□崔留森 邵麗 李超群

鄭州市地下空間開發(fā)利用問題研究

□崔留森 邵麗 李超群

隨著鄭州市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市化進程的加快以及鄭州都市區(qū)建設的推進，城市建設總規(guī)模不斷擴大，用地需求大量增加。土地資源缺乏、交通擁擠、人口密度過高等因素越來越制約著城市的可持續(xù)發(fā)展。積極有序開發(fā)利用地下空間，開展土地綜合利用，可以有效節(jié)約城市土地資源，緩解交通擁擠，降低人口密度，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

鄭州市地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀

鄭州市地下空間已開發(fā)利用總面積為540萬平方米（其中人防工程為300萬平方米）。2011年第一季度，全市審批地下空間面積為180.37萬平方米（其中人防工程60.04萬平方米），這表明鄭州市對地下空間開發(fā)利用重視程度提高，開發(fā)速度在加快。目前，鄭州市的公共空間、新建小區(qū)和道路改造的地下空間是可開發(fā)利用的主要區(qū)域，用于停車場建設、商業(yè)開發(fā)、地下走廊、人防工程和軌道建設等項目。市區(qū)地下停車位有62951個，多數(shù)為單位、市區(qū)內(nèi)部停車位，公共地下停車位非常少；中心城區(qū)普通功能地下建筑總面積規(guī)模較小，功能單一，布局獨立分散；地下商業(yè)開發(fā)主要以商場為主，總體規(guī)模大，但個體規(guī)模小、空間布局分散，大型商業(yè)綜合體較少。

鄭州市的地下空間主要分布在住宅用地內(nèi)，約占開發(fā)總量的一半以上。主要是地下倉儲和地下停車庫，其次是分布在公共設施用地內(nèi)，約占開發(fā)總量的20%，其他則分布在綠地、道路、廣場和工業(yè)用地內(nèi)。人防工程以外的地下空間按照具體的使用功能分為商業(yè)、車庫、倉儲、居住、文化、娛樂、醫(yī)療、其他等八類。地下空間形態(tài)主要為平面式、豎直式和現(xiàn)狀形態(tài)。開發(fā)利用的程度上以地下一層為主，極少數(shù)在地下二層。

地下空間開發(fā)利用中存在的問題

鄭州市地下空間開發(fā)利用在具體的落實過程中問題突出，主要表現(xiàn)在缺乏科學規(guī)劃、項目落實難、建設資金來源渠道狹窄、地下空間利用效率低等問題，這極大地制約著鄭州市地下空間開發(fā)利用的推進。

（一）缺乏科學的規(guī)劃

地下空間開發(fā)缺乏統(tǒng)一、科學的規(guī)劃。不同功能的地下工程建設之間沒有明晰的層次安排。各建設主體按照需要自行建設的各種地下城市基礎設施之間缺乏整體性，綜合效益不明顯。地下工程之間缺乏連通，不利于發(fā)揮經(jīng)濟優(yōu)勢，同時也不利于地上交通的組織，這在商業(yè)建筑區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。

（二）觀念認識上存在誤區(qū)和差距

一是對于開發(fā)利用地下空間的必要性、緊迫感、可行性和戰(zhàn)略性意義，有關部門和廣大市民還存在不同程度的認識誤區(qū)或差距。在對集體、個人擁有使用權(quán)的土地進行地下空間開發(fā)，由于群眾認識不到位，會面臨開發(fā)利用上的阻礙，出現(xiàn)協(xié)商困難、開發(fā)成本高等問題。二是目前河南省關于地下空間開發(fā)利用的專門立法尚屬空白，鄭州市雖然出臺了《城市地下空間開發(fā)利用管理暫行辦法》，明確了地下空間使用權(quán)與產(chǎn)權(quán)的取得方式，但是由于一些部門重視程度不夠，且缺少實際操作經(jīng)驗和具體辦理程序，審批進度緩慢。

（三）投融資主體少

一是地下空間投資具有公益性、綜合性、投資額度高以及回收期長等特點，導致投資主體少、資金來源渠道狹窄。二是缺少地下空間開發(fā)利用的投資、融資、稅費收取等方面的優(yōu)惠政策。由于地上土地資源日益稀缺，地下空間開發(fā)利用的綜合效益日益明顯，加上鄭州市對地下空間開發(fā)利用的重視程度提高，開發(fā)主體也不斷增多，但是由于相關優(yōu)惠政策沒有出臺，存在開發(fā)建設風險，投資主體采取觀望態(tài)度，主動投資建設的意愿不強。三是地下空間開發(fā)的地下建筑物、構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)關系不明確，不能體現(xiàn)“誰投資、誰受益”，加上地下空間的取得、使用、轉(zhuǎn)讓、租賃等情況客觀存在，由此引發(fā)的法律糾紛時有發(fā)生，一定程度上影響了投資者的積極性。

（四）地下停車場綜合開發(fā)利用不充分

1.地下停車場的利用效率不高。一是停車場建成后，在使用方式上缺少監(jiān)督，有些被改建為商鋪、食堂及倉儲設施。二是單位內(nèi)部及社區(qū)有119609個車位，占到92%以上，但是單位、社區(qū)內(nèi)部的車輛流動性強，車位空閑現(xiàn)象明顯，利用率不高。單位地下停車場屬公益性設施，主要針對內(nèi)部人員，對外開放度較低；小區(qū)車庫多為業(yè)主共有或者私有，對外開放難度大。三是地下車庫多依托單個商場建設，分散且規(guī)模小，依托交通樞紐的地下街建設的車庫較少，沒有形成互聯(lián)互通的綜合停車系統(tǒng)，綜合效益較低。

2.地下停車場建設強度不夠。

由于缺少硬性的政策規(guī)定，加上地下停車場具有公益性強、回報周期長的特點，導致規(guī)劃建設停車場的意愿較低。同時，缺少推進地下停車場的強力舉措和有效激勵機制，以至于很多商場、民用建筑沒有配套建設地下停車場，有些規(guī)劃建設的地下停車場逐漸改為商業(yè)用途。

地下空間開發(fā)利用潛力

鄭州市地下空間開發(fā)利用潛力很大，地下空間資源非常豐富，依據(jù)《鄭州市中心城區(qū)人防工程建設及地下空間開發(fā)利用規(guī)劃》，鄭州市中心城區(qū)地下空間有效開發(fā)利用資源量在淺層地下空間可以提供15200萬平方米的建筑面積，次淺層地下空間可提供28900萬平方米的建筑面積。城市內(nèi)的廣場、運動場及一些開敞的空間內(nèi)；城市綠地的下部空間、道路的下部空間和去除建筑制約的建筑下部空間都可以進行開發(fā)利用。城中村的改造、廠礦企業(yè)的置換與外遷以及土地變性均為地下空間開發(fā)利用提供有利條件。

地下空間開發(fā)利用規(guī)劃設想和預期效果

鄭州市從建設都市區(qū)，打造中原經(jīng)濟區(qū)核心增長極的戰(zhàn)略出發(fā)，總攬全局，審時度勢，及時作出了開發(fā)利用地下空間的戰(zhàn)略構(gòu)想，原市委書記連維良在前不久舉辦的“以領導方式轉(zhuǎn)變加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變暨都市區(qū)建設研討班”上提出“要堅持地上地下空間利用最大化”，這為開發(fā)利用地下空間指明了方向?？梢哉f鄭州市地下空間開發(fā)利用已經(jīng)進入強力推進階段。根據(jù)《鄭州市中心城區(qū)人防工程建設及地下空間開發(fā)利用規(guī)劃》，鄭州市地下空間開發(fā)利用的設想是：

1.地下綜合體。結(jié)合軌道交通1號線、2號線建設和城市功能組團的拓展，規(guī)劃建設8處地下綜合體。二七廣場—火車站地下綜合體、鄭東新區(qū)CBD地下綜合體、高鐵運站地下綜合體、五一公園地下綜合體、紫荊山地下綜合體、碧沙崗地下綜合體。

2.地下商業(yè)街。秦嶺路地下商業(yè)街、大同路地下商業(yè)街、德化街地下商業(yè)街。

3.地下倉儲物流設施。在鄭汴路現(xiàn)代市場服務中心和圃田物流園區(qū)建設地下倉儲物流設施。

4.軌道交通和地下交通。規(guī)劃建設軌道交通1號線一期工程和軌道交通2號線一期工程。規(guī)劃沿京廣路快速路建設11條下穿隧道。

5.地下公共停車場。規(guī)劃建設18處地下公共停車場。通過上述規(guī)劃的實施，形成以地下綜合體為節(jié)點，軌道交通為主線，點、線、面布局合理的鄭州中心城區(qū)地下空間體系。實現(xiàn)地上與地下空間混合開發(fā)，綜合利用協(xié)調(diào)發(fā)展，建成經(jīng)濟繁榮、交通發(fā)達、環(huán)境優(yōu)美的具有區(qū)域中心特色的緊湊型宜居城市。

地下空間開發(fā)利用實踐及政策研究

（一）開發(fā)利用管理措施

2010年12月，市政府出臺了《鄭州市城市地下空間開發(fā)利用管理暫行辦法》（鄭政〔2010〕33號），規(guī)定城市新建民用建筑、新建小區(qū)、城中村改造、舊城改造應同步開發(fā)地下空間。凡開發(fā)利用城市地下空間工程可取得地下空間使用權(quán)。符合《劃撥用地目錄》，按劃撥方式辦理地上土地使用權(quán)的，與地上使用權(quán)同步開發(fā)地下空間使用權(quán)，按相應的規(guī)劃一并簽入《劃撥決定書》。以有償使用方式取得地上使用權(quán)的，與地上使用權(quán)同步開發(fā)地下空間使用權(quán)，依法按照地上折算樓面地價的20%繳納地下空間使用權(quán)的土地出讓金，一并簽入《國有建設用地出讓合同》。同時鼓勵單位和個人開發(fā)利用地下空間，只要符合地下空間開發(fā)利用規(guī)劃，可以獨立開發(fā)利用地下空間。符合《劃撥用地目錄》的，可按劃撥方式供應地下空間使用權(quán)，對不符合的，采取招、拍、掛方式出讓地下空間使用權(quán)，出讓底價不得低于地段商業(yè)基準地價的20%。對于已經(jīng)取得地上使用權(quán)，需要開發(fā)地下空間，符合《劃撥用地目錄》的，仍按劃撥方式供地；不符合《劃撥用地目錄》的，依法按地上現(xiàn)行市場價折算樓面地價的20%補交土地出讓金。

（二）開發(fā)利用項目辦理程序

2011年3月，市政府出臺《鄭州市地下空間開發(fā)利用項目辦理程序》（鄭政文〔2011〕2號），規(guī)定了地下空間使用權(quán)的取得程序，明確了地下空間開發(fā)利用項目核備方案，規(guī)劃許可、土地使用權(quán)辦理，建設工程規(guī)劃和施工許可，竣工驗收的具體辦理方法。這些措施和辦法的實施，必將推動地下空間開發(fā)利用的發(fā)展步伐。

（三）地下空間土地使用權(quán)登記管理

地下建（構(gòu)）筑物的土地登記發(fā)證按照國家有關土地登記方面的法律、法規(guī)、規(guī)章和技術規(guī)范處理。地下空間建設用地使用權(quán)實行分層登記，即將地下每一層作為一個獨立宗地進行登記。地下空間建設用地使用權(quán)面積包括四周外墻厚度，并在宗地圖上注明每一層的層次和標高范圍。

地鐵工程按站（場）劃分宗地。地鐵站（場）建設項目用地獲批準后，由產(chǎn)權(quán)人申請該站（場）地下空間建設用地使用權(quán)登記。屬經(jīng)營性的地下工程在補辦有償使用手續(xù)后，方可辦理登記手續(xù)。對連接站（場）之間的地下軌道線路用地，暫不登記發(fā)證。

辦理地下建（構(gòu)）筑物的土地使用權(quán)設定登記時，應當按照建設工程規(guī)劃許可證明確的地下建（構(gòu)）筑物在水平面上的垂直投影占地范圍和起止深度進行記載，并注明“地下建（構(gòu)）筑物的土地使用權(quán)范圍為該地下建（構(gòu)）筑物建成后外圍實際所及的地下空間范圍”。在土地證書中注明“地下空間”，屬于人防工程的，還應當注明“人防工程”，并記載其平時用途。

地下和地表為連體建筑且是單一產(chǎn)權(quán)人的地下空間建設用地，其使用權(quán)辦理抵押登記的，地下空間建設用地與地表建設用地使用權(quán)應一并抵押、一并實現(xiàn)抵押權(quán)。在辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)時，地下空間建設用地與地表建設用地使用權(quán)應一并轉(zhuǎn)讓。

（作者單位：鄭州市國土資源局）