□楊夢涯（中南財經政法大學，湖北 武漢430073）

住房公積金制度是解決低收入家庭住房問題的一條重要途徑，并在實踐中為政策性住房金融發(fā)揮重要作用。但是，在住房公積金事業(yè)快速發(fā)展的同時，我國政府在住房金融問題上宏觀調控失靈的問題也逐漸暴露出來，特別是住房公積金覆蓋面不廣泛、保障機會不均，經濟適用房、廉租房功能缺失，住房金融機構單一等等現象依然存在。目前住房金融市場仍然以一級市場為主，二級市場尚未真正建立。商業(yè)銀行支撐著住房金融的資金需求，住房抵押貸款證券化剛剛起步，房地產產業(yè)基金等金融產品也在探索推行。住房金融市場上專業(yè)化的抵押貸款機構、投資機構、擔保機構和保障機構缺位，資產評估、信用評估、金融擔保、法律咨詢等專業(yè)化中介服務機構薄弱，缺乏獨立有效的市場中介服務體系。本文擬對住房金融中的宏觀調控失靈問題及其對策進行探討。

一、政府宏觀調控失靈的成因分析

純粹的市場經濟或完全競爭的市場是不存在的，現代市場經濟可以說是一種混合經濟，它不是純粹在市場與政府間的選擇，而是經常在兩者的不同結合間的選擇，以及資源配置的各種方式的不同程度上的選擇。政府對市場的干預是為了糾正市場失靈，提高資源配置效率，實現社會公平，不是替代市場機制。雖然存在著“政府失靈”問題，但不是理解為政府完全失去作用，僅僅是指一種協(xié)調機制相對于另一種協(xié)調機制在某一方面缺乏效率而已。這類市場失靈是由于政府過多或過少的不適當干預所引起的市場機制功能性障礙。

（一）宏觀調控措施有時適得其反

對于市場經濟的宏觀調控來說，政策和法律是政府啟動市場的強有力杠桿。受到政府房地產市場宏觀調控的影響，住房金融市場也產生了一些問題，諸如加大消費者購房難度、貸款規(guī)模減少、住房金融產品結構變化、住房價格上升等。應該說，政府對房地產市場的宏觀金融調控已取得了明顯的成效，但與預期目的相比還有一定的差距（例如作為關鍵指標的住房價格一直處于高位運行的狀況）。房地產市場具有很大的地域性差異，決定了宏觀調控不能以“一刀切”的方式解決。在幾次政府宏觀調控中，政府部門并非能很快地制訂和履行相關政策，并將調控政策的執(zhí)行效果與官員職位掛鉤。如果僅僅依靠政府的自覺性，調控政策可能無法真正落到實處。同時政府部門在實施銀行信貸調控政策方面，難以真正落實，對違規(guī)行為沒有及時查處和實施處罰。從長遠來看，政府宏觀調控政策對住房金融市場存在雙重影響。一方面由于土地稀缺以及開工量的減少，大中城市中心城區(qū)的樓盤價格還將繼續(xù)上揚；另一方面受到銀行緊縮銀根的影響，一些規(guī)模較小的開發(fā)商可能不得不以低價出讓土地以保證資金鏈不致斷裂，這些地塊多集中于郊區(qū)，郊區(qū)房產形勢就顯得不容樂觀。市場的變化也迫使中資商業(yè)銀行的業(yè)務重點出現調整。

（二）宏觀調控措施有時造成新的更大的壟斷

住房金融市場的壟斷就是住房金融市場所存在的排他險控制。在自由市場經濟中，壟斷的出現是不可避免的，政府的干預也是造成住房金融壟斷的重要原因。

第一，市場參與者的準入限制。就目前住房金融的發(fā)展情況來看，發(fā)展速度較慢同住房金融機構發(fā)展狀況有著密切的關系，其中最突出的問題是住房金融機構體系不完整。所謂完整的住房金融機構體系包括三個組成部分：專業(yè)性住房金融機構、非專業(yè)性住房金融機構和向住房融資提供擔保或保險的機構。從表面上看，我國住房金融機構的數量不少。但一方面，在住房金融業(yè)中具有一定規(guī)模的金融機構主要集中在商業(yè)銀行，這種單一的住房金融機構體系使商業(yè)銀行體系支撐著住房金融市場的資金需求，承擔著住房金融發(fā)展中的巨大風險。另一方面，同住房金融發(fā)達國家相比，從事住房金融業(yè)務的金融機構數量太少。主要反映在：專業(yè)性住房金融機構尚未普遍建立，如住房貸款的中間代理機構和住房貸款的買賣機構；其他非專業(yè)性的住房金融機構基本上沒有涉足住房金融市場，如投資銀行、信托公司、保險公司、基金組織、外資金融機構。雖已有大量的保險公司，但與住房貸款有關的保險業(yè)務尚未發(fā)展起來。信托、上市、債券、基金等融資渠道發(fā)展十分緩慢，多元化融資體系遠未形成，未構成多元化的資金支持體系和風險分擔體系。住房金融市場的擴張需要住房保險及相關保險的發(fā)展，也需要住房貸款中間代理機構和住房貸款買賣機構。只有形成這些功能互補的住房金融機構，才會更好地推動市場發(fā)展。

第二，貸款利率管制。政府管制著貸款利率，這種官定的住房貸款利率，不能充分實現市場化，使得一部分金融機構與非金融機構因利率差異優(yōu)勢而形成市場壟斷，迫使新進入者退出市場。

（三）宏觀調控措施有時造成更大的尋租空間

社會尋租活動的泛濫程度也可以被看作是政府失靈的一個集中體現。尋租這一名詞，1974年正式出現在美國經濟學家克魯格（Anne O.Krueger）的論文里，第一次用尋租這一術語來描述所探討的這種活動，后來另一經濟學家布坎南發(fā)展了這一理論，并使之成為現代經濟學中一個活躍的理論分支。布坎南是這樣解釋的：租金是支付給資源所有者的款項中超過那些資源在任何可替代用途中所能得到的款項的那一部分。租金是超過機會成本的收入。政府廣泛介入市場進行資源配置的過程，會具備產生政治租金的機會和能力，尋租活動就難以避免。政府對市場的干預意味著能夠對市場履行某種權力，這種權力就有可能被當成交易的籌碼。如在住房建設制度中，政府的管制人為限制了土地供給，使市場價格提高到市場出清價格水平之上，而獲得這種經濟活動權利的部門就可以獲得租金，政府頒發(fā)的許可證、配額、執(zhí)照、授權書、批文、特許經營證書等都可創(chuàng)造出人為的稀缺，引起租金和尋租活動。目前商品市場上的雙軌制已基本實現并軌，但土地、房產、信貸資本等要素市場仍然保持雙軌，甚至以官方定價為主，存在巨額差價，這為掌握資源分配權的人利用手中權力轉手倒賣或索取賄賂提供了條件。戈登·圖洛克（Gordon Tullock）在1975年發(fā)表的“短暫收益陷阱理論”中提出了尋租理論的“棘輪效應”，即租一旦被創(chuàng)造就很難通過解除管制而取消，不論在民主還是在專制獨裁的情況下都是如此。住房金融市場失靈的眾多原因之一就是政府干預的增強提供了更多的尋租機會，產生了更多的尋租、避租、政治創(chuàng)租、抽租的活動，從而導致政治干預政策措施對市場機制的扭曲進一步加劇。

（四）政府土地儲備制度使政府越位和錯位

由于城市土地被政府部門高度壟斷，土地儲備貸款存在隱性風險。在土地出讓過程中，政府出于土地收益的考慮，往往希望獲得較高的土地溢價，即所謂的“城市經營”收益。在一些大中城市，由于住房開發(fā)和住房改造的規(guī)模非常大，土地資產價值往往很高，因此，土地購置的融資要求十分巨大。土地收購和開發(fā)的主要資金來源于銀行貸款，還款則主要依靠土地出讓金。而影響土地出讓價格的可變因素很多，土地資產價格本身也波動頻繁，具有較大的不確定性。同時，政府行為的普遍介入也使得資金流向和資金使用效率大打折扣。所有這些，無不增加了土地購置與開發(fā)貸款的隱含風險。從土地儲備制度來看，政府在建設經濟適用房和廉租房方面，由于開發(fā)商利潤薄，政府從中也得不到很大收入。在經營城市、追求土地收益最大化的利益驅動下，政府限于財政能力，往往會產生政府越位和錯位現象。從經濟角度來講，由于地方政府本身是土地的主要賣家，希望土地價格越高越好，缺乏平抑土地價格的動力。事實上，從目前的情況看，巨額的銀行信貸資金使土地儲備運作機構的貸款利息負擔十分沉重，政府在經濟適用房和廉租房建設中承擔了巨大的經濟包袱。

（五）政府擔保制度不完善

擔保業(yè)務不同于保險業(yè)務，保險業(yè)務可以通過統(tǒng)計學的方法，精確計算出風險損失的概率，從而確定保費以彌補風險損失及經營成本。擔保機構則不同，由于擔保項目的金額各異、期限各異、反擔保措施的落實程度難以確定，而且還存在被擔保人的主觀因素，造成擔保項目的離散性很大，無法精確計算出擔保費率。因此，擔保業(yè)務的風險很大。在住房抵押貸款中，其涉及資金量大、占用時間長，是最容易發(fā)生金融風險的領域之一。建立完善的住房抵押貸款擔保機制是必不可少的重要環(huán)節(jié)。我國的《擔保法》規(guī)定：除國家規(guī)定的需要地方政府、財政擔保機構向外借款外，在社會經濟活動中，地方政府不能向國內任何提供資金的單位和個人擔保。這意味著，目前地方政府的擔保范圍大大縮小。住房擔保是一種政策性的業(yè)務，這種業(yè)務的風險和收益是不相匹配的，要保證這項業(yè)務的順利開展就離不開政府的大力支持。以上海市為例，上海政府雖然早在2000年批準成立了上海市住房置業(yè)擔保公司，開展公積金貸款擔保業(yè)務。但在為中低收入者提供住房抵押貸款擔保的專業(yè)性和政策性方面不到位，缺少配套的制度建設，機制不健全。目前政府擔保資金的來源主要還是政府預算支出，很少來自政府擔保和保險機構自身健全的市場融資機制提供的資金支持，這在一定程度上加重了政府的財政負擔。

二、防止政府宏觀調控失靈的對策

政府在干預市場中也會出現失靈，政府失靈表現為政府治理質量的下降，主要包括法律和秩序的維持、宏觀經濟的穩(wěn)定、公開公平的稅收、金融制度和管制制度等。政府干預并非是免費產品，這些交易成本必須和市場配置資源的交易成本放在一起權衡比較。所以在主張政府彌補市場失靈的同時，必須防范政府失靈，消除由政府失靈所導致的市場機制功能障礙。消除這類市場失靈不能靠不斷加強政府干預去解決，而應減少政府的不恰當干預。

（一）建立有效的法律體系

良好的金融生態(tài)環(huán)境是發(fā)展住房金融市場的重要條件，健全的法規(guī)體系有利于市場發(fā)展的良性循環(huán)。從總體上看，我國已有的與住房金融有關的法律法規(guī)尚不健全，操作性相對較差，缺乏對住房金融主體的規(guī)范。盡管《擔保法》、《貸款通則》、《證券法》、《個人住房抵押貸款辦法》等法規(guī)相繼出臺，但在個人住房貸款及其證券化業(yè)務方面缺乏全面、統(tǒng)一的規(guī)則。分析國外住房金融的成功運作，都是與其完善的法律法規(guī)體系的支持分不開的。如美國政府于19世紀30年代已制定了十幾個關于住房和住房融資的法律；英國于1874年頒布的《房屋互助協(xié)會》，對個人存款稅收減負、房屋互助協(xié)會發(fā)展等進行規(guī)范；新加坡的《中央公積金法》，更是其公積金制度運行的法律依據。因此，應借鑒國際上成功的經驗并結合我國的實際，大力整章建制，以保證住房金融有序發(fā)展。應制定《貸款法》等規(guī)范貸款的專門法律，從法律層面上對金融機構的信貸行為進行規(guī)范；參加國際會計準則，按照現代金融企業(yè)和上市銀行的標準，完善修訂《金融企業(yè)會計法》，提高商業(yè)銀行會計核算質量；進一步完善《擔保法》，適當擴大擔保物的范圍，統(tǒng)一抵押物的登記機關，明確無效擔保的法律責任及法律后果。發(fā)展住房金融，防范住房金融風險，需要政府為其提供全面的法律規(guī)范體系，如《住宅法》、《住房消費信貸管理條例》、《住房融資性租賃管理條例》、《住房保險管理條例》、《房地產證券交易條例》等等；政府特別是金融監(jiān)管部門，要及時公布重大政策變動，規(guī)范信息披露制度，提高住房金融透明度。

中央政府與地方政府及政府各職能部門之間，在政策上應協(xié)調一致。應建立有利于增加金融服務的財務、會計、撥備和稅收等制度。由于目前我國的房地產投資基金處于無法可依的狀態(tài)，可借鑒市場經濟較為發(fā)達國家的經驗，頒布符合城市發(fā)展實情的投資基金法，盡快消除阻礙投資基金發(fā)展的法規(guī)方面的瓶頸。政府部門可在具體細節(jié)和監(jiān)督措施上進一步完善，限制高消費現象，為住房貸款的健康發(fā)展創(chuàng)造了一個良好的法制環(huán)境。對住房公積金個人貸款逾期者，政府部門可出臺相關法規(guī)予以制約，采用督促、協(xié)商并配以優(yōu)惠政策促使逾期者正常歸還貸款。對于惡意不還或催收無望的，可通過司法手段處置抵押物，直至宣告?zhèn)€人破產。

（二）建立有效的住房保障機制

住房金融市場的健康運行有賴于住房市場的健全和完善，尤其是住房保障體系的健全。雖然政府是公共住房供應的主體，但其主要職能不是參與中低收入者的住房建設，而是以住房保障制度的制定者、組織實施者、監(jiān)督者以及資源整合者的身份，在住房保障制度與模式研究、政策制定、監(jiān)督檢查、優(yōu)化資源配置等方面著力，以推進城市中低收入人群的住房保障工作。政府直接向住房建造提供資金支持，一方面會不勝其力，另一方面可能會導致資金利用的低效率?？蓪W習西方國家解決住房問題的經驗，與合作社、私人公司等其他主體合作，發(fā)動全社會力量，如房地產公司、房屋中介公司、房屋租賃公司和其他民營力量，實施適宜的政府出資或補貼方式，采取有效的管理模式，共同建房、租房、管房，以進一步推動中國住房市場的發(fā)展。

同時，面向中低收入人群供應的住房建設應立足長遠，著眼于小康和諧社會的建設，重視住宅建筑的質量，重視居住環(huán)境與自然、社會、城市的和諧統(tǒng)一，避免垃圾建筑的產生，要康樂安居，不要“貧民窟”。目前市場上房型越建越大，小于100平方米的商品住房很少，這種狀況不符合節(jié)地的原則，也不利于中低收入家庭購房。而且我國土地資源緊缺，在住房建設中，政府除得到一次性土地出讓金與售房稅金的收入外，將70年沒有土地收益，在經濟上也不合算。因此，建議政府主管部門除在新供地時要限制大房型外，允許開發(fā)企業(yè)放慢現有項目的建設進度，均衡上市量；允許企業(yè)改變現有項目規(guī)劃，高檔房改為普通房，大房型改為小房型，調整供應結構。

（三）制約政府權力

許多經濟學家認為一種有效率的或交易費用較低的經濟組織或制度安排，必將取代無效率的經濟組織或制度安排，就像生物界的物競天擇、適者生存的規(guī)律一樣。但一些明顯無效的組織或制度可能會因為路徑依賴等因素長期存在下來，這說明僅用進化論的觀點來解釋組織或制度的演變是不充分的。一個社會如果缺乏能夠保證政府權力的分立與制衡的憲法程序，如果政府的權力沒有得到制約的話，這個社會可能會墮落成一個尋租社會，而一旦成為這樣的一個社會后果將不堪設想。隨著既得利益集團的不斷成熟與成長，其組織性會日益提高，這種社會制度便具有了一種自我延續(xù)能力。對于解決未有效控制政府權力而產生的政府失靈現象，除了減少政府的不當干預外，保證政府行為的公正性、合理性與科學性，就必須有一個完善的監(jiān)控體系。隨著住房金融市場復雜化程度的提高，政府管理的重要作用越來越突出。目前政府行為的監(jiān)控機制沒有與其并行發(fā)展，仍有“虛監(jiān)”甚至“禁監(jiān)”的境地，這與整個社會邁向現代化的步伐是很不協(xié)調的。

建立和健全政府行為的監(jiān)控體系，可從以下六個方面著力：第一，加強立法監(jiān)控，以權力制約權力。加強立法監(jiān)控首先要使人大及其常委會成為人民監(jiān)控系統(tǒng)的真正中樞，讓人民監(jiān)督同黨和國家機關享有相同的權力，并把監(jiān)督重點放在對各級政府機關及其公務員的廉政勤政上，改革現行管理體制。要健全咨詢制度、聽取政府工作報告、審批和加強行政立法等。可借鑒外國行政立法方面的經驗，盡快出臺《監(jiān)督法》、《懲治腐敗法》等配套法規(guī)。第二，完善司法監(jiān)控，實現依法行政。應處理好行政機關與司法機關的關系、權與法的關系、司法獨立與法制管理的關系，完善政府司法監(jiān)控。第三，強化行政監(jiān)控，確保行政系統(tǒng)的正常運轉。對行政監(jiān)督中存在的薄弱環(huán)節(jié)，如行政法規(guī)不健全、不完善，行政監(jiān)察部門自身建設與實際工作需要不相適應，監(jiān)督部門不能正確行使法律賦予的監(jiān)督權力等問題，應切實加以解決。第四，建立財產監(jiān)控機制，確保政府行為的公正廉潔。要通過立法建立健全財產監(jiān)控機制，出臺《公職人員財產申報法》，包括以股息或利息、租借和資本利潤形成所取得的財產、配偶及未成年子女的財產情況、非勞動所得收入的來源等情況，變事后監(jiān)督為事前監(jiān)督。第五，發(fā)揮新聞媒體輿論監(jiān)督作用，優(yōu)化政府行為的輿論環(huán)境。充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督功能，準許民間合法興辦新聞媒體，形成競爭格局，加強對政府行為的監(jiān)控。第六，重視社會公眾監(jiān)督，發(fā)揮人民民主的威力。通過提高全體公民的政治參與意識，發(fā)揮政協(xié)和民主黨派的監(jiān)督作用，進一步強化民主監(jiān)督等，提高政府工作透明度。