王 剛 王印紅

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院 山東 青島266100)

沿海灘涂(Tidal Flat)原為我國沿海漁民對淤泥質(zhì)潮間帶的俗稱，其中英文本意是指稱海陸交接一帶的地域。目前，我國沿海灘涂生態(tài)環(huán)境狀況不斷惡化。首先，沿海灘涂自然侵蝕和人工侵占嚴(yán)重。據(jù)考證，我國自建國以來，已經(jīng)損失了一半的沿海灘涂面積;其次，沿海灘涂生物多樣性降低，生態(tài)系統(tǒng)惡化。大量的沿海灘涂濕地難尋水鳥、海龜及貝類生物的蹤跡;再者，沿海灘涂污染嚴(yán)重，沿海環(huán)境惡化。不僅近岸海水水質(zhì)惡化，灘涂土壤中的重金屬污染也非常嚴(yán)重。之所以出現(xiàn)這種狀況，其原因在于我國沿海灘涂的環(huán)境管理體制是“分散管理、資源管理和入口管理”。本文擬對我國沿海灘涂的環(huán)境管理體制進(jìn)行梳理，并針對結(jié)癥，提出沿海灘涂環(huán)境管理體制改革的思路，將沿海灘涂的環(huán)境管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬C合管理、生態(tài)管理和過程管理”。

1 當(dāng)前我國沿海灘涂的環(huán)境管理體制

我國沿海灘涂的管理職能被賦予給水利管理部門。水利部的職責(zé)之一就是負(fù)責(zé)“海岸灘涂的治理和開發(fā)”[1]。其中建設(shè)與管理司具體負(fù)責(zé)沿海灘涂的管理與保護。基于中央政府的這種職能安排，地方沿海政府灘涂管理機構(gòu)大部分設(shè)立在水利管理部門。但是另一方面，國務(wù)院又將灘涂濕地的管理職能賦予了林業(yè)管理部門。中國加入了濕地公約后，國務(wù)院在國家林業(yè)局設(shè)立了濕地保護管理中心(又稱“國際濕地公約履約辦公室”，簡稱濕地辦，下文在論述該機構(gòu)時都采用“濕地辦”這一名稱)，全面負(fù)責(zé)濕地的管理與保護。沿海灘涂濕地作為濕地的重要組成部分，也被納入國家林業(yè)局的管理職能之內(nèi)。因此，在濕地較為集中的沿海省份，林業(yè)局實際上對沿海灘涂濕地承擔(dān)著更為實際的管理工作。沿海灘涂的職能管理不僅涉及到水利管理部門和林業(yè)管理部門，至少還有4個相關(guān)職能管理部門的管理職能也涉及到沿海灘涂。從性質(zhì)上而言，沿海灘涂是土地的一種，所以也被涵蓋在土地管理部門的管理職能之中;沿海灘涂的潮間帶和潮下帶都涉及到海洋，海洋管理部門的管理職能也延伸到沿海灘涂，具體負(fù)責(zé)水域灘涂的許可發(fā)放。農(nóng)業(yè)(漁業(yè))管理部門對海洋漁業(yè)資源及生態(tài)的保護負(fù)有職責(zé)，而沿海灘涂是海洋漁業(yè)資源的重要領(lǐng)域，因而農(nóng)業(yè)(漁業(yè))管理部門的管理范圍也涵蓋沿海灘涂;環(huán)境保護部門對全國的生態(tài)環(huán)境保護負(fù)有職責(zé)，因而也涉及沿海灘涂管理。概括而言，我們目前的沿海灘涂管理至少涉及到6個管理部門。表1是我國沿海灘涂的相關(guān)中央職能管理部門一覽表，它很好的表明了目前我國沿海灘涂的分散管理體制。

沿海灘涂是海岸帶的重要組成部分。如果從海岸帶管理的角度而言，涉及到沿海灘涂的管理部門可能更多。楊金森和劉容子曾經(jīng)對涉及海岸帶管理的管理部門做了一個總結(jié)。除了表1 中所列舉的有關(guān)沿海灘涂的管理部門外，還有交通管理部門、測繪管理部門、輕工管理部門、旅游管理部門分別涉及河口船舶運輸管理，防止船舶污染海域、海洋測繪管理、鹽業(yè)管理以及濱海旅游開發(fā)管理等職能[2]。

表1 涉及沿海灘涂管理的國務(wù)院相關(guān)職能部門一覽表Tab.1 State council fuctional department list relevant to tidal flat management

我國沿海灘涂管理體制中的職能管理主體可以分為兩大類:一是灘涂自然資源管理主體，二是灘涂生態(tài)環(huán)境保護主體(見圖1)。但是實際上管理主體并沒有嚴(yán)格分割，很多管理主體的管理職能同時涉及這兩方面，這表明我國沿海灘涂的環(huán)境管理體制與灘涂開發(fā)體制是糾合在一起的。

圖1 我國沿海灘涂分部門管理模式示意圖Fig.1 Schematic diagram of decentralized management mode in tidal flat in China

上述管理體制只是論述了職能部門對沿海灘涂的管理。換言之，它只是從中央職能管理的角度對沿海灘涂管理的梳理。實際上，我國沿海灘涂管理體制的復(fù)雜程度遠(yuǎn)不止如此。就所有權(quán)性質(zhì)而言，我國的沿海灘涂屬于國家所有。我國《憲法》第九條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”，這從根本法層面上確認(rèn)了沿海灘涂資源歸國家所有。沿海灘涂是水資源的載體，我國于2002年修改的《水法》中明確規(guī)定:“水資源屬于國家所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用”。在所有權(quán)的代表制度方面，我國的《水法》和《土地管理法》也明確規(guī)定，由國務(wù)院代表國家行使水資源和土地資源的所有權(quán)。但是實際上我國沿海灘涂的使用和收益權(quán)分散于地方各級政府，而不是集中在中央[3]。在法律上，國務(wù)院掌握水資源和土地資源的所有權(quán)，但是其對水資源和土地資源所有權(quán)的行使是通過地方各級政府實現(xiàn)的。水利管理部門、土地管理部門等國務(wù)院組成部門，與地方職能部門之間，是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。地方政府中水利管理部門、土地管理部門與各級地方政府之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。因此，當(dāng)中央職能部門與地方政府之間存在政策的偏離時，地方職能部門更傾向于聽取地方政府的政策，代表地方的利益。

除了職能部門上下級的這種弱勢關(guān)系外，我國的現(xiàn)行管理體制也明確地將灘涂經(jīng)濟開發(fā)職能授予地方政府[4]。沿海11個省級地方政府中(包括8個省政府，1個自治區(qū)政府和2個直轄市政府)，不少地方政府中設(shè)置了專門的灘涂管理機構(gòu)，以負(fù)責(zé)灘涂的開發(fā)與管理。灘涂管理機構(gòu)俗稱為“灘涂局”。概括而言，我國省級地方政府的灘涂管理可以分為三類(見表2):一是水利管理部門系統(tǒng)的灘涂管理，灘涂管理機構(gòu)被納入水利廳(水務(wù)局)的管理之下。大部分的沿海地方政府都采取了這種管理體制;二是農(nóng)(林)管理部門系統(tǒng)的灘涂管理，灘涂管理機構(gòu)隸屬于農(nóng)(林)管理部門，江蘇省的灘涂機構(gòu)就是這種構(gòu)建;三是水利管理部門與海洋管理部門雙重負(fù)責(zé)的灘涂管理體制。上海市將水利管理與海洋管理整合，成立水務(wù)局，亦稱海洋局。也就說我們俗稱的“一個機構(gòu)，兩塊牌子”。

除了管理體制的不同之外，沿海地方政府中的灘涂管理機構(gòu)名稱也不盡相同。大部分地方政府的灘涂管理機構(gòu)名稱是“建設(shè)管理處”，灘涂管理只是其管理職能之一，但是有的地方政府的灘涂管理機構(gòu)明確帶有“灘涂”或“圍墾”字樣，表明其主要職能是進(jìn)行灘涂管理與開發(fā)。例如上海市的灘涂管理機構(gòu)為“灘涂海塘處”，江蘇省的為“灘涂資源管理處”，浙江省的灘涂管理機構(gòu)則冠之以“圍墾局”。機構(gòu)名稱的不同也表明沿海各地方政府對灘涂并非持相同的管理理念和手段。

省級政府以下的沿海地方政府灘涂管理體制也不盡相同，其灘涂管理機構(gòu)的名稱更為多元。例如江蘇鹽城的東臺市，將海洋、灘涂、漁業(yè)納入同一個管理機構(gòu)，并將灘涂管理機構(gòu)命名為“海洋灘涂與漁業(yè)局”。盡管灘涂管理機構(gòu)的名稱和上下隸屬關(guān)系在不同的沿海地方政府存在差異，但是它們更多地是基于地方政府的利益進(jìn)行灘涂管理。而且這種灘涂管理體制更側(cè)重于其開發(fā)，以獲取地方經(jīng)濟利益發(fā)展。地方灘涂管理機構(gòu)對于灘涂開發(fā)的側(cè)重，使得灘涂生態(tài)環(huán)境保護往往排在灘涂經(jīng)濟開發(fā)之后。當(dāng)經(jīng)濟開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生沖突時，不可避免地會產(chǎn)生損害灘涂生態(tài)環(huán)境的狀況。

表2 我國沿海11省市的灘涂管理機構(gòu)一覽表Tab.2 Tidal flat management agency list of 11 coastal provinces in China

2 我國沿海灘涂環(huán)境管理體制的結(jié)癥

通過對我國當(dāng)前沿海灘涂環(huán)境管體制的梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)我國沿海灘涂管理體制的結(jié)癥主要集中在三個方面:

(1)我國沿海灘涂環(huán)境管理體制是一種典型的分散管理體制。沿海灘涂的管理職能分散在水利管理部門、林業(yè)管理部門、海洋管理部門等多個職能管理機構(gòu)中，使得沿海灘涂的環(huán)境管理存在職能交叉和重疊，從而造成沿海灘涂生態(tài)環(huán)境惡化的責(zé)任不清。當(dāng)多個管理部門都要對沿海灘涂生態(tài)環(huán)境惡化負(fù)責(zé)的時候，其實質(zhì)就是沒有部門要對生態(tài)環(huán)境惡化負(fù)責(zé)。多部門共管的分散管理體制造成“利益均沾而責(zé)任不清”，也就是我們所說的責(zé)任推諉與扯皮。而分散管理所造成的責(zé)任不清，使得管理部門往往通過履行程序來規(guī)避自己的責(zé)任。政府及其權(quán)力運作者可以通過遵循程序遠(yuǎn)離責(zé)任。程序既可以作為指導(dǎo)政府及公務(wù)員的行動清單和行為標(biāo)準(zhǔn)，確保其安全的行為底線，還可以作為其避免責(zé)任追究、抵制外部壓力和要求的“防火墻”[5]。這就是為何我國沿海灘涂的管理主體都行使了職權(quán)、履行了合法程序而灘涂生態(tài)環(huán)境還不斷惡化的原因之一。這種依靠履行程序來逃避責(zé)任的方法其實質(zhì)就是注重“入口管理”，而淡化“過程管理”。

(2)我國沿海灘涂環(huán)境管理體制是一種“地方為主、中央為輔”的管理體制。之所以說這種“地方為主、中央為輔”的管理體制是沿海灘涂環(huán)境管理體制的結(jié)癥之一，主要原因在于地方更關(guān)注于灘涂的經(jīng)濟開發(fā)而忽視其環(huán)境保護，從而使得開發(fā)與保護的平衡經(jīng)常被打破。尤其是當(dāng)?shù)胤秸?jīng)濟發(fā)展需要更多的土地時，將沿海灘涂改造成耕地或者城市建設(shè)用地是地方政府非常普遍的做法。很多沿海城市甚至通過人工促淤的方式加速沿海灘涂淤漲，從而保證城市擴建的需要。但是將灘涂改造成耕地或城市建設(shè)用地，其對灘涂生物多樣性有著不小的損害。而且過速促淤與改造，使得改造后的沿海灘涂遭受海浪沖擊的風(fēng)險加大。目前，全球氣候變暖，海平面在不斷上升?，F(xiàn)在世界上海面以每年1.5－2.5 mm 的速度上升，且有加速上升的趨勢。而海平面上升1 m，將使得海岸線后退50－100 m[6]。這種狀況使得生活在上面的居民面臨的風(fēng)險越來越大。因此，灘涂開發(fā)需要全面權(quán)衡，既立足當(dāng)前，又著眼未來;既考慮經(jīng)濟，又關(guān)注生態(tài)。中央相對于地方，更具有這種通盤籌劃的思路。

(3)沿海灘涂環(huán)境管理體制是一種環(huán)境保護從屬于經(jīng)濟開發(fā)的管理體制。地方政府往往將灘涂單純看成一種可以開發(fā)利用的資源，而非需要保護的環(huán)境。換言之，地方政府對沿海灘涂實行的是“資源管理”，而非“生態(tài)管理”。實際上，第三個結(jié)癥是第一個結(jié)癥和第二個結(jié)癥的必然結(jié)果。注重政績的沿海地方政府，很難實現(xiàn)灘涂生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟開發(fā)的平衡，往往將管理的天平傾向于灘涂經(jīng)濟開發(fā)。而中央分散的管理體制也使得中央很難有一個強有力的管理部門來約束地方政府的這種行為，發(fā)生沿海灘涂生態(tài)環(huán)境惡化的狀況也就不足為奇。

3 我國沿海灘涂環(huán)境管理體制改革方案與比較

基于我國沿海灘涂環(huán)境管理體制的結(jié)癥所在，筆者認(rèn)為需要對我國沿海灘涂的環(huán)境管理體制進(jìn)行改革。概括而言，我國目前的沿海灘涂環(huán)境管理是“分散管理、資源管理和入口管理”，而經(jīng)過變革后的沿海灘涂管理則應(yīng)該變?yōu)椤熬C合管理、生態(tài)管理和過程管理”。實現(xiàn)綜合管理、生態(tài)管理、過程管理的舉措在于建立綜合性的沿海灘涂環(huán)境管理委員會，并進(jìn)行制度構(gòu)建、職能設(shè)定。

筆者將沿海灘涂管理委員會的構(gòu)建分為兩種主要模式。模式一(見圖2)下的管理委員會更像是一個松散的會議協(xié)商協(xié)調(diào)機構(gòu)，其核心機構(gòu)是設(shè)立在原有灘涂管理部門的秘書處。秘書處負(fù)有召集協(xié)商會議，確立會議協(xié)商日程，以及起草會議協(xié)商內(nèi)容的職責(zé)。模式一的一個最為顯著的優(yōu)點就是不必再特意設(shè)立一個單獨的管理機構(gòu)，從而不會增加“機構(gòu)的臃腫”，這與我們目前實行的精簡機構(gòu)的改革方向保持了一致。但是由于秘書處負(fù)有舉足輕重的職責(zé)，其設(shè)立是模式一的核心，因此確立秘書處設(shè)立在哪個管理部門中，將決定著模式一的管理風(fēng)格和管理重點。

圖2 沿海灘涂環(huán)境管理體制改革模式一Fig.2 Mode 1 of tidal flat environment management organization reform

模式二(見圖3)下的沿海灘涂管理委員會則是將自己定位為海岸帶綜合委員會的下設(shè)分支委員會，其設(shè)立的前提就是將沿海灘涂作為海岸帶的組成部分，從一種更為綜合的海陸統(tǒng)籌的角度來進(jìn)行灘涂管理。但是由于我國目前尚未建立一個海岸帶綜合管理委員會，這就意味著模式二下的沿海灘涂管理體制改革需要進(jìn)行更大規(guī)模更深層次的變革，設(shè)立多重管理委員會進(jìn)行海岸帶綜合管理。

盡管沿海灘涂的環(huán)境管理體制改革還可以有其他不同種類的模式設(shè)立，但是筆者認(rèn)為模式一和模式二應(yīng)該是最為可行和最為科學(xué)的兩種模式。限于篇幅，本文在此不再展開詳細(xì)論證，只是在這兩種模式中進(jìn)行比較和論述。盡管模式一和模式二各有利弊，但是綜合而言，模式二更有利于實現(xiàn)沿海灘涂的綜合管理和生態(tài)管理，也更有利理順沿海灘涂的管理體制。其理由如下:

圖3 沿海灘涂環(huán)境管理體制改革模式二Fig.3 Mode 2 of tidal flat environment management organization reform

(1)盡管模式一不需要再“另起爐灶”的設(shè)立一個新的管理機構(gòu)，其灘涂管理委員會是一個虛設(shè)的臨時會議機構(gòu)，秘書處將負(fù)責(zé)一切會議安排和相關(guān)事宜，但是選擇秘書處設(shè)立在哪個管理部門中并非易事。而且，秘書處將繼承所在管理部門的管理風(fēng)格和管理重點，其管理體制改革有著某種“換湯不換藥”的味道。這使得改革后的管理體制實現(xiàn)沿海灘涂綜合管理和生態(tài)管理的能力大打折扣。

(2)模式二將沿海灘涂融入了海岸帶管理中，不僅實現(xiàn)了沿海灘涂本身的綜合管理，而且從一種更為綜合和全面的視角來看待沿海灘涂，將更有利于沿海灘涂的綜合管理。而且，由于新機構(gòu)不依附于任何現(xiàn)有的灘涂管理部門，反而使得它更能實現(xiàn)設(shè)立的管理宗旨，保證沿海灘涂管理從資源管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)管理。盡管進(jìn)行機構(gòu)精簡是我國政府改革的一個方向，但是我國的機構(gòu)改革更多地是壓縮肩負(fù)統(tǒng)治職能的管理機構(gòu)，而適當(dāng)拓展肩負(fù)服務(wù)職能的管理機構(gòu)。進(jìn)行流域和海岸帶綜合管理，是政府服務(wù)社會的重要方面。因而設(shè)計新的海岸帶管理機構(gòu)，也并不能由此造成我國行政機構(gòu)的“臃腫”。

(3)我們目前還沒有設(shè)立海岸帶綜合管理委員會，但是這并非意味著模式二下的沿海灘涂管理委員會必須在等到海岸帶綜合管理委員會設(shè)立之后再行設(shè)立。模式二的操作過程完全可以采用“自下而上”、“自小而大”的設(shè)置原則。即首先成立沿海灘涂管理委員會。由于沿海灘涂的環(huán)境管理存在更為明顯的問題，其委員會的運作可以為將來海岸帶綜合管理委員會的設(shè)立提供經(jīng)驗借鑒。目前，在學(xué)界，學(xué)者們基本達(dá)成了共識[7－12]，要實現(xiàn)海洋環(huán)境的治理，需要實行海洋綜合管理，海岸帶綜合管理是其重要的組成部分。這種“從點到面”、“從增量到存量”的改革，實際上是我國改革開放三十余年的成功改革經(jīng)驗。

實際上，設(shè)立新的綜合管理委員會是國際上進(jìn)行環(huán)境管理的一種主要模式。例如澳大利亞就成立了兩個協(xié)調(diào)和執(zhí)行環(huán)境政策的政府間協(xié)調(diào)委員會，即澳大利亞政府間協(xié)調(diào)委員會(Council of Australian Governments，COAG)和自然資源管理部際協(xié)調(diào)委員會(Natural Resource Management Ministerial Council，NRMMC)[13]。我國知名的環(huán)境法學(xué)家徐祥民先生在研究我國渤海環(huán)境治理時，也明確指出渤海環(huán)境的治理需要設(shè)立渤海綜合管理委員會，這一委員會是調(diào)整渤海管理事務(wù)(包括污染防治、資源可持續(xù)利用、生態(tài)保護、自然形態(tài)保護等)的執(zhí)行中心，也是實現(xiàn)渤海環(huán)境治理的關(guān)鍵設(shè)置[14]。

4 沿海灘涂管理委員會制度設(shè)計

本文以模式二為例，構(gòu)建沿海灘涂管理委員會制度設(shè)計方案。模式二下的沿海灘涂管理委員會與海岸帶綜合管理委員會并非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。這種權(quán)力運作關(guān)系更有利于沿海灘涂管理委員會實現(xiàn)沿海灘涂的生態(tài)管理。利益相關(guān)者既可以直接向灘涂管理委員會進(jìn)行利益訴求和表達(dá)，也可以通過向海岸帶綜合管理委員會訴求，通過兩級委員會之間內(nèi)部的業(yè)務(wù)往來、會議協(xié)調(diào)進(jìn)行處理。沿海灘涂管理委員會(以下簡稱委員會)不依附于任何以往的灘涂管理部門，而是獨立設(shè)立，接受中央的直接領(lǐng)導(dǎo)。但是委員會的成員包括相關(guān)職能部門以及沿海地方政府，從而實現(xiàn)委員會主導(dǎo)之下的部門協(xié)調(diào)、中央與地方協(xié)調(diào)、環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)。委員會達(dá)成的協(xié)議，在得到海岸帶綜合管理委員會認(rèn)可后，交由海岸帶聯(lián)合執(zhí)法隊執(zhí)行，并由相關(guān)部門和地方政府執(zhí)法機構(gòu)協(xié)助。如果在海岸帶綜合管理委員會尚未成立的情況下(即還沒有相應(yīng)的海岸帶聯(lián)合執(zhí)法隊)，委員會可以設(shè)立沿海灘涂管理執(zhí)行局(暫時稱之為沿海灘涂管理執(zhí)行局)，執(zhí)行局負(fù)責(zé)委員會決議的執(zhí)行。在時機成熟的情況下，再將執(zhí)行局上升或改建為海岸帶聯(lián)合執(zhí)法隊。

委員會的工作職能可以確立為以下幾個方面:

(1)統(tǒng)籌全國的沿海灘涂規(guī)劃管理，實現(xiàn)灘涂開發(fā)與生態(tài)保護的平衡。沿海灘涂具有動態(tài)性，有的地域不斷遭受侵蝕，而有的地域則不斷淤漲。而且沿海不同地區(qū)對灘涂的需求是存在差異的。例如沿海城市由于城市擴建對侵占灘涂就有更高的利益沖動。因此，委員會可以在“零凈損失”的前提下，對全國的沿海灘涂進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，侵占灘涂的地方政府需要向其他保有或者淤漲灘涂的地方政府“購買”灘涂面積。所謂灘涂“零凈損失”，是指任何地方的灘涂都應(yīng)該盡可能受到保護，轉(zhuǎn)換成其他用途的灘涂數(shù)量必須通過開發(fā)或恢復(fù)的方式得到補償，從而保持甚至增加灘涂資源基數(shù)[15]。美國早在20世紀(jì)90年代就通過立法對濕地(包括灘涂濕地)的開發(fā)許可、補償?shù)冗M(jìn)行了規(guī)定，并制定了濕地“零凈損失”的目標(biāo)。目前，“零凈損失”這一目標(biāo)相繼被德國、加拿大、澳大利亞等國所采納。而“購買”灘涂則采用“排污權(quán)交易”制度的思維，從而實現(xiàn)灘涂開發(fā)與生態(tài)保護的平衡。

(2)進(jìn)行沿海灘涂生態(tài)環(huán)境的評估。委員會需要組織專家對沿海灘涂生態(tài)環(huán)境進(jìn)行評估，測定人類活動以及自然環(huán)境變化對沿海灘涂的環(huán)境影響，從而為制定科學(xué)合理的灘涂保護規(guī)劃提供基礎(chǔ)。

(3)進(jìn)行沿海灘涂生態(tài)環(huán)境的信息公開，并發(fā)布年度報告。報告制度現(xiàn)在已經(jīng)成為國際環(huán)境法實施的一項重要制度，盡管不少學(xué)者對于報告制度的實際效果存在疑問，但是毫無疑問，報告制度對于政府的輿論壓力是顯而易見的[16]。委員會向社會公開沿海灘涂環(huán)境報告，會促使地方政府(包括委員會本身)在沿海灘涂生態(tài)環(huán)境保護中投入更多的精力，尤其是當(dāng)這一報告制度化、長期化的時候。

(4)進(jìn)行沿海灘涂生態(tài)環(huán)境惡化的責(zé)任追究。沿海灘涂的相關(guān)管理部門或沿海地方政府需要對沿海灘涂生態(tài)環(huán)境惡化承擔(dān)一定的責(zé)任，但是目前的管理體制缺乏對政府的責(zé)任問責(zé)機制。我國的環(huán)境法規(guī)也是側(cè)重對污染主體(主要是企業(yè))的責(zé)任追究，而缺乏相應(yīng)的政府責(zé)任追究設(shè)定。我國環(huán)境法學(xué)家呂忠梅先生也認(rèn)識到這一問題的結(jié)癥，指出需要建立政府環(huán)境責(zé)任追究機制和環(huán)境保護問責(zé)制度[17]。因此，委員會將對保護灘涂環(huán)境不利的相關(guān)政府進(jìn)行責(zé)任追究，從而建立我國沿海灘涂生態(tài)環(huán)境惡化的政府責(zé)任追究機制和環(huán)境保護問責(zé)制度。唯有建立政府的責(zé)任追究機制，方能避免政府單純依靠履行程序逃避責(zé)任的“入口管理”，從而實現(xiàn)沿海灘涂生態(tài)環(huán)境的“過程管理”。因此，委員會既是一個協(xié)調(diào)沿海灘涂生態(tài)環(huán)境保護的管理機構(gòu)，也是一個追究相關(guān)部門及地方政府責(zé)任的問責(zé)機關(guān)。當(dāng)然，委員會本身也需要承擔(dān)灘涂生態(tài)環(huán)境惡化的責(zé)任，因為按照權(quán)力與責(zé)任的配置關(guān)系，只要委員會擁有了管理的權(quán)力，則必然需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。至于誰來追究，以及如何追究委員會的責(zé)任，則不是本文探討的重點。限于篇幅，本文在此不再贅述。

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