■那 力 荊 珍

近幾十年來，延緩全球氣候變暖的措施主要是限制二氧化碳等溫室氣體的排放，在國際法上主要體現(xiàn)為1992年里約會議上簽訂的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》，以及綿延至今仍無定解的多次國際性、全球性氣候變化談判。近來，事情出現(xiàn)了變化，科學家和政治家們開始關注影響全球氣候和空氣質量的其他需要關注的因素，特別是被稱為SLCFs的炭黑顆粒物(又稱黑碳)、甲烷、氫氟碳化物以及對流層臭氧等。這些物質的致熱潛力比二氧化碳更強，在大氣中存留的時間比要在大氣中存留成百上千年的二氧化碳要短得多，但是和二氧化碳在改變氣候方面的作用幾乎相等，對公共健康和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響比二氧化碳等更大、更直接?；诖?，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署2011年報告要求重視SLCFs的排放問題，在二氧化碳減排的同時削減SLCFs的排放。[1]

要控制住氣候變化，只有控制住溫室氣體的大量排放才能實現(xiàn)，而溫室氣體的排放控制，對各國的國計民生影響巨大，在國際上的公平分配問題嚴重，各國在這些問題上也難以取得共識。黑碳等短壽命污染氣體則不然，其減排措施成熟，減排效果短期就可見，易于進行地區(qū)的以及國際的減排合作。因此，我們說，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的這一報告在多方面都具有里程碑式的作用和意義。

一、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署推出新的氣候變化與空氣污染控制對象:SLCFs

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(United Nations Environment Programme，UNEP)于2011年提出了一份重要報告《近期氣候保護和清潔空氣利益:控制SLCFs的行動》，號召人們重視“短期氣候變化影響因素”(Short－ Lived Climate Forcers，SLCFs)所致空氣污染問題，要求各國在削減二氧化碳等溫室氣體排放的同時，削減SLCFs的排放。

UNEP報告特別指出，黑碳等物質的減排和污染控制，有益于人類健康和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有利于可持續(xù)發(fā)展。SLCFs是有毒、有害的空氣污染物，其中以炭黑顆粒物對健康的危害最為顯著。汽車、內(nèi)燃機等排放的炭黑顆粒物與肺部和心臟疾病及癌癥相關，現(xiàn)在全世界每年因此致死310萬人，主要是在發(fā)展中國家。如果實行環(huán)境規(guī)劃署的減排計劃，到2030年每年可以減少240萬人因為空氣污染而失去的生命。

UNEP報告同時指出，SLCFs減排可以減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失。四種主要農(nóng)作物小麥、水稻、玉米、大豆每年因黑碳減少收成3200萬噸，這個數(shù)字是相當驚人的，它關系到千百萬人的生計與福利，關系到農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問題，不能不引起我們的重視。

SLCFs減排有利于改善氣候，緩解氣候變化問題。它可以降低溫度上升0．4度，有助于達到在2050年保持溫度上升不超過2度的目標。我們已經(jīng)感受到氣候變化的效應和威脅，冰川融化，干旱與熱浪頻頻來襲，造成生活環(huán)境的惡化，引起我們賴以為生的農(nóng)林牧副漁業(yè)生產(chǎn)多災多難?？刂芐LCFs物質的污染，可以讓我們有更充分的時間適應氣候變化。而適應氣候變化，特別是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上適應，是《氣候變化框架公約》認可的兩大對策之一 (另一個是減排)，因此，我們實行SLCFs減排，也是在執(zhí)行《氣候變化框架公約》。

我們必須認識到，世界上各個區(qū)域、各個國家在SLCFs的產(chǎn)生、控制方法以及控制效果上差異很大。在非洲，黑碳的來源主要是做飯的爐灶和都市的硫排放。在亞洲，炭黑顆粒主要產(chǎn)生于做飯的爐灶和行駛的車輛，硫排放主要來自于煤炭、石油、天然氣的生產(chǎn)和使用，還有都市廢物及其處理。拉丁美洲與加勒比地區(qū)的排放模式與亞洲相似。在北美與歐洲，主要是做飯爐灶以及車輛行駛產(chǎn)生的炭黑，硫排放主要來自于煤炭、石油、天然氣的生產(chǎn)以及使用，都市廢物。

在美國等富有的國家，內(nèi)燃機的排放物占據(jù)了黑碳排放比例的絕大部分。落到格陵蘭島冰面上的炭黑主要來自于北美，而北極圈中其余的炭黑來自于歐洲。而格陵蘭、北極等都屬于地球的環(huán)境保護敏感區(qū)域。

可見，減少SLCFs的排放，可以大大改進空氣質量，取得保護公共健康、保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)系統(tǒng)、減緩氣候變化等三個方面的顯著效果，有利于全球的可持續(xù)發(fā)展，有助于促進聯(lián)合國千年發(fā)展目標的實現(xiàn)。[2]

UNEP推出SLCFs減排計劃，還有其特殊的，甚至多少有些微妙的含義。當前，氣候變化的全球談判進展緩慢、遲滯，基本上是處于一種僵局狀態(tài)?！毒┒甲h定書》及之后的協(xié)議、談判都未能達到減緩全球氣候變暖的目標，各國之間、各個利益集團之間在減排等重大問題上爭議很大，一時難以達成共識，更不用說形成協(xié)議了。動搖溫室氣體減排基礎的氣候變化“不確定論”，甚至“陰謀論”，此起彼伏，使氣候變化問題的前景和未來發(fā)展更加撲朔迷離。我們需要對氣候變化政治、政策、法律等方面進行新的思考與探索。在這個時候，UNEP推出SLCFs減排計劃，仿佛是為改善空氣質量另辟蹊徑，拓展出一個新的領域。而且，這一新領域的開辟，不但可以收到改善空氣質量、保護公共健康、提高農(nóng)作物產(chǎn)量、緩解氣候變化的效果，而且可以緩解一下目前處于僵局的令人無奈的氣候變化談判。

二、減排措施與推進戰(zhàn)略

UNEP報告對甲烷、黑碳這兩種污染物，列出了共16項相當具體的減排措施。

(一)甲烷的減排措施

就甲烷的減排來說，UNEP報告分別從化石燃料的使用與交通運輸、廢物管理、農(nóng)業(yè)等三個領域提出了減排措施。

在化石燃料的生產(chǎn)和使用領域，有三項減排措施:第一項是加強礦前除氣及回收，氧化煤礦通風氣體中的甲烷氣;第二項是加強回收和利用伴生天然氣而不是隨意排放，提高對石油和天然氣生產(chǎn)過程中無意短期排放的控制;第三項是減少長距離輸送管道的煤氣泄漏。

在廢物管理領域，提出了兩項減排措施:第一項是通過回收利用、堆肥、厭氧消化、填埋氣體收集與燃燒/利用來分離和處理可生物降解的市政垃圾;第二項是將初級污水處理升級到可完成煤氣回收及溢出控制的二級/三級處理。

在農(nóng)業(yè)領域，有兩項措施:第一項是通過農(nóng)場規(guī)模的牛糞、豬糞厭氧消化來控制牲畜的甲烷排放;第二項是持續(xù)灌水稻田的間歇性通風。

(二)控制黑碳排放措施

UNEP報告分別從交通運輸、人居設施、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等四個領域對控制黑碳排放提出了減排措施。報告確定的關鍵炭黑減排措施包括:第一，對道路和野外運輸車輛，減少車輛污染物排放的標準 (包括內(nèi)燃機顆粒物過濾器)，應相當于Euro－6/VI標準;第二，淘汰在公路和野外運輸中的高排放車輛;第三，在烹飪和取暖爐中用型煤取代塊煤;第四，以可再生的木材廢料或鋸末生產(chǎn)為燃料的顆粒燃料爐和鍋爐替代目前在發(fā)達國家住宅領域廣泛使用的木材燃燒技術;第五，在發(fā)展中國家引進清潔燃燒(風扇輔助)生物質爐具用于做飯和取暖;第六，用使用清潔燃料的爐具，如液化石油氣(LPG)或沼氣替代傳統(tǒng)生物質烹飪用爐;第七，以立井磚窯替代傳統(tǒng)的磚窯;第八，以現(xiàn)代回轉爐替代傳統(tǒng)煉焦爐;第九，禁止露天焚燒農(nóng)業(yè)廢棄物。

(三)SLCFS減排推進戰(zhàn)略

實施和推行這些SLCFs減排措施，就國家、區(qū)域、全球的層面而論，國家層面的實施相關政策與法規(guī)以及推行有關技術是主要的，還是要以各國開展行動為主。這一點，UNEP報告說得很明確。這種思路與作法也是實事求是、切實可行的。

以國家為主開展SLCFs減排，有許多顯而易見的理由。每個國家的SLCFS污染情況以及污染源都是不同的，各有各的情況，只有根據(jù)本國的情況與特點采取措施，才可能取得成效，也才能得到財政的支持，得到人民擁護和社會贊同。

許多國家已經(jīng)有治理空氣污染和氣候變化的制度、法規(guī)和機構，也不同程度地存在著可以開發(fā)利用其功能的行業(yè)組織和社會組織。治理SLCFs，可以利用既存的這些制度設施，而不必另起爐灶。而且，治理SLCFs，與各國的環(huán)境保護事業(yè)、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是一致的，因而應該能夠很好地融入其中，和環(huán)境保護與治理的其他目標與措施得以綜合考慮、一體施行。

在發(fā)達國家，黑碳、甲烷的排放已經(jīng)得到了基本控制，他們面臨的減排，可能更多地與汽車、船舶的行駛排放，采礦過程以及采礦后的填地等相關，需要有政策導向、法規(guī)約束來引導進一步減排。另外，北美發(fā)達國家黑碳排放造成的北極等環(huán)境敏感地區(qū)的污染，有國際的乃至全球的影響，引起了國際上的特殊關注。

在發(fā)展中國家，黑碳、甲烷的排放及其造成的嚴重的健康、環(huán)境后果已經(jīng)有目共睹，特別是某些大都市的情況更為嚴重，已經(jīng)成為一種災難。某些城市的灰霾天氣越來越常見，PM2．5迅速成為大家熟悉的詞匯，情況之嚴重由此可見一斑。這當然是治理、減排的重點。但是其治理的困難也是有目共睹，因為這種污染是和都市化、人口過度增長并向大城市集中、街道上行駛的汽車過多、迅速工業(yè)化聯(lián)系在一起的，有其經(jīng)濟、社會、發(fā)展模式等多方面的原因。治理之艱，見效之難，也是可以理解與預期的，因此，將黑碳顆粒物、甲烷的排放控制與發(fā)展戰(zhàn)略結合起來考慮，當然也是題中應有之義了。

SLCFs排放控制的區(qū)域性合作有助于區(qū)域內(nèi)各國的國家減排行動，特別是在存在區(qū)域內(nèi)跨國界污染的情況下?，F(xiàn)有的專門針對SLCFs排放的區(qū)域性質國際合作機制很少見，亞洲的灰霾控制工程是一個突出的例子，但是控制大氣污染的區(qū)域性國際合作組織與機制很多，有一些運行得很成功，我們完全可以在其基礎上，把SLCFs排放問題融入其中。

聯(lián)合國歐洲委員會主持的《長距離跨境空氣污染公約》，歐盟發(fā)布的大量關于空氣質量的指令，都能夠起到這樣的作用。這類組織有明確健全的制度，能夠發(fā)布標準，監(jiān)督執(zhí)行，進行科學技術方面的信息交換與共享，追究責任等。這些都是在環(huán)境問題上進行國際合作的必要基礎。應該說，這兩個組織、公約，以及北極理事會，都屬于高水平的區(qū)域性環(huán)境保護國際合作組織。北美自由貿(mào)易協(xié)定中關于環(huán)境保護的規(guī)定對保護空氣質量也有其機制與功能。

在亞洲，近年來發(fā)展起來諸如南亞的關于控制和預防空氣污染的宣言，東亞的大氣酸雨監(jiān)測，東南亞國家的防止森林、農(nóng)田燃燒煙霧協(xié)定，中亞的環(huán)境保護公約，對區(qū)域內(nèi)的SLCFs排放控制會起到相當大的作用。許多亞洲國家是SLCFs排放嚴重地區(qū)，在一些大都市空氣污染非常嚴重，而且有愈演愈烈的趨勢。區(qū)域內(nèi)的合作，給各國帶來的政策科學技術方面的壓力與動力，肯定會促進減排。

非洲的問題與歐美，與亞洲都有所不同，非洲近年來也發(fā)展出一些國際合作機制。

三、全球合作機制

聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)已經(jīng)建立了合作機制，促進綜合決策，加強與環(huán)境、發(fā)展和其他領域的國際合作以促進全球決策的一致性與一體化，這些機制完全可以為SLCFs排放控制的全球性合作所用。SLCFs排放控制的全球性合作，主要在于提高環(huán)境保護意識，促進各國在SLCFs排放控制問題上的共識，進而促進各國推行有關政策。

(一)國際條約

目前還沒有專門削減SLCFs的國際公約，但是，削減SLCFs的行動與國際合作，最有利的條件之一是有現(xiàn)成的國際公約可資利用，我們可以在現(xiàn)有的相關國際公約的基礎上和框架內(nèi)，倡議和組織實施削減SLCFs，這比另起爐灶，通過長期、艱難的談判達成新的協(xié)議要容易得多。我們還可以在現(xiàn)有的公約框架內(nèi)，進一步針對特定行業(yè)的排放源采取措施來削減SLCFs。這方面主要的國際公約有《京都議定書》(the Kyoto Protocol)和《國際防止船舶污染公約》(the MARPOL Convention)。

SLCFs的主要物質甲烷事實上早已是《京都議定書》中涵蓋的六種溫室氣體之一，目前雖然《京都議定書》中還沒有關于甲烷的具體的減排目標，但可以爭取也可能實現(xiàn)將其列入后續(xù)協(xié)議中。削減甲烷的排放量有益于人類健康、環(huán)境和發(fā)展。

削減SLCFs及其效果必須有充分的信息基礎和科學根據(jù)?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》各附屬機構，尤其是科技咨詢附屬機構(SBSTA)，已討論聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和世界氣象組織2011年評估SLCFs的結果，以及SLCFs對敏感地區(qū)如北極的影響。政府間氣候變化專門委員會(IPCC)第五次評估報告進一步擴大了對SLCFs問題的科學認識。IPCC還與北極理事會、聯(lián)合國非洲經(jīng)濟委員會和歐洲《長距離越境空氣污染公約》的空氣質量專家研究了如何減少SLCFs的排放。

船舶柴油機排放的污染物對大氣的影響越來越引起人們的關注。國際海事組織(IMO)轄下的海事環(huán)境保護委員會(MEPC)在2010年生效的《國際防止船舶污染公約》的附件六中，規(guī)制了船舶造成的大氣污染問題。它限制船舶尾氣中的主要大氣污染物的排放，禁止故意排放消耗臭氧層物質，還規(guī)定了船上焚化和從油輪中的揮發(fā)性有機化合物的排放量。修訂后的附件六還包括更加嚴格地控制全球范圍內(nèi)船舶的硫氧化物、氮氧化物以及顆粒物質的排放。①

國際海運排放的炭黑數(shù)量巨大，可能影響到敏感地區(qū)如北極的環(huán)境。夏季海冰的減少和該地區(qū)新的主要海上通道的開放，預計會使北極的航運交通面積大幅增長，從而使航運產(chǎn)生的炭黑增加，對北極環(huán)境的影響增強。2011年國際海事組織的海洋環(huán)境保護委員會 (MEPC)同意調查炭黑排放量對北極地區(qū)的影響，并采取適當?shù)目刂婆欧糯胧?，以減少對北極地區(qū)的不利影響，同時還制定了強制性的國際航運能源效率標準。

(二)國際組織

國際糧農(nóng)組織、國際民航組織、國際海事組織、開發(fā)計劃署、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、世界衛(wèi)生組織、世界氣象組織和世界銀行等都有與SLCFs相關的大氣質量監(jiān)控或氣候保護任務。

一些全球性的網(wǎng)絡組織、合作伙伴關系及協(xié)會在大氣質量保護領域，或在產(chǎn)生SLCFs的部門表現(xiàn)非?；钴S。這些組織實行合作機制，已經(jīng)采取行動來解決SLCFs問題。這些組織尤其應與國家政府、區(qū)域機構和民間社會組織進行合作，因為它們的合作能促進知識的生成和共享，以及提高認識，設計和實施技術援助和能力建設方案并促進技術轉讓。有關國際組織還可以在便利融資方面發(fā)揮關鍵作用。

不同的國際組織圍繞共同的短期氣候保護目標采取行動，是全球不同行業(yè)有效地實施減緩SLCFs措施的有效方式，同時可以減少重復、低效利用資源。一些國際組織已經(jīng)開始采取措施，直接或間接地削減SLCFs的排放，如世界銀行對天然氣燃燒，國際民航組織對大氣污染，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署對陰霾等都采取了應對措施。

(三)制定SLCFs的共同標準和準則

目前，各國有關部門完全有能力將SLCFs的排放標準制定得更清楚和全面。例如，制定對石油、天然氣、航空、公路運輸和烹飪爐具等方面的排放標準、產(chǎn)品標準和準則，并且逐步實行自愿的標準和準則。

世界銀行減少全球天然氣燃除合作伙伴(GGFR)，是在2002年8月在約翰內(nèi)斯堡舉行的世界首腦會議上，世界銀行倡議建立公營和私營部門的伙伴關系，目的是在世界范圍內(nèi)幫助政府和公司推進天然氣燃除。GGFR建立的減少燃燒氣體協(xié)作的全球標準為各國政府提供了一個框架，公司和其他主要利益相關者可以相互進行磋商，采取合作行動，擴大項目的適用領域，減少與天然氣利用相關的一些障礙。如，天然氣燃除項目的成功和效益，取決于是否具有適當?shù)臈l件和激勵因素，包括財政激勵因素、基礎設施投資、市場的可獲得性、能夠推動天然氣使用的適當?shù)墓芾硪?guī)定以及政治意愿等，②該組織即從這些方面入手，作出努力。

國際民用航空組織(ICAO)發(fā)布了飛機發(fā)動機的排放標準，規(guī)范特殊的物質、顆粒物和對流層的臭氧前驅物——一氧化碳。③雖然最初的重點是想通過規(guī)范飛機起飛和著陸過程中的排放量來改善機場附近的空氣質量，但國際民用航空組織正在考慮制定新的標準以進一步規(guī)范飛機在飛行階段的排放量。

全球清潔爐灶聯(lián)盟 (GACC)是由聯(lián)合國基金會在2010年發(fā)起的公共和私營部門的伙伴關系，目前正在與一些國家的政府組織制定將包含炭黑的排放標準在內(nèi)的國際家用燃氣灶標準和準則。

世界銀行提出發(fā)展其他行業(yè)的以SLCFs為重點的指導方針，可以由有關國際組織牽頭來解決所有的SLCFs的主要排放來源，還要求進行國際監(jiān)管，并制定發(fā)展中國家可參考的標準。

世界衛(wèi)生組織的空氣質量標準，規(guī)范可吸入顆粒物的臭氧、二氧化氮和二氧化硫，為發(fā)展中國家的決策者提供指導措施，以減少大氣污染物對人體健康和生態(tài)系統(tǒng)的影響。此外，世界衛(wèi)生組織正在準備制定新的室內(nèi)空氣質量標準，指導家用燃料燃燒，這也是有關削減SLCFs排放的標準。

總之，這些國際組織開始單獨或共同合作制定指導方針，以協(xié)助發(fā)展中國家政府制定國家行動計劃來解決SLCFs問題。

削減SLCFs的措施可以通過現(xiàn)有的全球網(wǎng)絡、合作企業(yè)和團體采取進一步的行動和加強合作。例如全球大氣污染論壇(GAP論壇)、大氣褐云(ABC)項目等。這些團體主要領域的大氣質量，另一些側重于具體的部門，如運輸行業(yè)或烹調爐灶等。這樣的論壇能促進區(qū)域和全球的協(xié)調與同步行動。

公私部門合作伙伴關系促進公共機構和私營部門的共同行動，實現(xiàn)共同的目標，可以加速SLCFs減排率和加大其規(guī)模，協(xié)助公共部門克服市場障礙。他們還可以制定指導方針和自愿性的行業(yè)標準。例如，UNEP的清潔燃料和車輛合作伙伴關系(PCFV)是一個公共和私營部門的伙伴關系，由120多個全球合作伙伴組成，正一起努力促進和實施清潔燃料和清潔車輛伙伴關系中的行動方案，其重點在于逐步淘汰遍布全球的含鉛汽油、減少含硫燃料和清潔車輛技術的引進與實施。④

全球甲烷行動倡議(GMI)是一個自愿的多邊合作伙伴關系，旨在減少全球甲烷排放，并將甲烷作為一種寶貴的清潔能源，推進減排、回收和利用甲烷，它為特定的SLCFs合作——甲烷合作提供了一個基本框架。GMI匯集了資源和技術專家，在志愿行動網(wǎng)絡中開展甲烷減排項目。美國環(huán)保局建立了智能交通與私營部門的伙伴關系，以推動綠色貨運，提高燃油效率，減少排放量。它包括了2000多個制造商和運營商的供應鏈伙伴關系，還包括了有關技術、融資和市場。⑤

四、SLCFs減排的優(yōu)越性

SLCFs減排的政策制定，在某些方面已進入緊鑼密鼓階段，在整體上來說需要建立全球范圍的治理機制與框架。

與以二氧化碳為代表的溫室氣體控制相比，SLCFs的減排控制措施，在技術、成本、效果、政策、法規(guī)、國際合作等方面，都有相當?shù)膬?yōu)越性，使減排措施易于實行，易于見效，技術與政策成本低，收益高，利益沖突小，爭議少，因此易于被相關的各個方面(包括公眾、企業(yè)、各國的相關政策決策者、國際組織與國際社會等)所接受和施行。

從減排效果來看，UNEP報告以及各國的報告，都揭示了SLCFs減排的科學知識與實踐措施之間的關系。與氣候變化控制問題相比，SLCFs的減排控制措施在改進空氣質量，減緩氣候變化方面有重大效果，因此這些措施和相關政策以及相關的財政投入，容易被公眾所接受。我們還必須看到，由于各個區(qū)域情況不同，效果也是不一樣的。在污染比較嚴重的區(qū)域，減排對健康的效果是立刻可見的，對氣候模式的效果也是可見的。

從技術成本來看，50%以上的炭黑與碳氫兩種排放可以不增加成本而得到消除，還有30%的硫排放可以通過低成本的和緩措施得以實現(xiàn)。就全球平均水平來說，實現(xiàn)減排的有關技術是成熟的、堅實的。因而政策、措施的效果是明顯的，成本與代價也是低的，易于被接受與被推行。

一直以來，公共健康與氣候變化的雙贏關系被嚴重忽視，相當一部分人對氣候變化問題漠然，關心不夠，與此有關。在未來的減排中，我們必須把減排措施與人們的健康、福利等切身利益問題密切聯(lián)系起來，并且清楚地把真相揭示給公眾。

要將二氧化碳的排放降低到足以影響氣候的程度，需要能源部門的重大改革，需要在幾十年內(nèi)付出幾萬億美元的成本。而通過削減SLCFs達到相似的目的，只需要運用目前的技術在現(xiàn)行合適的政策框架內(nèi)實施，例如各國的以及區(qū)域的、國際性的乃至全球性的清潔空氣條例。

二氧化碳等溫室氣體與SLCFs在改變氣候方面的作用幾乎相等，通過成本－效益分析，我們可以看到，減少城市做飯、交通產(chǎn)生的排放，比控制溫室氣體成本低，效果好。

從政策法規(guī)成本來看，這些措施的執(zhí)行，一般來說可以在現(xiàn)有的基礎上進行，而不需要進行新的立法。企業(yè)可以照舊經(jīng)營、照常運營，就可以減少38%的碳氫化合物排放與77%的炭黑排放，到2030年完全可以見到明顯的效果。因此，企業(yè)容易接受，政府的政策法規(guī)成本也低。有關政策可以建立在既存的空氣質量管理與氣候變化節(jié)能減排的政策、制度、機構、法規(guī)基礎上，而不需另起爐灶。對一些發(fā)展中國家來說，還可以整合到其可持續(xù)發(fā)展的目標和政策中去。

從國際合作機制來看，區(qū)域性的防治空氣污染的協(xié)定，制度、機構、組織，可以成為行之有效的機制，促進人們對SLCFs污染問題的覺醒，促進減排措施的實行。

全球性行動可以鼓勵和支持區(qū)域性的以及國內(nèi)的減排。利用現(xiàn)有的國際制度、組織、機構可以進行協(xié)調，對各國的減排提供金融支持，促進其能力建設、技術協(xié)助?，F(xiàn)在的選擇之一，是可以先在自愿的國家以及其他力量之間，建立國際行動，設立金融資源和機制，與現(xiàn)有的國際制度一道，幫助、促進各國的減排，促使各國的空氣質量保護，促進可持續(xù)發(fā)展。

在SLCFs減排問題上，或是基于公共健康的理由，或者基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的理由，發(fā)達國家與發(fā)展中國家都越來越有興趣展開行動。這樣，減排易于在發(fā)達國家和發(fā)展中國家都得到推行，也易于進行國際合作。而發(fā)達國家與發(fā)展中國家的利益沖突正是氣候變化國際公約難以解決的問題。

五、SLCFs減排的全球治理

在削減SLCFs的措施中，有必要建立全球性治理的機制和框架，保證有足夠的資源，最需要的是國家層面的努力，此外還可以通過各種方式支持全球層面的行動。例如，克服財政挑戰(zhàn)需要獲得國家層面的金融機制支持，如激勵機制、信貸機制、清潔發(fā)展機制等。此外，還可以尋求國際來源的資助或外部來源的支持，包括雙邊和多邊捐助等。同時，加強國家能力和機構建設并獲得技術，可以得到全球項目的支持。

(一)提供技術援助、技術轉讓和能力建設

國際組織和捐助者在提供技術、信息、知識、數(shù)據(jù)的便利上可以發(fā)揮重要作用，還可以支持國家努力加強機構和能力建設，落實措施以減少SLCFs的排放量。如，UNEP和其他伙伴倡議推廣節(jié)能車以減少炭黑的排放;《蒙特利爾議定書》多邊基金幫助發(fā)展中國家在規(guī)定的期限內(nèi)實現(xiàn)破壞臭氧層物質的淘汰。我們需要一個更協(xié)調一致的，并在協(xié)同增效的基礎上削減SLCFs的具體方案。

(二)削減SLCFs的融資機制

削減SLCFs的融資機制主要有SLCFs特別撥款機制、與多邊環(huán)境協(xié)定相關的基金機制、清潔發(fā)展機制和氣候變化基金，還有其他一些發(fā)展援助和基金。這些機制有助于減緩氣候變化、大氣污染等。削減SLCFs行動的經(jīng)費可以通過從國家到全球的基金、從微型金融到大規(guī)模的資金援助。

(三)建立有效的全球治理框架

建立適當?shù)闹卫砜蚣軐Υ_保政府和國際機構間的各方面的協(xié)調是非常重要的，同時也可以確保國際機構提供必要的扶持和融資，確保對進展情況的監(jiān)測。削減SLCFs的全球治理框架要求與現(xiàn)有機制協(xié)調和合作，而且這個框架還必須是靈活的，使其能夠在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)采取迅速和有效的行動。由于有這些限制，全球性倡議可能是適合削減SLCFs的最好辦法。全球性倡議的重要作用是為削減SLCFs行動提供一系列政策和措施，可成為協(xié)助各國發(fā)展自己國家戰(zhàn)略的重要工具，并可成為短期氣候保護和清潔空氣行動計劃的一部分。國際組織的相關工作可以單獨或共同促進全球性倡議，或行使相當于秘書處的職能。

這個全球性倡議可以從事以下工作:創(chuàng)造機會，加強國際協(xié)調和宣傳;在國內(nèi)活動的報告;找出知識差距與人力和財力資源需求;提高對問題和機遇的公眾意識，并討論共同的辦法，采取新的行動或促進和加強其他組織的行動;作為一個提高認識和加強參與的工作論壇;促進國家或地區(qū)的發(fā)展行動計劃方案，跟蹤削減SLCFs的承諾和資金籌集;提供前期融資以幫助創(chuàng)建必要的、有利于環(huán)境的行動，以及利用私營部門的投資提供資金來削減SLCFs等。[2]

該倡議還可以通過區(qū)域部長級論壇提高意識、設置議程和推進區(qū)域或國家行動來進一步促進相關國際組織的工作。建立這樣一個全球治理框架主要是為了實現(xiàn)以下目標:促使主要跨區(qū)域的國家行使領導職能;承認氣候變化和環(huán)境污染領域主要成員和組織提起的全球倡議的合法性;獲得資金啟動早期行動;采取行動實現(xiàn)全球商定的議程。

雖然炭黑等污染物引起的危害與擔憂會怎樣影響政策的制定，還有待于觀察，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的報告不過是開啟了一扇門。計議能否變成現(xiàn)實，變成法規(guī)，變成行動，變?yōu)樾Ч?，還要看各國的反應和國際社會的反應。為了人類的可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護和公共健康等利益，并避免與氣候變化相關的各種風險的發(fā)生，國際社會需要立即采取行動削減SLCFs。

注釋:

①參見《全球造船業(yè)防污公約通過》，網(wǎng)址http://61．153．213．46:81/Article/ShowArticle．a(chǎn)sp？ArticleID=3147。

②參見《減少天然氣燃燒》，網(wǎng)址 http://www．worldbank．org。

③ International Civil Aviation Organization．Environment Branch: Air Emission．http://www．icao．int/en/Env2010/Aee．htm

④參見 http://www．unep．org/transport/pcfv。

⑤參見 http://www．epa．gov/smartway。

[1]UNEP．Integrated Assessment of Black Carbon and Tropospheric Ozone:Summary for Decision Makers．Nairobi，Kenya:United Nations Environment Programme＆World Meteorological Association．http://www．tinyurl．com/5vpn apd．．2011 －02 －10．

[2]UNEP．Near－ term Climate Protection and Clean Air Benefits:Actions for Controlling Short－Lived Climate Forcers．http://www．unep．org．43 － 49，2011 －02 － 10．