劉大洪 蘇麗芳

一、人權(quán)視野下的國家教育權(quán)解讀

（一）國家教育權(quán)的內(nèi)涵剖析

關(guān)于國家教育權(quán)，我國教育界及理論界眾說紛紜。有學人認為，國家教育權(quán)是國家通過國家機關(guān)對教育實施發(fā)展、舉辦、領(lǐng)導、管理等活動的公權(quán)力①趙 敏：《大學校長與國家權(quán)力系統(tǒng)關(guān)系詮釋》，載《現(xiàn)代大學教育》2004年第1期，第33頁。。有學人認為，國家教育權(quán)是相對于家庭教育權(quán)、社會教育權(quán)而言，它作為現(xiàn)代教育權(quán)的主體是國家依法對年輕一代進行施教的公權(quán)力②秦惠民：《現(xiàn)代社會的基本教育權(quán)型態(tài)分析》，載《中國人民大學學報》1998年第5期，第85頁。。還有學人認為，國家教育權(quán)作為一個法學概念，是一個與國家教育責任相對應的憲法學研究范疇。③溫 輝：《憲法與教育——國家教育權(quán)研究綱要》，中國方正出版社2008年，第28頁。綜觀各種觀點可以歸結(jié)出三個基本共識：第一，國家教育權(quán)的主體是國家；第二；國家教育權(quán)是一種公權(quán)力；第三，國家教育權(quán)是抽象主權(quán)與具體職權(quán)的有機結(jié)合。在此基礎(chǔ)上，國家教育權(quán)作為一個教育法學概念，指的是國家按照法律規(guī)定對國民教育進行合理統(tǒng)治、發(fā)展與管理的公權(quán)力，它屬于國家抽象主權(quán)之一種，又包括了立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等具體的職權(quán)內(nèi)容。

（二）國家教育權(quán)的權(quán)源依據(jù)

1．公民自然權(quán)利是國家教育權(quán)的合法性基礎(chǔ)。在現(xiàn)代民主社會中，國家教育權(quán)的權(quán)力源泉乃是公民的自然權(quán)利，具體到教育領(lǐng)域而言即“作為權(quán)利主體的全體社會成員所享有和擁有的符合社會生活公共利益要求的教育權(quán)利的總和，”④秦惠民：《對市場經(jīng)濟下國家教育權(quán)作用的再認識》，載《中國教育法制評論》第1輯，第84頁。它不但構(gòu)成了國家教育權(quán)的合法性基礎(chǔ)，也從根本上決定了它的邏輯基點與價值追求。依據(jù)古典經(jīng)濟學和制度經(jīng)濟學的觀點，提供教育服務(wù)等公共物品乃是國家的重要義務(wù)與職能之一，相比于家庭與公民個人而言，國家也無疑掌握著更多的教育資源，故國家也必須擁有與此相應的公權(quán)力。

2．憲法與教育法是國家教育權(quán)的直接性權(quán)源。我國《憲法》第19條規(guī)定，“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學文化水平。國家舉辦各種學校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學前教育。”《教育法》第6、15條分別規(guī)定，“國家在受教育者中進行愛國主義、集體主義、社會主義的教育，進行理想、道德、紀律、法制、國防和民族團結(jié)的教育?！薄皣鴦?wù)院教育行政部門主管全國教育工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理全國的教育事業(yè)?！边@些法律規(guī)定明確了國家對社會成員進行教育和對教育活動進行管轄的權(quán)力與責任，是我國國家教育權(quán)的直接性權(quán)力來源。

（三）國家教育權(quán)的價值取向

1．教育公平與正義?？鬃釉趦汕Ф嗄昵熬吞岢隽恕坝薪虩o類”這一樸素的教育民主思想。新中國成立之后也在《共同綱領(lǐng)》中確定了“民族的、科學的、大眾的”新民主主義教育方針，重視通過教育公平實現(xiàn)社會公平。教育公平作為實現(xiàn)社會公平正義的邏輯起點與現(xiàn)實基礎(chǔ)，國家應在不同的階層、地域、民族、學校之間無歧視地公平分配所掌握的教育資源，國家教育權(quán)力的行使必須以教育公平作為價值指導，努力避免和糾正教育資源與教育力量上的分配失衡，不得侵犯公民受教育的平等權(quán)利。

2．人權(quán)尊重與保障。所有的人都有受教育的權(quán)利，而且所有的人只有在受到一種真正的教育之后才能成為一個人，這是不受人的出身、地位、性別和智力高低影響的①石中英：《教育哲學導論》，北京師范大學出版社2002年，第98頁。。因此，國家教育立法、行政、司法等權(quán)力的運用應當以尊重與保障人權(quán)為價值導向，打破國家對教育的一體化壟斷模式，剔除獨斷專行的權(quán)力理念與行為方式，避免教育國家主義對教育自由主義的過分壓制與侵蝕。同時，還應大力倡導教育的多樣化、民主化、個性化，淡化國家教育供給的功利性目的，充分尊重并保障公民受教育的基本人權(quán)。

二、人權(quán)保障基礎(chǔ)上的國家教育權(quán)雙維分配模式

（一）國家教育權(quán)的縱向分配維度及模式

所謂國家教育權(quán)的縱向分配，是指不同層級的同類國家機關(guān)之間對國家教育權(quán)力的逐級分割與配置。縱向分配有中央集權(quán)與地方分權(quán)兩種模式，而我國目前采取的是較為典型的中央集權(quán)式分配模式。筆者認為，我國應在保證國家教育權(quán)的主權(quán)統(tǒng)一性基礎(chǔ)上，采取地方適度有限分權(quán)的權(quán)力配置模式，使得國家對教育權(quán)力的控制能夠收放平衡、張弛有度。一方面，可以在教育市場化發(fā)展的同時有效克服市場機制的自發(fā)性、盲目性與滯后性等缺陷，防止投資辦學主體多元化影響下國民精神價值取向的過分自由化。另一方面，國家在教育領(lǐng)域向地方政府、學校進行適度有限分權(quán)，有利于打破教育壟斷、提高辦學效率、根除教育腐敗，更好地保障國民受教育的基本權(quán)利，約束并制衡國家權(quán)力的無限擴張本性。

（二）國家教育權(quán)的橫向分配維度及模式

所謂國家教育權(quán)的橫向分配，也是指相同層級的不同國家機關(guān)對國家教育權(quán)力的相互分割與配置。橫向分配有完全獨享與適度共享兩種模式，而我國目前采取的是較為典型的完全獨享式分配模式。在此種模式之下，強調(diào)遵循嚴格的教育法定原則，國家立法、行政、司法機關(guān)分別在法律規(guī)定范圍內(nèi)獨自享有教育立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)，彼此之間互不交叉融合也不得任意僭越干擾。但在適度共享模式下，“教育立法權(quán)可能會被立法機關(guān)和行政機關(guān)共同享有，甚至法院也可能共享廣義上的教育立法權(quán)。”②田開友、張義清：《關(guān)于教育權(quán)的定位和分配》，載《教育與現(xiàn)代化》2006年第2期，第54頁。筆者認為，基于我國目前的政體形式與民主法治建設(shè)的現(xiàn)實情況，應在國家教育權(quán)的橫向分配過程中繼續(xù)堅持完全獨享模式，形成國家教育立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)界限分明、相互獨立、彼此制衡的合理格局，避免“權(quán)力統(tǒng)合主義”趨向的出現(xiàn)。

三、人權(quán)理念促動下的國家教育權(quán)多元制衡機制

（一）權(quán)力對國家教育權(quán)的制衡

在一定的教育體制下，通過對國家教育權(quán)的縱向與橫向分權(quán)可以實現(xiàn)對其行使的有效約束和功能的科學搭配，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置應當以保障公民受教育的基本權(quán)利為前提，增強國家教育立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三種權(quán)力之間的相互制約與平衡，防止國家教育立法權(quán)行使主體的范圍混亂以及國家教育行政權(quán)對國家教育司法權(quán)的不當干預。因此，應當盡快構(gòu)建完整科學的教育法律體系，加強立法對國家教育權(quán)的制度約束；針對教育領(lǐng)域的特殊性，規(guī)范、強化、落實教育違法的民事、行政與刑事責任，擴大教育司法權(quán)的行使空間；進一步完善教育督導的內(nèi)部監(jiān)督與各級人大的外部監(jiān)督體制，嚴格內(nèi)外部監(jiān)督主體的監(jiān)督責任。

（二）權(quán)利對國家教育權(quán)的制衡

國家教育權(quán)作為權(quán)力之一種，同樣脫胎于公民社會權(quán)利的母體，是廣義社會教育權(quán)的分解物，它的具體行使必須以公民讓渡的教育權(quán)為邊界，服務(wù)于公民受教育權(quán)利的實現(xiàn)并接受全體社會成員的監(jiān)督，同時還須受到公民基本社會權(quán)利的制約。首先，應當根據(jù)人民授權(quán)在憲法、教育法中明確規(guī)定國家教育權(quán)力的行使界限，把權(quán)力的行使控制在科學合理的范圍之內(nèi)。其次，順應社會價值多元化背景下的教育模式多中心趨勢，充分調(diào)動社會力量與資源介入教育事業(yè)，積極促進國家教育權(quán)與社會教育權(quán)的協(xié)調(diào)制衡發(fā)展。再者，引入以輿論為主導的社會媒體監(jiān)督，將國家教育權(quán)力的行使過程陽光化、公開化，杜絕教育領(lǐng)域的權(quán)力尋租與腐敗現(xiàn)象的滋生。

（三）倫理對國家教育權(quán)的制衡

倫理是一種實體性的特定的社會關(guān)系，它包括社會生活的全部過程，是一種包含著道德與法同時又高于道德與法的一類社會現(xiàn)象①錢俊君：《權(quán)力腐敗的倫理矯治》，載《中國經(jīng)濟時報》2008年8月3日，第4版。，權(quán)力的行使也不可逃避地受著倫理因素的調(diào)節(jié)。因此，國家教育權(quán)的行使，也必須獲得本土文化語境下的倫理認同，接受人類基本倫理精神的約束與矯治。目前，最大的困擾就在于該如何妥善處理好國家教育權(quán)與家庭教育權(quán)之間的深沉張力與發(fā)展平衡問題。筆者認為，家庭教育權(quán)的基礎(chǔ)是父母與子女之間自然的血緣關(guān)系以及為法律所確認的親權(quán)關(guān)系，乃是一切公共教育權(quán)力的力量源頭，理應得到法律的認可與保障。除父母濫用對子女的教育權(quán)利或逃避教育責任的情況，國家只能對家庭教育權(quán)利的行使進行宏觀監(jiān)控，而不得肆意運用公權(quán)力橫加剝奪或干預。

四、人權(quán)價值訴求中的國家教育權(quán)行使制度優(yōu)化

（一）國家教育立法權(quán)行使的制度優(yōu)化

1．國家教育立法主體的適度多元化。鑒于我國教育立法主體漸趨多元化，筆者認為以下幾方面有待加強。首先，應從更新國家教育立法理念入手，建立科學有效的定期考核制度，提高各級立法機關(guān)及其人員的法律素質(zhì)，減少教育立法權(quán)的“虛化”現(xiàn)象。其次，在順應教育立法主體多元化趨勢同時，嚴格限定國家教育立法權(quán)的主體范圍，對各級教育立法主體進行必要的規(guī)范與約束。再者，嚴格國家教育立法主體的過錯責任追究制度，為教育事業(yè)的多樣化發(fā)展和地方治理提供科學的法律依據(jù)及制度保障。

2．國家教育立法內(nèi)容的合理現(xiàn)代化。我國教育立法的數(shù)量已是眾多，但立法內(nèi)容的科學性與合理性卻始終不盡如人意。筆者認為，首先應當充分吸納我國《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020）》的科學成果，將綱要對中央與地方、政府與學校之間國家教育權(quán)限合理劃分的內(nèi)容納入到教育立法之中，為我國實現(xiàn)教育民主理念下的依法治教提供法律依據(jù)與保障。其次，教育立法應當以人為本，盡快規(guī)范不同層次、地域、年齡、性別的受教育群體之間有關(guān)教育設(shè)施、師資力量、教育經(jīng)費等教育資源的分配，保障全體公民受教育機會的形式平等與實質(zhì)公平。再者，教育立法內(nèi)容應當與國際教育發(fā)展趨勢及國際教育法制接軌，盡快在本國教育立法中全面貫徹落實業(yè)已簽署的相關(guān)國際法文件，并參照制定、修改國內(nèi)現(xiàn)有教育立法中的不合理內(nèi)容，從而更加充分地保障公民的受教育權(quán)利。

（二）國家教育行政權(quán)行使的制度優(yōu)化

1．國家教育行政權(quán)行使方式的法治化。依法行政是實施依法治國基本方略的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)依法治教基本目標的重要保障。在國家教育行政管理局面日趨復雜，管理對象日漸多元的情況下，只有建立科學完善的監(jiān)督與制約機制嚴格控制國家教育行政權(quán)行使的范圍、內(nèi)容與程序，才能從根本上促進和保證國家教育行政機關(guān)的廉潔自律，推動依法治教目標的順利實現(xiàn)。國家教育行政權(quán)的行使，必須要秉承法治精神并遵循合法性原則，使國家教育行政行為受到憲法、教育行政法律規(guī)范的正確支配與有效約束，避免國家教育行政主體憑借自己的主觀意志濫用行政權(quán)力或違反行政程序而侵犯公民的合法權(quán)利。

2．國家教育行政自由裁量權(quán)的謙抑化。行政權(quán)行使的謙抑性，是指國家對社會生活的行政干預應當也必須是有限度的，要盡可能科學合理地界定其介入的范圍與方式。教育領(lǐng)域的國家行政干預也是一種不得已的手段。用之得當，個人與社會兩受其益；用之不當，個人與社會兩受其害。因此，對于國家教育行政自由裁量權(quán)之可能的擴張和濫用，必須保持足夠的警惕，非出于必要不得妄行擅用。有鑒于此，國家教育行政主體之行政自由裁量權(quán)的行使應當嚴格遵循合理性原則。此外，國家教育行政主體自由裁量權(quán)的行使應當對不同階層、地域、年齡、性別、宗教的受教育者一律平等對待，相關(guān)教育行政處罰決定的做出也必須符合公平原則與比例原則，從而保持教育行政權(quán)力的謙抑姿態(tài)。

3．國家教育行政權(quán)行使程序的正當化。程序正當是實體公正的前提與保障，也是行政合法性與合理性的最低要求①葉必豐：《行政法學》，武漢大學出版社1996年，第29頁。。作為權(quán)力制約的法律手段，正當程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別②季衛(wèi)東：《程序比較論》，載《比較法研究》1993年第1期，第36頁。。筆者認為，國家盡快出臺《行政程序法》來承認和保障教育行政相對人的程序性權(quán)利，從促進相對人實體權(quán)利合理實現(xiàn)的角度進行教育行政權(quán)行使的程序設(shè)計。教育行政主體應本著“程序參與性原則”與“程序中立性原則”，讓行政相對人切實充分地參與行政程序的制定過程并在各方參與人之間保持無偏袒的超然態(tài)度，從而使其教育行政行為與權(quán)力受到正當行政程序的有效約束。

（三）國家教育司法權(quán)行使的制度優(yōu)化

1．國家教育司法權(quán)行使空間的擴大化。從理論層面而言，教育立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)應當合理分工、相互制衡，形成三權(quán)鼎立之格局，但我國教育司法權(quán)的發(fā)展與影響至今仍遠遠弱于教育立法權(quán)及行政權(quán)。從實踐層面來看，我國教育領(lǐng)域中的教師聘任糾紛、學校自主權(quán)糾紛等教育糾紛大多均是通過內(nèi)部協(xié)商或教育行政部門調(diào)解解決，并未納入或未完全納入到司法審查的范圍之內(nèi)。筆者認為，教育司法權(quán)功能的充分發(fā)揮，首先需要明晰各類教育糾紛的具體性質(zhì)，合理區(qū)分教育領(lǐng)域中的行政訴訟與民事訴訟，從而保證教育糾紛案件能夠為法院所受理。其次，應當進一步優(yōu)化我國國家教育權(quán)力的橫向分配格局，合理界定教育立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的權(quán)限范圍，將原本屬于教育司法權(quán)但卻被教育行政權(quán)越界包攬的那部分教育糾紛處理權(quán)限歸于原位，從而在現(xiàn)有基礎(chǔ)上擴大教育司法權(quán)的行使空間，形成了教育立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)的三分均勢制衡局面。

2．國家教育司法權(quán)行使過程的銜接化。目前，我國國家教育權(quán)的橫向分權(quán)格局已成，但立法、行政、司法三權(quán)之間卻缺乏良好的互動與配合，這主要表現(xiàn)在司法機關(guān)對教育法律規(guī)范的違憲審查權(quán)嚴重缺失以及教育糾紛的行政救濟與司法救濟途徑之間銜接不暢兩個方面。筆者認為，法院在審理教育侵權(quán)案件時應當尊重訴訟當事人基于受教育基本權(quán)利受到侵犯而提出的違憲審查請求，充分調(diào)動最高人民法院行使違憲審查“提請權(quán)”的積極性。另外，應當在我國《行政訴訟法》中將公民受教育權(quán)的法律保護進行明文規(guī)定，或通過最高人民法院的司法解釋彌補立法上的缺失，使對行政復議結(jié)果不服的相對人能夠有機會得到司法的最終救濟，從而實現(xiàn)和保障公民權(quán)利救濟手段之間的連續(xù)性。