□ 陳慧青 羅丹

引發(fā)高校布局結(jié)構(gòu)變革的諸種力量構(gòu)成一個(gè)“場(chǎng)源”，它們?cè)诓煌潭壬嫌绊懼咝２季纸Y(jié)構(gòu)及其變革，其中以政府、社會(huì)和高校自身為主體的三種力量對(duì)高校布局結(jié)構(gòu)變革的影響最為顯著。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場(chǎng)的過(guò)程中，三種力量的大小及其影響力的強(qiáng)弱逐漸發(fā)生變化，最終作用到高校布局結(jié)構(gòu)上并使其發(fā)生相應(yīng)調(diào)整。

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期各主體的地位及其影響力

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央和地方政府運(yùn)用各種資源、手段對(duì)高校進(jìn)行以權(quán)力服從為基本原則的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理。在很大程度上，高校無(wú)論在形式上還是實(shí)質(zhì)上仍然是政府的隸屬機(jī)構(gòu)，大學(xué)圍繞行政指令運(yùn)行[1]。國(guó)家、社會(huì)和高校之間形成了金字塔式的角色定位，處于頂端和絕對(duì)主導(dǎo)地位的是國(guó)家，其下是社會(huì)和高校自身，它們對(duì)高校布局結(jié)構(gòu)影響力的大小與程度各不相同。

（一）國(guó)家

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府對(duì)大學(xué)承擔(dān)舉辦者、管理者和辦學(xué)者三重角色，履行高校運(yùn)行的權(quán)力與責(zé)任。這一方面導(dǎo)致學(xué)校缺乏辦學(xué)自主權(quán)，形成對(duì)政府的依賴，另一方面政府所擔(dān)負(fù)的重要責(zé)任，使其在高等教育發(fā)展中處于核心地位，并可以通過(guò)對(duì)辦學(xué)體制與管理體制的權(quán)力配置與調(diào)控獲得對(duì)高校布局結(jié)構(gòu)變革的推動(dòng)性力量。

從辦學(xué)體制上看，政府是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高校唯一的辦學(xué)主體，在宏觀與微觀上對(duì)高校布局結(jié)構(gòu)的形成起重要作用。從宏觀上看，政府依據(jù)辦學(xué)職能部門(mén)的不同目標(biāo)和需要，構(gòu)建了不同隸屬關(guān)系和辦學(xué)取向的高校，最終形成了“條塊分割”的高等教育辦學(xué)體制。從微觀上看，高校作為政府的附屬物，沒(méi)有自己的獨(dú)立意志，只能執(zhí)行政府的具體行政任務(wù)。政府與高校之間是一種以命令與服從為主要內(nèi)容的內(nèi)部行政關(guān)系。政府與高校實(shí)際上是一體的，也是同構(gòu)的[2]。從管理體制上看，高等教育管理體制基本上是一個(gè)集中統(tǒng)一的管理體制。政府對(duì)高校采取以行政命令為主的高度集中的管理方式，包攬了從舉辦到辦學(xué)、管理的一系列權(quán)力，高校的自主辦學(xué)權(quán)極為有限[3]。由此決定了政府與高校在布局結(jié)構(gòu)變革中的角色地位是“主動(dòng)”與“被動(dòng)”的關(guān)系。如1950年代的院系調(diào)整，1961年“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”八字方針和原則的提出等，均表明計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高校布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變革主要是基于一種政治需要。國(guó)家通過(guò)行政手段對(duì)高等教育活動(dòng)進(jìn)行管理，高校布局結(jié)構(gòu)的變革路徑是自上而下的。政府與高校之間是“主體”與“客體”的關(guān)系。

（二）社會(huì)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于政府處于“全能主義”的角色地位，社會(huì)形態(tài)呈現(xiàn)出“大政府”和“小社會(huì)”的特征。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使得政府與民間社會(huì)的發(fā)展形成一種極度緊張的狀態(tài)。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求社會(huì)組織有更大的自主空間；另一方面政府主導(dǎo)下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)又賦予政府全面控制社會(huì)組織的合法性[4]。這在政府與社會(huì)之間形成了一種悖論，為政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的分配以及政治邏輯的運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。在政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重架構(gòu)下，社會(huì)與高校被一道納入政府的行政框架中，政府的權(quán)力滲透到社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，從而抑制了民間社會(huì)組織的發(fā)展。由于大部分民間社會(huì)組織受到抑制甚至摧毀，以民間組織為代表的社會(huì)力量，對(duì)高等教育的影響非常弱小，對(duì)高校布局結(jié)構(gòu)變革的影響基本可以忽略。

（三）高校

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，管理者用行政管理的方式和手段來(lái)管理教育，使教育管理成為一種政府行為，充分體現(xiàn)了行政長(zhǎng)官的意志，具有權(quán)威性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，同時(shí)也會(huì)存在一些缺陷。如權(quán)威的影響力問(wèn)題可能會(huì)使被管理者被迫服從而不是自覺(jué)服從，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)管理對(duì)象的積極性[5]。因而布局結(jié)構(gòu)變革中，高校只是作為“被動(dòng)”角色，按照國(guó)家的行政指令進(jìn)行，在其自身布局結(jié)構(gòu)變化的選擇上只能處于“從屬”地位。如建國(guó)初期的院系調(diào)整與高校的內(nèi)遷以及“文革”時(shí)期高校的撤并等，無(wú)不體現(xiàn)出高校對(duì)政府宏觀調(diào)控的“絕對(duì)服從”。

從總體上看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在高校布局結(jié)構(gòu)變革中，國(guó)家處于“絕對(duì)”主導(dǎo)地位，主要通過(guò)各項(xiàng)政策、規(guī)定和具體措施對(duì)高校布局結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃和調(diào)整；社會(huì)組織作為社會(huì)力量的載體由于被納入到國(guó)家發(fā)展的行政框架中，因而所起的作用很小，幾乎可以忽略；高校在其自身布局結(jié)構(gòu)變化中發(fā)揮輔助作用，始終處于“被動(dòng)”接受地位。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期各主體的角色變化與影響力演變

以1978年為分水嶺，社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始步入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期。原“總體型”社會(huì)結(jié)構(gòu)相應(yīng)向“分化型”社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元或“多極”化發(fā)展逐步衍生出多重力量，它們?cè)谙嗷ゴ賱?dòng)與制衡中促進(jìn)社會(huì)的迅速發(fā)展。由此帶來(lái)高等教育的發(fā)展契機(jī)，同時(shí)也使高校布局結(jié)構(gòu)面臨新的挑戰(zhàn)：第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下要求高校面向市場(chǎng)開(kāi)放辦學(xué)，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高校按行業(yè)設(shè)置、服務(wù)對(duì)象單一提出了挑戰(zhàn)；第二，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的崛起對(duì)區(qū)域高等教育資源配置的訴求向高校的“條塊分割”提出了挑戰(zhàn)；第三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下高校自身適應(yīng)社會(huì)發(fā)展內(nèi)在邏輯的需要，對(duì)政府以傳統(tǒng)的行政性指令宏觀調(diào)控高校發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。三大挑戰(zhàn)使高校、社會(huì)與政府之間的責(zé)、權(quán)、利發(fā)生變化。高校布局結(jié)構(gòu)變革是這三方主體力量之間不斷博弈的過(guò)程。三種力量之間有可能為兩兩相互作用的過(guò)程，也有可能是三種力量相互作用的過(guò)程[6]。三方力量的大小與強(qiáng)弱在不同時(shí)間各不相同，它們之間的較量使高校布局結(jié)構(gòu)的變革獲得了動(dòng)力。

（一）政府力量

改革開(kāi)放以來(lái)，政府職能不斷轉(zhuǎn)變。政府力量作為社會(huì)發(fā)展的重要“影響源”，在對(duì)高等教育辦學(xué)體制與管理體制的改革中，使高校布局結(jié)構(gòu)發(fā)生了一系列變化：

第一，在高等教育辦學(xué)體制上，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，政府包攬一切的辦學(xué)體制開(kāi)始打破，高校的辦學(xué)自主權(quán)逐步落實(shí)，政府通過(guò)頒布《高等教育法》使學(xué)校法人實(shí)體地位得以確立。政府與高校之間的關(guān)系完成了一系列的華麗轉(zhuǎn)身：從簡(jiǎn)單的上下級(jí)行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮苊魑呐e辦者與經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系，從以計(jì)劃為約束的直接聯(lián)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)為導(dǎo)向的間接聯(lián)系，從單一的行政約束關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)殡p元的法律與行政并存的約束關(guān)系[7]。高校被賦予更多的辦學(xué)自主權(quán)，改變了以往政府集三重角色于一身的現(xiàn)象，政府各級(jí)管理部門(mén)主要通過(guò)宏觀管理與調(diào)控影響高校布局結(jié)構(gòu)。

第二，在高等教育管理體制上，重新理順中央與地方、國(guó)家教育主管部門(mén)與中央各業(yè)務(wù)部門(mén)以及政府與高校之間的關(guān)系。特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型以及中央與地方責(zé)權(quán)利機(jī)制等方面的變化，高等教育宏觀管理由“中央集權(quán)”逐漸向“地方分權(quán)加中央調(diào)控”的模式轉(zhuǎn)變。對(duì)高校布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整在管理體制上的表現(xiàn)是通過(guò)高等學(xué)校的“共建、調(diào)整、合作、合并”，形成“兩級(jí)管理、以省級(jí)政府統(tǒng)籌為主”的新體制，解決高等教育的“條塊分割”現(xiàn)象[8]。除少數(shù)關(guān)系國(guó)家發(fā)展全局的高校以及行業(yè)特殊性強(qiáng)、地方政府不便管理的高校繼續(xù)由國(guó)務(wù)院委托教育部和其他少數(shù)部門(mén)管理外，多數(shù)高校由地方管理或以地方為主管理。高校管理體制及其權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使政府力量對(duì)高校布局結(jié)構(gòu)變化的影響作用發(fā)生了重要變化。

（二）市場(chǎng)力量

由于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府充當(dāng)唯一的辦學(xué)主體已不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的潮流，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立對(duì)高等教育辦學(xué)體制提出了前所未有的改革要求：第一，科學(xué)技術(shù)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的含量日益顯著，重視智力投資成為生產(chǎn)者的共同追求，要求高等教育規(guī)模有較大發(fā)展；第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下多種經(jīng)濟(jì)形式和結(jié)構(gòu)的存在，使得人才的類型、規(guī)格、數(shù)量受市場(chǎng)需求調(diào)控日趨多元；第三，隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主性增強(qiáng)，要求高校的專業(yè)、學(xué)科設(shè)置與本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展相一致，使高校直接、有效地為地方服務(wù)；第四，個(gè)體經(jīng)濟(jì)與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等對(duì)高等教育的人才需求旺盛，同時(shí)對(duì)高等教育表現(xiàn)出極大的投資興趣[9]。這些迫使政府部門(mén)和社會(huì)組織的職能發(fā)生變化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期完全封閉的“條條”已不復(fù)存在，市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。市場(chǎng)力量及民間組織在社會(huì)轉(zhuǎn)型中不斷發(fā)展壯大，由此對(duì)高等教育及其布局結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深刻的影響。除極少數(shù)特殊行業(yè)之外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再主要由業(yè)務(wù)主管部門(mén)以“條條”的形式來(lái)規(guī)劃和組織。高等教育將更多地面向地方培養(yǎng)人才，同時(shí)兼顧行業(yè)主管部門(mén)的需要，行業(yè)所需人才更多地通過(guò)人才市場(chǎng)獲得[10]。在這種社會(huì)背景下，以市場(chǎng)力量為代表的社會(huì)組織逐漸介入到高校辦學(xué)過(guò)程中，并發(fā)揮其在高校布局結(jié)構(gòu)變革中的角色地位與作用。與此同時(shí)，國(guó)家順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，通過(guò)制定和出臺(tái)高等教育發(fā)展的方針政策（如《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》、《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》、《社會(huì)力量辦學(xué)條例》以及《民辦教育促進(jìn)法》等），賦予社會(huì)力量辦學(xué)的合法性，使得社會(huì)力量辦學(xué)的政策環(huán)境日益寬松，促進(jìn)民辦高等教育呈現(xiàn)良好的發(fā)展勢(shì)頭。

從總體上看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府和社會(huì)力量開(kāi)始共同成為高等教育辦學(xué)的兩類重要主體，高等教育的社會(huì)提供開(kāi)始出現(xiàn)了兩種不同的途徑——公共途徑和市場(chǎng)途徑，并且在相互競(jìng)爭(zhēng)中呈現(xiàn)出一種復(fù)雜多變的關(guān)系狀態(tài)。民辦高校利用民間資本舉辦，市場(chǎng)機(jī)制是其辦學(xué)的主要形式，而政府舉辦的高校則是利用公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)維持，通過(guò)非市場(chǎng)的公共選擇機(jī)制向社會(huì)提供教育服務(wù)。民辦高校與政府所構(gòu)成的新關(guān)系模式推動(dòng)了政府舉辦的高校與政府之間關(guān)系的分化和改組[11]。另外，伴隨著高等教育擴(kuò)招而開(kāi)始出現(xiàn)的賣方市場(chǎng)現(xiàn)象，以及國(guó)外高等教育機(jī)構(gòu)的進(jìn)入，使我國(guó)高等教育辦學(xué)模式在新的社會(huì)因素的影響下，以國(guó)家投入為主體和國(guó)家管理為主要運(yùn)行機(jī)制的模式悄然地發(fā)生了新的變化；出現(xiàn)了以產(chǎn)業(yè)方式運(yùn)作的教育集團(tuán)、以各種融資方式組建的大學(xué)城、以改制為主要特征的國(guó)有民辦二級(jí)學(xué)院等新的辦學(xué)模式[12]。社會(huì)力量正成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的辦學(xué)主體之一，在一定程度上對(duì)高校布局結(jié)構(gòu)變化起著重要的補(bǔ)充作用。

（三）學(xué)術(shù)力量

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，隨著社會(huì)形態(tài)和結(jié)構(gòu)的變化，政府與高校之間的關(guān)系也發(fā)生了變化。這是由于在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中，一方面政府提供的高等教育產(chǎn)品時(shí)有失靈的情況，另一方面高等教育產(chǎn)品不再是一種純公共物品，教育領(lǐng)域意識(shí)形態(tài)色彩開(kāi)始淡化。這意味著政府的權(quán)力將大幅度從教育領(lǐng)域撤退，包括舉辦大學(xué)的權(quán)力以及管理大學(xué)的權(quán)力，為高校自治提供了可能[13]。1998年《中華人民共和國(guó)高等教育法》正式以法律的形式規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理”，在法律中具體明確了高等學(xué)校七項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)。雖然七項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)有一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程[14]，但這從制度與法律上對(duì)高校作為辦學(xué)主體的合法權(quán)益訴求提供了基礎(chǔ)保障。由此，以高校為代表的學(xué)術(shù)力量在布局結(jié)構(gòu)變革中所扮演的角色及地位開(kāi)始從“被動(dòng)”向“主動(dòng)”過(guò)渡，并逐漸發(fā)揮雙重角色作用。

高校的“被動(dòng)”角色體現(xiàn)為高校在布局結(jié)構(gòu)變革中主體性的發(fā)揮仍然以政府提供的政策框架為依附。政府與高校之間的關(guān)系仍具有計(jì)劃體制的色彩，高校相對(duì)于政府的依附性仍然是這對(duì)關(guān)系的主要特征，高校的從屬地位還沒(méi)有得到徹底改變?！爸鲃?dòng)”角色是指高校自身在布局結(jié)構(gòu)變革中并不是像往常那樣被動(dòng)地接受或絕對(duì)地服從，而是逐漸找到了適應(yīng)、回饋以及自我調(diào)適的角色和地位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，高校從以往作為客體或被動(dòng)調(diào)整，逐漸向作為變革的主客體相結(jié)合或主動(dòng)適應(yīng)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，其扮演的角色和發(fā)揮的作用逐漸完善。這種變化在20世紀(jì)90年代新一輪院系調(diào)整有著明確體現(xiàn)。從變革的路徑上看，這一時(shí)期的改革更多地是在上下結(jié)合的基礎(chǔ)上走自下而上的路徑。如在社會(huì)體制轉(zhuǎn)型的大潮中，為了在新形勢(shì)下更好地生存與發(fā)展，一些在地理位置上比較接近的高校經(jīng)過(guò)各種途徑的接觸交流，逐漸達(dá)成聯(lián)合與協(xié)作的意向，然后經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)，加之高層領(lǐng)導(dǎo)的鼓勵(lì)和推動(dòng)，最終付諸實(shí)施[15]。從新一輪院系調(diào)整的重點(diǎn)上看，中央政府部門(mén)權(quán)力重心的下移使高校及其主管部門(mén)具有一定的自主權(quán)，在重視部門(mén)、地區(qū)和高校自身利益的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)高校為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。對(duì)于聯(lián)合辦學(xué)的范圍、方式和時(shí)間，除了原則規(guī)定外，中央并無(wú)詳細(xì)的方案和必須執(zhí)行的具體時(shí)間表，政治環(huán)境較為寬松。這次改革大體上屬于在中央領(lǐng)導(dǎo)下，由高校及其主管部門(mén)包括中央部委和地方政府合作實(shí)施的、漸進(jìn)的改革方式[16]。可見(jiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期高校布局結(jié)構(gòu)的變革已考慮到高校自身發(fā)展的邏輯。

三、結(jié)語(yǔ)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兩種不同的社會(huì)背景下，高校布局結(jié)構(gòu)變革的各行為主體的角色地位不同，對(duì)高校布局變革影響力量的大小與強(qiáng)弱也各不相同。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以計(jì)劃為導(dǎo)向，高等教育以及高校布局結(jié)構(gòu)要與國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)相配合，直接納入國(guó)家建設(shè)體系與范疇，具有明確的行政指令性目標(biāo)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期則主要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，高等教育以及高校布局結(jié)構(gòu)要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，特別是與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，在客觀上要求高校服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的同時(shí)，逐步注重高校自身發(fā)展的內(nèi)在需要。在從“計(jì)劃”走向“市場(chǎng)”的過(guò)程中，國(guó)家、社會(huì)和高校三個(gè)主體隨著社會(huì)形態(tài)與結(jié)構(gòu)的變化，在布局結(jié)構(gòu)變革中所發(fā)揮的作用已出現(xiàn)明顯的變化：

首先，在三種力量中，國(guó)家力量在高校布局結(jié)構(gòu)變革中的地位由“絕對(duì)”主導(dǎo)變?yōu)椤跋鄬?duì)”主導(dǎo)，國(guó)家力量在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中有所減弱。其次，社會(huì)力量在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中迅速崛起，成為高校布局結(jié)構(gòu)變革的又一影響力，對(duì)高校布局結(jié)構(gòu)的變化起重要的補(bǔ)充作用。再次，高校在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中實(shí)現(xiàn)雙重角色的轉(zhuǎn)變，即由“被動(dòng)”角色轉(zhuǎn)化為“主動(dòng)”與“被動(dòng)”相結(jié)合的雙重角色。高校布局結(jié)構(gòu)在三種力量的此消彼長(zhǎng)中發(fā)展演變。

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