■王利

我國自2003年以來穩(wěn)步實施的集體林權(quán)制度改革，激發(fā)了廣大林農(nóng)造林的積極性，以森林資源資產(chǎn)為對象的轉(zhuǎn)讓、抵押貸款以及合資、合作、股份經(jīng)營等經(jīng)濟行為逐漸增多，但也出現(xiàn)了森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范、評估市場混亂等問題。

2011年是集體林權(quán)制度改革全面推開的第三年(即是本文所稱的后集體林權(quán)制度改革時期，以下簡稱后集體林權(quán)制度改革時期)，也是改革后深層次問題逐漸顯現(xiàn)的時期。同時，后集體林權(quán)制度改革時期引進了新的資本和資源，也使得林農(nóng)的收入和行為發(fā)生了一系列變化。森林資源資產(chǎn)評估和林權(quán)抵押（質(zhì)押）融資，作為有效解決林權(quán)制度改革中，森林資源資產(chǎn)有關(guān)問題的兩個關(guān)鍵點，理應(yīng)得到更多地關(guān)注和思考。

一、后集體林權(quán)制度改革時期森林資源資產(chǎn)評估相關(guān)問題的國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

不同體制的國家對森林這個特殊資源的管理方式存在較大的差異，國外的研究現(xiàn)狀更多的是從整個森林資源資產(chǎn)和國有森林資源資產(chǎn)的評估角度去探討，并沒有做詳細(xì)的劃分。而且在評估的過程中，不管是國有林，還是私有林，都更注重森林資源的生態(tài)價值。同時，國外的森林資源資產(chǎn)的評估方法也是在不斷的探索過程中。值得重視的是，自2003年以來，國外森林資源資產(chǎn)的評估注重參與式的方法在其中的運用，其精髓就是重視當(dāng)?shù)匦^(qū)在其中所發(fā)揮的不可缺失的重要作用，同時注重森林資源資產(chǎn)評估在信貸融資領(lǐng)域的前置環(huán)節(jié)應(yīng)用和評價。

目前,我國針對集體森林資源資產(chǎn)評估的研究主要在以下幾方面: 一是集體森林資源評估管理和現(xiàn)狀問題研究。主要是對集體森林資源資產(chǎn)評估存在的問題進行深入的研究，在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)的政策建議和投融資管理建議；二是區(qū)域性的集體森林資源資產(chǎn)評估研究。主要是針對某區(qū)域的集體林權(quán)制度改革過程中的森林資源資產(chǎn)評估研究，分析該區(qū)域森林資源評估存在的問題；三是案例研究。針對某個實踐案例，對集體林權(quán)制度改革后森林資源資產(chǎn)的評估提出可操作性的措施。不可否認(rèn)的是，自2003年集體林權(quán)制度改革，尤其是在全國全面推開以來，引起了針對森林資源資產(chǎn)評估研究新一輪熱潮，引起了社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和法學(xué)界的廣泛關(guān)注。但是，總結(jié)我國目前針對集體林權(quán)制度改革背景下的森林資源評估問題的研究，主要存在兩方面的缺陷：一是“針對性不強、偏重于理論”。針對性不強主要是指目前的研究范圍太寬,雖然也有某些區(qū)域性的研究，但是提的政策建議或者結(jié)論在其它地方幾乎全部可以適用。偏重于理論主要是指理論性較強、實踐性較差，尤其是集體林權(quán)制度改革后林地流轉(zhuǎn)增加，作為新型的評估形式更需要實踐性較強的措施去指導(dǎo)各個利益相關(guān)方尤其是林農(nóng)森林資源的評估。二是忽略了集體林權(quán)制度改革大背景下的集體林地的“三重”特殊性。集體森林資源資產(chǎn)與國有林地相比，有其獨特的特點，其中最為明顯的三點就是地塊分散、面積較小、集體林地流轉(zhuǎn)面對的對象為單個的林農(nóng)(有的地方是針對村民小組)?？傮w而言,我國森林資源評估工作起步較晚，存在不少問題,集體森林資源資產(chǎn)的評估更為滯后，因此，建立一個適合集體林權(quán)制度改革的森林資源評估標(biāo)準(zhǔn)顯得十分重要。

二、后集體林權(quán)制度改革時期森林資源資產(chǎn)評估存在的問題與林權(quán)抵押貸款

隨著林業(yè)事業(yè)的大力發(fā)展，林業(yè)的生態(tài)作用越來越被重視，集體林權(quán)制度改革順利完成，林業(yè)市場要素逐漸成熟，森林資源資產(chǎn)評估工作在平衡相關(guān)利益者中發(fā)揮的作用越來越大，也受到政府各個部門的重視。但是根據(jù)相關(guān)資料的搜集和實地調(diào)查，總體認(rèn)為后集體林權(quán)制度時期森林資源資產(chǎn)評估存在以下問題:

1. 專業(yè)的森林資源資產(chǎn)評估人員較少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前的需要。目前，財政部、國家林業(yè)局(財企[2006]529號)《關(guān)于印發(fā)〈森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定〉的通知》是森林源資產(chǎn)評估的重要行政規(guī)章，其中，對我國林業(yè)行業(yè)涉及的森林資源資產(chǎn)評估工作人員做出了原則性規(guī)定。目前主要有兩種：一是注冊資產(chǎn)評估師，二是森林資源資產(chǎn)評估專家。前者需要參加國家統(tǒng)一組織的考試，后者由中國資產(chǎn)評估協(xié)會和國家林業(yè)局共同審批，并下發(fā)由中國資產(chǎn)評估協(xié)會和國家林業(yè)局共同蓋章的專家資質(zhì)證書。而對于森林資源，一般都處于偏遠(yuǎn)的地方或者深山，對集體林權(quán)的森林資源進行評估需要花費較大的人力、物力和時間，如果嚴(yán)格按照通知要求的話，一是當(dāng)前我國森林資源資產(chǎn)評估人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)在評估的需求，二是在評估時需要考慮很多專業(yè)評估員不所知的地方因素。

2. 評估結(jié)果多樣性，偏離市場的價值。森林資源資產(chǎn)評估要求客觀、真實、公正，然而目前部分森林資源資產(chǎn)評估活動由于受人為干擾和評估理論、方法的局限，常常出現(xiàn)評估結(jié)果與實際不符的現(xiàn)象。

3. 評估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。集體林的評估標(biāo)準(zhǔn)靈活性較強，用林農(nóng)夸張的說法是:“在一個大的框架下，怎么評估、評估出來多少價值都是評估人員說了算”。由此可以看出，雖然評估時根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況需要一定的靈活性，但是如何掌握“度”成為評估的難點。

4. 評估時沒有考慮一些隱形的因素。集體林權(quán)制度改革后，集體林地流轉(zhuǎn)日益活躍,流轉(zhuǎn)出去的用途也是多種多樣，其中利用集體林地的特殊性開展農(nóng)家樂在某些地區(qū)成為最主要的方式，也為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民增收和經(jīng)濟增長帶來了有利的條件。此類的集體林在評估時就要考慮一些外在的因素，例如政府對當(dāng)?shù)氐耐顿Y(水利、交通、電力等等) 。

5. 集體林地評估費用高。目前的森林資產(chǎn)評估收費執(zhí)行國家發(fā)展改革委、財政部關(guān)于發(fā)布《資產(chǎn)評估收費管理辦法》的通知（發(fā)改價格[2009]2914號）。

按此標(biāo)準(zhǔn)，集體林地的評估費用堪比房地產(chǎn)的評估費用，沒有充分考慮到森林的生態(tài)環(huán)境效用和農(nóng)戶收入較低的現(xiàn)實條件。以價值最少的100萬元的森林資源為例，評估費用至少都是幾千元，這對農(nóng)戶來說是筆不小的開支。評估費用高增加了集體林地流轉(zhuǎn)的難度。

6. 林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險控制體系的研究滯后。長期以來，由于后集體林權(quán)制度改革時期森林資源資產(chǎn)評估的滯后發(fā)展，加之林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險控制體系的研究滯后，使得林權(quán)抵押（質(zhì)押）融資在支持“三農(nóng)建設(shè)和發(fā)展”的作用方面也大打折扣。

林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)主要存在六個方面的問題，一是貸款期限與林業(yè)生產(chǎn)周期不匹配；二是貸款利息偏高；三是貸款抵押范圍狹窄；四是林農(nóng)辦理抵押登記不便；五是資產(chǎn)評估機構(gòu)少，收費標(biāo)準(zhǔn)偏高；六是林業(yè)資源變現(xiàn)困難。

三、建議

1. 充分認(rèn)識集體林森林資源資產(chǎn)評估的特殊性。森林資源資產(chǎn)的評估是為特定的目的服務(wù)的。同樣的森林資源資產(chǎn)因評估的目的不同，所采納的評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法就可能不同，所得的結(jié)果也就不同。在某種意義上，森林資源資產(chǎn)評估的結(jié)論只能是一種判斷性意見。通常是建立在外部環(huán)境、技術(shù)上的可能性，經(jīng)濟上的合理性等因素的基礎(chǔ)之上，會隨各種因素的變化而變化。

2. 規(guī)范和完善森林資源評估體系。人員方面，應(yīng)該降低森林資源評估機構(gòu)門坎，降低小宗林地評估收費標(biāo)準(zhǔn)，加強對評估師的培訓(xùn)，為將來儲備更多具備資質(zhì)條件的評估師。建議在有條件的地區(qū)適當(dāng)增加評估機構(gòu)數(shù)量，滿足更多林權(quán)流轉(zhuǎn)所需評估要求。森林評估制度中要求小宗林地流轉(zhuǎn)也必須進行評估，但是對于小宗林地，例如5畝地或者更少的1畝地，包括此次林改分到戶的個人林地，少的僅有幾分地，如果林農(nóng)要流轉(zhuǎn)，按照程序也需要評估，過高的評估價格和繁瑣的評估程序，勢必影響他們的流轉(zhuǎn)熱情，不利于林業(yè)集中經(jīng)營。實踐也證明，并不是所有的森林資源資產(chǎn)評估都要請專業(yè)評估機構(gòu)評估。特別是對要流轉(zhuǎn)的、面積較小的林地，只要確實尊重群眾意愿，可以不聘請專業(yè)評估機構(gòu)對其行評估，只要相關(guān)的程序和內(nèi)容做到公開、公正、公平。

3. 確定評估費用的合理標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠政策。集體林權(quán)改革把集體林分權(quán)到戶后，分是前提，合是方向，這樣才能促進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。但是分權(quán)到戶后，流轉(zhuǎn)的前提就是對林地和林木進行合理的評估。在實際調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)許多林農(nóng),尤其是林業(yè)收入所占家庭收入比重較小和林地地處僻遠(yuǎn)地區(qū)的，特別渴望林地流轉(zhuǎn)，但是過高的林地評估費用增加了林地流轉(zhuǎn)的難度。所以在集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的時候?qū)μ厥獾貐^(qū)、特殊的林地可以考慮進行一定的收費優(yōu)惠。

4. 根據(jù)集體林的特點適當(dāng)增加專業(yè)的森林資源評估人員。針對集體林的森林資源評估的“雙重特殊性”，對針對集體林評估的評估機構(gòu)和評估人員應(yīng)適當(dāng)?shù)胤艑挆l件，可以考慮在基層林業(yè)工作者中選一批經(jīng)驗豐富的“老林業(yè)”充當(dāng)評估助理的角色。例如基層退休的林業(yè)工作者，國有林場的看護人員等，這部分人員的優(yōu)點在于熟悉當(dāng)?shù)貤l件，了解當(dāng)?shù)丶w林木的品種數(shù)量等，可使評估的結(jié)果更具市場性。

5. 建立適應(yīng)集體林權(quán)制度改革的森林資源資產(chǎn)評估指標(biāo)體系。目前的森林資源資產(chǎn)評估指標(biāo)體系，沒有考慮到森林周圍的交通等基礎(chǔ)設(shè)施因素對林木價值的影響。例如某塊集體林木A，經(jīng)相關(guān)林業(yè)機構(gòu)評估價值為20萬，但是位于偏僻的山溝，且只有一條羊腸小道可以進去。如果經(jīng)營者要是購買這批林木，運輸費用大概為5萬元，那么大多數(shù)經(jīng)營者會把5萬元的運輸費計算到成本里面去，為追求利益最大化，林木經(jīng)營者可能就不會購買A塊山林。所以A塊的林木的價值到底是20萬，還是15萬？再者，如上述集體林經(jīng)營農(nóng)家樂的例子，如果投資者經(jīng)營好的話，會有正外部效應(yīng)。這部分效應(yīng)該如何分配給相關(guān)利益者也是新型指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)考慮的。因此，為保證集體林地的森林資源資產(chǎn)評估的結(jié)果更加公平、公正，建議在充分考慮各種不確定因素的前提下，建立新型的適應(yīng)集體林權(quán)制度改革的森林資源資產(chǎn)指標(biāo)體系。

6. 完善和健全林權(quán)信貸管理辦法，開拓和創(chuàng)新森林資源資產(chǎn)融資種類。林權(quán)抵押貸款作為一種金融產(chǎn)品創(chuàng)新，為解決“三農(nóng)”融資擔(dān)保難問題發(fā)揮著積極的作用，為創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)、加快地方經(jīng)濟發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、實現(xiàn)林銀雙贏開辟了一條新渠道，值得大力推廣。建議做好以下工作：

（1)加大林權(quán)抵押貸款配套政策支持。金融機構(gòu)要進一步明確林權(quán)抵押率的合理區(qū)間，提高林權(quán)抵押貸款的抵押率。

（2)建立林權(quán)抵押貸款財政扶持機制。政府要加大政策扶持力度，通過提供貸款貼息等方式，降低貸款成本，簡化貸款手續(xù)（如減少林農(nóng)評估、保險、公證等貸款環(huán)節(jié)和費用支出），為廣大林農(nóng)、林業(yè)企業(yè)創(chuàng)造林權(quán)抵押貸款融資便利，支持地方經(jīng)濟發(fā)展。

（3)金融部門要及時配備專業(yè)的林權(quán)抵押貸款風(fēng)險識別人才。各地農(nóng)村金融部門應(yīng)及時引進專業(yè)的林產(chǎn)評估人員，并建立起專門的林權(quán)貸款風(fēng)險識別崗位，落實崗位職責(zé)，以確保林權(quán)抵押貸款的安全。

（4)要對現(xiàn)有以家庭承包形式到戶的林木、林地的相關(guān)規(guī)定進行適當(dāng)調(diào)整，如果繼續(xù)限制家庭承包取得的林權(quán)進行抵押，就難以充分挖掘林地的潛在價值。建立集體統(tǒng)管山進行抵押的相關(guān)制度。建議在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，盡快建立村級經(jīng)濟合作社，并將村級集體統(tǒng)管山的權(quán)利所有人歸屬到村級經(jīng)濟合作社，允許以村級合作社的名義進行抵押擔(dān)保，從而規(guī)避村委會作為集體統(tǒng)管山的林權(quán)權(quán)利所有人不能作為抵押人的法律瓶頸。

（5）針對國家征用和包發(fā)依法收回的情形下導(dǎo)致抵押消滅的情形，建議在《擔(dān)保法》或《物權(quán)法》中明確：在該種不可抗力情況下抵押權(quán)可以優(yōu)先受償，收回行為不得對抗抵押權(quán)人。在國家提高征用土地補償標(biāo)準(zhǔn)的情況下，歸屬于土地承包經(jīng)營者所有的補償金，抵押權(quán)人可以在擔(dān)保債權(quán)的范圍內(nèi)獲得優(yōu)先受償。

（6）進一步健全完善森林資源流轉(zhuǎn)體系，可以考慮市場化流轉(zhuǎn)與政策性收儲相結(jié)合、市場化流轉(zhuǎn)和市場性收儲相結(jié)合兩方案。同時在更大范圍內(nèi)組建林業(yè)專業(yè)性擔(dān)保公司，可采取由政府部門出資啟動、廣泛收集民間資本、林業(yè)企業(yè)或林農(nóng)參股等形式，擴大擔(dān)?；鹨?guī)模，以解決擔(dān)保公司擔(dān)保能力不足的問題。