馬永余

(曲靖市城市固體廢棄物管理處置中心，云南曲靖 655000)

2002年，國(guó)家建設(shè)部等四部委出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》，明確“實(shí)行生活垃圾處理收費(fèi)制度，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，促進(jìn)垃圾處理體制改革，實(shí)行政事、政企分開(kāi)，逐步實(shí)現(xiàn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的重要措施”。曲靖市是云南首家按經(jīng)營(yíng)服務(wù)性質(zhì)于2002年底即開(kāi)始征收垃圾處理費(fèi)的城市，但因多種原因，至今同樣面臨收繳率不高的現(xiàn)狀。

1 曲靖市 (城區(qū))垃圾處理費(fèi)收繳現(xiàn)狀

1.1 垃圾處理費(fèi)收繳情況

2001年8月，曲靖市利用世界銀行貸款資金建設(shè)的太和山垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)竣工運(yùn)行。曲靖市政府批準(zhǔn)成立曲靖市城市固體廢棄物管理處置中心作為填埋場(chǎng)運(yùn)營(yíng)單位，實(shí)行自收自支企業(yè)化管理，按經(jīng)營(yíng)服務(wù)性質(zhì)收取垃圾處理費(fèi)，以償還世行貸款及保障垃圾填埋場(chǎng)的正常運(yùn)行。經(jīng)中心申請(qǐng)，云南省發(fā)改委組織召開(kāi)了云南省內(nèi)第一家垃圾處理費(fèi)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，于2002年底批準(zhǔn)曲靖市征收垃圾處理費(fèi)，收費(fèi)性質(zhì)為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)。據(jù)曲靖市2002年開(kāi)展的垃圾處理成本核算成果，曲靖市每年應(yīng)收取垃圾處理費(fèi)約600萬(wàn)元，但受各種因素影響，收繳率一直偏低。至2010年末，實(shí)際共收取垃圾處理費(fèi)1986.89萬(wàn)元，詳見(jiàn)表1(因2002年收費(fèi)時(shí)間較短未統(tǒng)計(jì))，年平均收繳額為248.36萬(wàn)元。如考慮近年城市建成區(qū)面積增加、人口增加等因素，收費(fèi)率將更低。

表1 曲靖市 (城區(qū))垃圾處理費(fèi)收繳情況表

1.2 垃圾處理費(fèi)的收繳、支出中存在的問(wèn)題

中心現(xiàn)采用的收繳方式主要為委托代收和上門(mén)直接收取，對(duì)極少數(shù)自備垃圾清運(yùn)車輛的企業(yè)單位則按過(guò)磅計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)征收。其中采用最多的方式是上門(mén)收費(fèi)，收費(fèi)對(duì)象為餐飲、賓館、商場(chǎng)等;委托代收主要用于企事業(yè)單位辦公場(chǎng)所及集中居民區(qū)。近年的收費(fèi)情況 (表1)表明，中心現(xiàn)行的收費(fèi)方式存在著以下問(wèn)題:一是由于配套政策不到位，處理費(fèi)收取不規(guī)范 (如收費(fèi)人員自行決定減免等人情費(fèi)問(wèn)題)，導(dǎo)致收繳率低。二是收繳成本高，成本主要用來(lái)維持龐大的收費(fèi)隊(duì)伍，如2004年中心收費(fèi)人員最高峰時(shí)為23人 (含外聘職工)，占到職工總數(shù)的62%，所支付的工資類人工成本占到當(dāng)年實(shí)際收繳額的19%。2010年收費(fèi)人數(shù)為14人，仍占到職工總數(shù)的50%。三是現(xiàn)行收費(fèi)方式?jīng)]有將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)同垃圾產(chǎn)生量直接掛鉤，不利于垃圾減量化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)曲靖市近年垃圾費(fèi)收繳的實(shí)際情況，可考慮采用適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)方式，并借助合理的收費(fèi)渠道解決上述問(wèn)題，以降低收費(fèi)成本，提高收繳率。

1.3 現(xiàn)行垃圾處理費(fèi)收繳方式比較

曲靖市現(xiàn)行的垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表2。

表2 曲靖市城市垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)定額、計(jì)量及上門(mén)、委托等不同計(jì)費(fèi)、收費(fèi)方法的組合，曲靖市采用的收費(fèi)方法主要有以下幾種組合:

定額+上門(mén)收繳。曲靖市現(xiàn)采用的主要收費(fèi)方式，主要針對(duì)餐飲業(yè)、酒店業(yè)、商鋪等。其特點(diǎn)是簡(jiǎn)明易行，但收費(fèi)沒(méi)有和生活垃圾實(shí)際產(chǎn)生量掛鉤，不符合在垃圾產(chǎn)生源頭實(shí)現(xiàn)減量化的目標(biāo)，且上門(mén)收繳增加了成本。

定額+委托收繳。這種方式屬“捆綁式”收費(fèi)，如在物業(yè)管理費(fèi)中加上一確定的數(shù)額作為垃圾處理費(fèi)，主要針對(duì)企事業(yè)單位及集中居民小區(qū)等。同前一種收費(fèi)方法相比，其收繳方法更簡(jiǎn)單、易操作，節(jié)約了收費(fèi)成本，利于提高收繳率。但與前一種方法一樣，收費(fèi)沒(méi)有跟垃圾實(shí)際產(chǎn)生量掛鉤，依然對(duì)垃圾排放者的行為沒(méi)有約束作用。

計(jì)量+上門(mén)收繳。按計(jì)量方式收繳垃圾處理費(fèi)，因垃圾產(chǎn)生量與繳費(fèi)額直接相關(guān)，利于在源頭實(shí)現(xiàn)垃圾的減量化，增加垃圾的回收利用程度，能體現(xiàn)公平、合理，但為少繳垃圾費(fèi)，會(huì)引發(fā)垃圾偷排等行為的發(fā)生，監(jiān)管難度較大。實(shí)際操作中由于源頭計(jì)量操作過(guò)程相對(duì)復(fù)雜 (垃圾分類、居民配合程度等因素影響)，計(jì)量核實(shí)產(chǎn)生的成本也較高，曲靖市實(shí)際采用的是末端計(jì)量+上門(mén)收費(fèi)方式，這種方法主要針對(duì)駐曲大型企業(yè)單位如曲靖卷煙廠、水電十四局等自備清運(yùn)車輛的企業(yè)，根據(jù)其運(yùn)送進(jìn)場(chǎng)垃圾量確定垃圾費(fèi)再上門(mén)收取。

計(jì)量+委托收繳。前述收費(fèi)方式中，雖然按末端計(jì)量能確定總的應(yīng)繳垃圾處理費(fèi)數(shù)額，但實(shí)際收費(fèi)中，受企業(yè)效益等因素影響，并不能按實(shí)際運(yùn)送的垃圾量足額收取垃圾費(fèi)，企業(yè)會(huì)以各種理由申請(qǐng)減免，影響收費(fèi)率，如水電十四局每年實(shí)際只能收取到應(yīng)繳額的30%。為避免上述收費(fèi)方式的弊端，可采取先統(tǒng)計(jì)、核定垃圾量，再換算成垃圾費(fèi)后并入水費(fèi) (或電費(fèi)等)委托收取，即計(jì)量+委托收繳。此種方式屬“搭車式”收費(fèi)，由于水費(fèi)或電費(fèi)等收費(fèi)企業(yè)已有成熟的收費(fèi)平臺(tái)，可提高收費(fèi)率，同時(shí)由于計(jì)量與垃圾產(chǎn)生量相關(guān)，同樣具有垃圾減量的效果。但同計(jì)量+上門(mén)收繳一樣，同樣存在逐戶計(jì)量、計(jì)費(fèi)的復(fù)雜過(guò)程，收費(fèi)成本相對(duì)偏高。

2 影響曲靖市垃圾處理費(fèi)收取率的主要因素

2.1 環(huán)衛(wèi)體制改革滯后

2002年9月，國(guó)家建設(shè)部等部委出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見(jiàn)》，明確了推進(jìn)城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的方向，即改革價(jià)格機(jī)制和管理體制，逐步建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的投融資及運(yùn)營(yíng)管理體制，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化、運(yùn)行管理市場(chǎng)化的生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)格局。但至今，曲靖市實(shí)際只對(duì)生活垃圾處理的尾端引入了市場(chǎng)化，對(duì)收集、運(yùn)輸環(huán)節(jié)沒(méi)有進(jìn)行配套的改革，還按原有的事業(yè)單位體制運(yùn)行。導(dǎo)致曲靖市的生活垃圾收集清運(yùn)同處置環(huán)節(jié)被斷開(kāi)，對(duì)生活垃圾征收清運(yùn)費(fèi) (垃圾代運(yùn)費(fèi))、處理費(fèi)兩種費(fèi)用，給市民造成了重復(fù)收費(fèi)、亂收費(fèi)的印象，也一定程度上影響了垃圾處理費(fèi)的收繳率。

2.2 垃圾處理費(fèi)收費(fèi)政策沒(méi)有得到真正落實(shí)

2002年，按《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度，促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》精神，曲靖市屬較早按經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)性質(zhì)收取垃圾處理費(fèi)的城市。但至今當(dāng)?shù)卣茨艹雠_(tái)《生活垃圾處理費(fèi)征收管理辦法》等配套地方法規(guī)，收費(fèi)依據(jù)只有云南省發(fā)改委批復(fù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)文件，加之征收方式缺乏有效的收費(fèi)載體，主要靠運(yùn)營(yíng)企業(yè)自主上門(mén)征收，導(dǎo)致收費(fèi)率低，且收費(fèi)成本高。

2.3 城市公用面積垃圾處理費(fèi)沒(méi)有得到落實(shí)

曲靖市太和山垃圾填埋場(chǎng)運(yùn)行以來(lái)，一直無(wú)償承擔(dān)著城區(qū)道路、廣場(chǎng)等公用面積部分的垃圾處理職責(zé)，沒(méi)有得到相應(yīng)的垃圾處理服務(wù)費(fèi)收入。此部分費(fèi)用理應(yīng)由政府從城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)中予以保障，如?？谑屑赐ㄟ^(guò)地方立法出臺(tái)《?？谑谐鞘猩罾幚碣M(fèi)征收使用管理實(shí)施辦法》，其中明確規(guī)定“城市市政道路、江河海域、公共場(chǎng)所等公用區(qū)域的城市生活垃圾處理經(jīng)費(fèi)由政府承擔(dān)”。2002年批準(zhǔn)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中有城市道路0.5元/m2的項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)曲靖城區(qū)共有各類道路面積為130萬(wàn)m2。2010年，曲靖市主城區(qū)人口達(dá)58萬(wàn)人，建成區(qū)面積為55km2，有各類道路、廣場(chǎng)等城市公用面積213萬(wàn)m2，至今僅此項(xiàng)即應(yīng)累計(jì)繳納垃圾處理費(fèi)近1000萬(wàn)元。

2.4 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，公益性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)同市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)相矛盾

2002年中心在申請(qǐng)報(bào)批垃圾處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的聽(tīng)證過(guò)程中，政府價(jià)格主管部門(mén)為盡量減輕市民負(fù)擔(dān)的要求，不同意在運(yùn)行成本的核算中考慮營(yíng)利及還貸等因素，只計(jì)入維持中心運(yùn)行最基本的成本，且沒(méi)有考慮折舊。因此在最終經(jīng)聽(tīng)證后批準(zhǔn)的垃圾處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中，綜合成本從102元/t降低至67元/t，城市居民負(fù)擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)從5.4元/月·戶降低至3元/月·戶。另外，當(dāng)時(shí)曾同意運(yùn)營(yíng)企業(yè)考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等發(fā)展因素，可每3a申請(qǐng)調(diào)整一次價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，但至今受物價(jià)上漲過(guò)快等因素影響，并沒(méi)有得到落實(shí)。這也違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，并使垃圾填埋場(chǎng)等垃圾處理設(shè)施的正常運(yùn)行受到影響。

3 水消費(fèi)系數(shù)法

3.1 水消費(fèi)系數(shù)法介紹

近年，國(guó)內(nèi)圍繞垃圾處理費(fèi)收繳率有待提高，從收繳方式及制度等方面開(kāi)展了很多的研究，并取得了一定效果。水消費(fèi)系數(shù)法即是近年對(duì)垃圾處理費(fèi)收繳方法研究中得出的成果，已在我國(guó)部分城市進(jìn)行了實(shí)際應(yīng)用并取得了良好效果。研究表明，不同垃圾產(chǎn)生源的生活垃圾產(chǎn)生量均與其水消費(fèi)量成正比［1］，水消費(fèi)系數(shù)法即通過(guò)調(diào)查研究與統(tǒng)計(jì)分析，找出不同垃圾產(chǎn)生源 (即不同水消費(fèi)群體)的垃圾排放量與其水消費(fèi)量之間的折算系數(shù)。然后，利用供水收費(fèi)平臺(tái)收繳垃圾處理費(fèi)——只需將各級(jí)的折算系數(shù)輸入水費(fèi)收繳程序中，即可按收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分類收繳垃圾處理費(fèi)［2］。水消費(fèi)系數(shù)法計(jì)費(fèi)模型為:

式中:F為每噸水應(yīng)繳納的垃圾處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，元/t;k水為水消費(fèi)系數(shù)即每消耗1t水所產(chǎn)生的垃圾量，kg/t;f為處理1t生活垃圾所需的費(fèi)用，元/t;

從計(jì)費(fèi)模型得知，水消費(fèi)系數(shù)法的關(guān)鍵是如何確定k水，即不同行業(yè)對(duì)象的水消費(fèi)系數(shù)。參照昆明市的研究成果，確定的居民生活用水水消費(fèi)系數(shù)為4.64 kg/t，曲靖市現(xiàn)行的垃圾處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為67元/t，即可計(jì)算出曲靖市居民每噸水應(yīng)繳垃圾費(fèi)為0.31元，則知道居民每月實(shí)際用水量后即可計(jì)算其應(yīng)繳納的垃圾處理費(fèi)［2］。

3.2 水消費(fèi)系數(shù)法收取垃圾處理費(fèi)在我國(guó)的應(yīng)用

水消費(fèi)系數(shù)法從收繳方式看，屬于“捆綁式”收費(fèi)與“搭車式”收費(fèi)的集成和優(yōu)化。從計(jì)量方式看，它通過(guò)水消費(fèi)量來(lái)?yè)Q算垃圾產(chǎn)生量，而無(wú)需逐一統(tǒng)計(jì)垃圾產(chǎn)生量。同時(shí)由于城市自來(lái)水普及率高，供水收費(fèi)系統(tǒng)成熟，使其具有收費(fèi)機(jī)制穩(wěn)定、收費(fèi)程序簡(jiǎn)便、收繳成本低、收費(fèi)率高等優(yōu)點(diǎn)，且由于用水量與負(fù)擔(dān)的垃圾費(fèi)成正比，還能同時(shí)起到鼓勵(lì)節(jié)約用水的作用。

我國(guó)中山市是最早開(kāi)展水消費(fèi)系數(shù)法研究的城市，并于2005年8月1日起，在中心城區(qū)正式采用“水消費(fèi)系數(shù)法”收繳生活垃圾處理費(fèi)。2006年垃圾處理費(fèi)實(shí)際收繳率即達(dá)97%，而收費(fèi)成本僅為1%，徹底解決了垃圾處理費(fèi)收繳過(guò)程中的“收繳率低”和“收費(fèi)成本高”的難題。后有惠州、深圳、來(lái)賓等城市均采用“水消費(fèi)系數(shù)法”收繳垃圾處理費(fèi)，同樣取得良好效果［3］。昆明市已決定自2011年6月起采用“水消費(fèi)系數(shù)法”收繳垃圾處理費(fèi)［4］。

4 提高垃圾處理費(fèi)收繳率的建議

(1)深化環(huán)衛(wèi)體制改革。通過(guò)繼續(xù)深化改革，理順體制，將垃圾清運(yùn)費(fèi)和垃圾處理費(fèi)合并征收(如垃圾收集、處理各環(huán)節(jié)分屬不同主體運(yùn)營(yíng)，可按經(jīng)核算后的成本比例進(jìn)行劃分)，消除市民重復(fù)收費(fèi)的誤解。

(2)改進(jìn)收費(fèi)方式，積極嘗試水消費(fèi)系數(shù)法等成熟的收費(fèi)方式，提高垃圾費(fèi)收繳率。曲靖作為省內(nèi)首家按經(jīng)營(yíng)服務(wù)性開(kāi)征垃圾處理費(fèi)的州市，理應(yīng)在垃圾處理費(fèi)的征收方式等方面開(kāi)展有益的嘗試，《云南省人民政府關(guān)于加快城鎮(zhèn)污水生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理工作的意見(jiàn)》中已明確:積極推廣城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)、垃圾處理費(fèi)與城鎮(zhèn)供水費(fèi)合并收取方式，降低征收成本［5］，也為垃圾處理費(fèi)采用“水消費(fèi)系數(shù)法”收繳提供了政策依據(jù)。

(3)盡快出臺(tái)《曲靖市生活垃圾處理費(fèi)征收管理辦法》等配套法規(guī)。對(duì)垃圾處理費(fèi)的征收、使用作出明確規(guī)定，明確城市道路、廣場(chǎng)等公共場(chǎng)所垃圾處理費(fèi)的來(lái)源。明確按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，隨垃圾處理費(fèi)成本的變動(dòng)適實(shí)調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

建立和完善垃圾處理收費(fèi)制度，可達(dá)到補(bǔ)償垃圾處理費(fèi)用和促進(jìn)垃圾源頭減量的雙重目標(biāo)［6］。曲靖市應(yīng)以國(guó)家住建部等16個(gè)部門(mén)出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作意見(jiàn)》為契機(jī)，圍繞當(dāng)前垃圾處理費(fèi)收繳中存在的問(wèn)題，加快改革，提高收繳率，為垃圾處理產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的發(fā)展目標(biāo)提供保障。

［1］華中科技大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院.中山市城鎮(zhèn)生活垃圾處理費(fèi)收繳管理辦法研究［R］.2005.

［2］陳海濱，郭朋恒.采用水消費(fèi)系數(shù)法收繳生活垃圾處理費(fèi)的研究［J］.環(huán)境衛(wèi)生工程，2005，(5).

［3］趙晶，朱一一.專家解釋垃圾處理費(fèi)為何借道水費(fèi)征收［N］.紅網(wǎng)社區(qū)，2009－12－09.

［4］楊雁.昆明擬采用“水消費(fèi)系數(shù)法”收垃圾處理費(fèi) ［N］.昆明信息港－昆明日?qǐng)?bào)，2011－05－04.

［5］平陽(yáng)，陳家厚.落實(shí)生活垃圾收費(fèi)制度足促進(jìn)城市垃圾產(chǎn)業(yè)化的重大舉措 ［J］.北方環(huán)境，2002，(3).