共產(chǎn)品和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的職能。2011年6月國(guó)家審計(jì)署發(fā)布《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107 174.9億元，占GDP的27%。省市縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為52.3%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)率為70.5%。2011年6月中國(guó)人民銀行《2010年中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》公布的地方政府融資平臺(tái)貸款專項(xiàng)調(diào)查顯示，截至2010年末，全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)1萬余家，較2008年末增長(zhǎng)25%以上。地方政府融資平臺(tái)的急劇膨脹和無度發(fā)展，導(dǎo)致地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)大增。

遼寧各級(jí)地方政府也廣泛設(shè)立了融資平臺(tái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)［2］截止2010年末，遼寧共有184家融資平臺(tái)公司。各級(jí)政府通過平臺(tái)融資，為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集大量資金。特別是2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)以后，為國(guó)家4萬億元投資計(jì)劃配套，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。由于地方政府融資和項(xiàng)目投入上沒有區(qū)分純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，造成平臺(tái)公司各類業(yè)務(wù)混淆、融資渠道混亂、債務(wù)性質(zhì)不清和融資模式不規(guī)范。

第一，平臺(tái)公司融資運(yùn)行行政化。盡管在形式上地方政府通過平臺(tái)公司進(jìn)行市場(chǎng)化融資，但是事實(shí)上地方政府融資平臺(tái)仍然是政企不分，行政化運(yùn)作，政府承擔(dān)無限責(zé)任的融資模式。因?yàn)橥顿Y平臺(tái)是地方政府發(fā)起設(shè)立，通過財(cái)政性資金注入、劃撥土地、股權(quán)、土地收益、國(guó)債、國(guó)有資產(chǎn)存量以及賦予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾等方式，包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，來實(shí)現(xiàn)政府融資的目的。截至2010年末，遼寧政府性債務(wù)余額3 921.6億元 (不含大連市)，主要投向市政建設(shè)、交通運(yùn)輸和土地收儲(chǔ)。其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)2 676.9億元，占68.3%;政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)998.0億元，占25.4%;其他相關(guān)債務(wù)246.7億元，占6.3%［3］。政府事實(shí)上用信用和財(cái)力承擔(dān)了平臺(tái)公司的無限責(zé)任，承擔(dān)了大量顯性和隱性債務(wù)。平臺(tái)融資只有企業(yè)融資之形，并無企業(yè)融資之實(shí)。

第二，平臺(tái)公司融資業(yè)務(wù)混合化。地方政府融資平臺(tái)并沒對(duì)它所提供的純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品加以區(qū)分，造成不同類項(xiàng)目的融資渠道混亂，債務(wù)性質(zhì)不清。平臺(tái)公司承擔(dān)的很多都是公益性和非盈利項(xiàng)目，項(xiàng)目本身的收益率很低，難以通過自身運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流來實(shí)現(xiàn)還本付息。地方政府及其授權(quán)的融資平臺(tái)不得不把各種類型項(xiàng)目打捆處理，以便獲得國(guó)家開發(fā)銀行及國(guó)有商業(yè)銀行的打捆貸款。為此融資平臺(tái)的債務(wù)融資，包括銀行貸款和發(fā)行各類企業(yè)債券，都采取了對(duì)政府應(yīng)收賬款質(zhì)押和項(xiàng)目回購、土地資產(chǎn)質(zhì)押、第三方擔(dān)保等方式增信。到2010年底，遼寧地方政府有償還義務(wù)的貸款中，約40%以土地出讓收益作為抵押。另外，還有相當(dāng)大一部分項(xiàng)目事實(shí)上依賴土地出讓收入和土地?fù)?dān)保再融資來償還債務(wù)。遼寧11個(gè)市本級(jí)、34個(gè)縣 (區(qū))政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)2 108.9億元中，有1 138.9億元是承諾以土地出讓收入為償債來源，占54.0%［3］。這種做法形成了地方財(cái)政隱性赤字，透支了以后年度地方財(cái)力。

第三，平臺(tái)公司融資渠道單一化。遼寧各級(jí)地方政府融資平臺(tái)也采取了發(fā)行平臺(tái)企業(yè)債券、項(xiàng)目融資等其它融資方式，但各級(jí)政府融資平臺(tái)債務(wù)余額的80%以上來自國(guó)有商業(yè)銀行與城市商業(yè)銀行貸款。部分融資平臺(tái)公司無法形成穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性收入和現(xiàn)金流，抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。遼寧2008年以來，貸款超常規(guī)增長(zhǎng)，其中2/3以上是中長(zhǎng)期貸款，這類貸款大量集中于地方政府融資平臺(tái)和房地產(chǎn)項(xiàng)目。2010年遼寧金融機(jī)構(gòu)人民幣中長(zhǎng)期貸款占人民幣各項(xiàng)貸款新增量的90.2%，高于全國(guó)12.6個(gè)百分點(diǎn)。截至2010年末，遼寧有83家融資平臺(tái)資產(chǎn)總額中包含市政基礎(chǔ)設(shè)施等不能變現(xiàn)的資產(chǎn)964.5億元，占33.6%。175家有債務(wù)的融資平臺(tái)公司中，120家經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?yōu)樘潛p或持平。有156家融資平臺(tái)公司2010年收入不足以償還當(dāng)年到期債務(wù)本息［3］。近年地方政府償債高峰集中到來，各級(jí)政府償付能力令人堪憂。

第四，平臺(tái)公司融資管理非規(guī)范化。地方政府建立融資平臺(tái)的層級(jí)也在逐步下移，省市縣級(jí)都設(shè)立了自己的融資平臺(tái)。融資平臺(tái)公司設(shè)立條件不嚴(yán)格，其運(yùn)行也缺乏有效約束。遼寧審計(jì)報(bào)告中指出，截至2010年末，遼寧184家融資平臺(tái)公司中，有59家存在注冊(cè)資本不實(shí)等問題，涉及違規(guī)資金440.8億元。一些單位通過重復(fù)立項(xiàng)套取貸款，利用其他單位貸款等方式取得債務(wù)資金24.5億元;未按規(guī)定用途使用貸款175.5億元，擅自改變債券資金用途3.3億元，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隱患上升。

遼寧政府對(duì)各級(jí)地方政府債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題高度重視，從2011年7月份開始組織省有關(guān)部門和各市政府進(jìn)行整改工作。各級(jí)政府進(jìn)一步強(qiáng)化政府債務(wù)管理的基礎(chǔ)性工作，建立政府債務(wù)管理制度和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控預(yù)警體系。對(duì)融資平臺(tái)公司注冊(cè)資本不實(shí)、違規(guī)取得和未按規(guī)定用途使用債務(wù)資金等問題進(jìn)行認(rèn)真的整改，目前已經(jīng)取得了顯著成果［4］。

三、遼寧地方政府準(zhǔn)公共產(chǎn)品多元供給的融資模式選擇

公共產(chǎn)品政府直接供給和過度供給的方式，讓各級(jí)地方政府承擔(dān)了越來越多的對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理、干預(yù)和生產(chǎn)功能。政府規(guī)模越來越龐大，財(cái)政開支與日俱增，財(cái)政負(fù)擔(dān)過重和無法迅速回應(yīng)公眾多元化需求等諸多問題，使各地方政府依靠原有公共產(chǎn)品融資模式難以持續(xù)，選擇更為有效的公共產(chǎn)品供給制度和多元化的融資模式成為必然。遼寧省各級(jí)地方政府應(yīng)調(diào)整在公共產(chǎn)品投資領(lǐng)域的行為，把有限的政府直接投資能力集中用于私人部門無能力或不愿意進(jìn)入的非營(yíng)利性純公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)性準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，采取政府和市場(chǎng)共同分擔(dān)的原則。通過制度創(chuàng)新和政策設(shè)計(jì)，促進(jìn)政府部門和私人部門合資合作，多樣化地選擇公共產(chǎn)品供給主體，逐步實(shí)現(xiàn)地方政府準(zhǔn)公共產(chǎn)品多元化供給的融資模式。

1.將地方政府融資平臺(tái)規(guī)范為市場(chǎng)化的準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給主體

鑒于各地方政府融資平臺(tái)存在的問題及其風(fēng)險(xiǎn)，2010年6月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行清理、整頓和規(guī)范。根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，遼寧各級(jí)地方政府進(jìn)一步清理、整頓與規(guī)范平臺(tái)公司。將政府項(xiàng)目融資職能和平臺(tái)公司市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體功能進(jìn)行明確劃分，把政府融資平臺(tái)真正打造成為市場(chǎng)運(yùn)作主體。對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)予以取消;對(duì)整頓后繼續(xù)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)，以及主要承擔(dān)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)融資任務(wù)的融資平臺(tái)要規(guī)范運(yùn)作，并嚴(yán)禁平臺(tái)公司直接或變相以政府信用提供擔(dān)保;對(duì)其它形式的政府融資平臺(tái)公司，則要全部按照市場(chǎng)化要求，進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，進(jìn)而把地方政府融資平臺(tái)定位于準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給主體，改造成商業(yè)化運(yùn)作城市建設(shè)開發(fā)商和運(yùn)營(yíng)商。其對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資，可以按照市場(chǎng)化原則，進(jìn)行包括商業(yè)銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)和短期融資券等債務(wù)融資［5］。支持治理結(jié)構(gòu)健全，資產(chǎn)質(zhì)量好，經(jīng)營(yíng)效益穩(wěn)定的平臺(tái)公司，進(jìn)行股份化改造，在證券市場(chǎng)上進(jìn)行股權(quán)融資。

2.支持私人部門和民間資本進(jìn)入準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域

準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以通過市場(chǎng)化和民營(yíng)化的方式供給，就要放寬準(zhǔn)入，對(duì)民間資本開放準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展也使準(zhǔn)公共產(chǎn)品在解決了某些技術(shù)性問題后，給市場(chǎng)化生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)提供了可能。如城市污水治理、垃圾無害化處理、自來水、收費(fèi)公路和橋梁、停車場(chǎng)、體育場(chǎng)館等，完全可以利用市場(chǎng)機(jī)制引入民間資本。遼寧各級(jí)地方政府應(yīng)遵循凡可以經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品所需資金，應(yīng)當(dāng)最大限度的交給市場(chǎng)主體去籌措的原則，通過產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，讓私人部門獲得準(zhǔn)公共產(chǎn)品的所有權(quán) (主要通過私人從政府手中購買準(zhǔn)公共產(chǎn)品所有權(quán)來實(shí)現(xiàn))，或是準(zhǔn)公共產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)的私有化 (在準(zhǔn)公共產(chǎn)品所有權(quán)依然歸政府所有的前提下，由私人部門承擔(dān)準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng))。通過放松行政審批與市場(chǎng)管制，進(jìn)一步消除制約民間資本的制度性障礙。根據(jù)遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，在準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域，要著重吸引民間投資進(jìn)入教育衛(wèi)生公共服務(wù)領(lǐng)域，公租房等政策性住房建設(shè)領(lǐng)域和高速公路、城市軌道交通、環(huán)境保護(hù)治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。各類資本與政府共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到有效地控制建設(shè)成本以及提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率的目的。

3.選擇準(zhǔn)公共產(chǎn)品多元化供給的融資方式和融資工具

遼寧地方政府應(yīng)在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照準(zhǔn)公共產(chǎn)品資金規(guī)模大和投資周期長(zhǎng)的融資特點(diǎn)，推廣有利于實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品市場(chǎng)供給的項(xiàng)目融資方式。

(1)BOT(Build Operate Transfer)，即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓融資方式。它是政府特許投資者與政府有關(guān)部門簽署特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，在一定的時(shí)期內(nèi)擁有和經(jīng)營(yíng)一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，償還債務(wù)并收取一定的資金回報(bào)收益，特許期滿后，項(xiàng)目無償?shù)剞D(zhuǎn)移給政府。政府保持對(duì)公共物品的終極所有權(quán)，并最終能夠獲得正常運(yùn)行的資本設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種融資方式。在準(zhǔn)公共產(chǎn)品中，諸如水資源系統(tǒng)中污水處理，交通系統(tǒng)中的地鐵、輕軌以及收費(fèi)高速公路等項(xiàng)目，所需要的建設(shè)資金數(shù)額較大，并且回收資金的期限也較長(zhǎng)，但一旦建成將會(huì)帶來比較穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益，比較適宜采取BOT融資模式。“十二五”期間，遼寧面臨建設(shè)一批交通、能源、水利和信息化等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以選擇地運(yùn)用BOT方式，籌集民間資本和國(guó)外資本。

(2)TOT(Transfer Operate Transfer)，即移交—經(jīng)營(yíng)—移交融資方式。它是政府有關(guān)部門將建設(shè)好的公共工程項(xiàng)目移交給外商企業(yè)或私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行一定期限的運(yùn)營(yíng)管理，該企業(yè)組織利用獲取的經(jīng)營(yíng)權(quán)，在期限內(nèi)獲得收入，合約期滿之后，再交回給所建部門或單位的一種融資方式。TOT方式很好地解決了政府如何在有限的財(cái)力情況下，通過合理配置城市基礎(chǔ)設(shè)施資源，盤活城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)存量，提高基礎(chǔ)設(shè)施中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的使用效率問題。遼寧未來涉及準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施類型，如市區(qū)的跨江跨河大橋、過江過河隧道、公共交通、自來水、煤氣和污水處理廠等大部分市政設(shè)施，都可以選取TOT項(xiàng)目融資方式。

(3)PPP(Public Private Partnerships)，即公共部門與私人企業(yè)合作融資方式。具體來說就是私人與政府之間在某一準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目上建立合作關(guān)系，共同進(jìn)行項(xiàng)目的融資和建設(shè)的一種融資方式。PPP融資模式主要適于交通、衛(wèi)生、公共安全、教育和公共不動(dòng)產(chǎn)等領(lǐng)域。目前，遼寧各級(jí)政府保障房投入資金壓力較大。2011年投資350多億元，完成保障性安居工程37.1萬套。2012年將繼續(xù)推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)。各級(jí)地方政府可以采用PPP方式，公共部門和私人部門共同參與保障房建設(shè)。民營(yíng)企業(yè)為保障房建設(shè)提供技術(shù)支持和資金補(bǔ)充，政府部門提供包括準(zhǔn)入制度、稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保和土地優(yōu)先開發(fā)的支持政策，提高保障房的建設(shè)供給效率。

(4)ABS(Asset Backed Securitization)，即資產(chǎn)證券化融資方式，它指將缺乏流動(dòng)性但能產(chǎn)生可預(yù)見現(xiàn)金流收入的資產(chǎn)匯集起來，通過結(jié)構(gòu)重組和信用增級(jí)，將其轉(zhuǎn)換成在金融市場(chǎng)可以出售和流通的證券，來籌集資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)一種融資方式。遼寧已經(jīng)具有利用這種融資方式的可行性，應(yīng)在利用這種融資方式上做些嘗試。凡是可預(yù)見未來收益和持續(xù)現(xiàn)金流量的基礎(chǔ)設(shè)施如交通運(yùn)輸部門的鐵路、公路、港口、機(jī)場(chǎng)、橋梁和隧道建設(shè)項(xiàng)目;能源部門的電力、煤氣和天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目;公共事業(yè)部門的醫(yī)療衛(wèi)生、供水、供電和電信網(wǎng)絡(luò)等公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，都可利用ABS融資方式籌資。

4.發(fā)揮地方政府在推進(jìn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品多元化供給中的支持作用

準(zhǔn)公共產(chǎn)品由私人部門供給決不意味著要完全脫離政府，相反地方政府在公共產(chǎn)品的私人供給中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。第一，遼寧地方政府要營(yíng)造各種所有制形式依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)的體制環(huán)境，消除民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域各種隱性壁壘。有關(guān)部門應(yīng)盡快清理、修訂和完善各項(xiàng)不利于民間投資發(fā)展的政策法規(guī)。第二，發(fā)揮地方政府財(cái)政貼息和稅率調(diào)整等特殊投資方式的有效功能，降低交易成本、資金成本、人力成本與社會(huì)成本，調(diào)動(dòng)投資者的積極性與創(chuàng)造性，從而放大社會(huì)投資的效能［6］。第三，遼寧地方政府要對(duì)私人提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品可能出現(xiàn)負(fù)外部性問題進(jìn)行規(guī)范。如對(duì)私人憑借某種公共產(chǎn)品特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，提高收費(fèi)價(jià)格，地方政府有責(zé)任對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的私人供給者進(jìn)行必要制約，保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。第四，在私人部門提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的過程中，地方政府有必要對(duì)消費(fèi)者給予某種支助，為消費(fèi)者提供信息，促使私人部門提高其所提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的品質(zhì)。

［1］金紅磊，王守寬 .公共物品提供主體的多元化——兼談?wù)毮艿淖尪膳c拓展［J］.浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，(6):56-60.

［2］楊燕英，劉栓虎.規(guī)范地方政府融資平臺(tái)有序發(fā)展的路徑探析［J］.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，(1):12-15.

［3］遼寧省審計(jì)廳.關(guān)于2010年度省本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告［N］.遼寧日?qǐng)?bào)，2011-09-05(A04).

［4］遼寧省審計(jì)廳.遼寧省加強(qiáng)地方政府性債務(wù)審計(jì)整 改 成 效 顯 著 ［BE/OL］.http://www.audit.gov.cn，2011-12-21.

［5］魏嵐.發(fā)展地方政府融資平臺(tái)對(duì)加快遼寧省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性研究［J］.對(duì)外經(jīng)貿(mào)，2011，(12):77-79.

［6］楊濤.政府公共支出中的金融手段運(yùn)用研究［J］.財(cái)政研究，2010，(8):77-80.