鄭美珍，朱國華

（1.中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心，北京100812；2.中國土地勘測規(guī)劃院，北京100035）

1 地下空間利用及立法基本概況

1.1 地下空間利用概況

1.1.1 國外有關(guān)土地地下空間利用概況 國外對土地立體空間的利用不僅包括空中各種高架橋、高壓電線、管道等的架設(shè)，更多的是地下人防工程、隧道、地鐵、地下商場、地下停車場等。如斯德哥爾摩在20世紀(jì)初就有了地下人行道。英國耗資200億美元開通建設(shè)了英吉利海峽隧道。日本為了緩和高不可攀的地價(jià)，積極推行地下建筑計(jì)劃，并設(shè)想到2020年建成一座小型地下城市?？坡∫呀ǔ煽扇菁{2000人的地下廣場。蒙特利爾建立了世界最大的地下城市，每天約有500萬人通過150個(gè)通道進(jìn)出該地下城[1]。法國巴黎為應(yīng)對臨時(shí)強(qiáng)降雨對城市排水系統(tǒng)的蓄水需求，利用城市低洼地的地下空間，開發(fā)建設(shè)了6000個(gè)臨時(shí)蓄水池。巴黎最新的國家圖書館在地面四棟高層圍合的地下空間，建設(shè)了長達(dá)上百米，寬近80米的地下閱覽室。自1845年英國倫敦建成世界上第一條地鐵至今，目前世界上有地鐵運(yùn)營的國家和地區(qū)多達(dá)44個(gè)，城市99個(gè)，線路總長約5900公里[2]。

1.1.2 中國土地地下空間利用情況 中國城市地下空間開發(fā)利用最早源于城市防空和人民防空工程建設(shè)，經(jīng)歷了上世紀(jì)60年代的“深挖洞、廣積糧”后，于1986年提出“人防工程與城市建設(shè)相結(jié)合”，城市地下空間利用從人防工程向城市建設(shè)轉(zhuǎn)型。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、人口的迅速增加，對有限的土地資源帶來了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，促使各地紛紛采取措施向立體要空間，深入開發(fā)利用地下空間。根據(jù)北京市2007年開展的全市地下空間綜合整治工作所掌握的數(shù)據(jù)，截至2007年9月底，北京市共建有地下空間總量25948處，建筑面積3689.7萬m2。這些地下工程主要用于車庫、庫房和居住[3]。另據(jù)《北京中心城中心地區(qū)地下空間開發(fā)利用規(guī)劃（2004—2020年）》安排，北京還將逐步開展城市重點(diǎn)地區(qū)地下空間詳細(xì)規(guī)劃、地鐵沿線地下空間規(guī)劃、新城地下空間規(guī)劃等的編制工作，至2020年，將建成9000萬m2的地下空間。上海市截至2008年，地下空間開發(fā)總量已超過1600萬m2。廣州市截至2009年，綜合性地下空間開發(fā)項(xiàng)目已建和在建建筑總面積已超100萬m2，根據(jù)規(guī)劃，未來5年待建的地下項(xiàng)目也將超過100萬m2。根據(jù)《廈門地下空間開發(fā)利用規(guī)劃》，廈門未來將規(guī)劃建設(shè)10個(gè)地下綜合體，通過有序開發(fā)，將形成一個(gè)地下“廈門城”。武漢市則計(jì)劃在主城區(qū)684 km2范圍內(nèi)，到2020年建成2000萬m2地下空間。在城市地下空間開發(fā)利用中，近幾年發(fā)展最為迅速的當(dāng)屬市內(nèi)軌道交通體系的建設(shè)，中國1995年至2008年的12年間，建有軌道交通的城市已從2個(gè)增加到10個(gè)，截至2009年底建有軌道交通的10個(gè)城市已開通了31條城市軌道交通線,運(yùn)營里程達(dá)到835.5 km。2009年國務(wù)院又批復(fù)22個(gè)城市的地鐵建設(shè)規(guī)劃，根據(jù)各城市軌道交通發(fā)展規(guī)劃安排，至2016年中國將新建軌道交通線路89條，總建設(shè)里程為2500 km。

1.2 地下空間開發(fā)利用立法概況

空間是指土地上下一定范圍的立體上的位置。對空間所享有的支配和利用的權(quán)利就是空間權(quán)[4]。在2007年《物權(quán)法》出臺前，已有不少人對“地下權(quán)”進(jìn)行了研究，有專家認(rèn)為：“地下權(quán)”主要指在他人土地的地面以下埋設(shè)管道、電纜或者建造并維持地下設(shè)施（如隧道、地下鐵道、地下商場、地下人防工程）的權(quán)利[5]。另有專家認(rèn)為：“地下權(quán)”成立是以地表土地使用權(quán)已經(jīng)確定且與空中、地下權(quán)利主體不一致為條件的。這是一種可以獨(dú)立轉(zhuǎn)讓、抵押和出租的權(quán)利，其權(quán)利內(nèi)容和價(jià)值與土地使用權(quán)有時(shí)基本相同[6]。而各國立法普遍承認(rèn)空間權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利[7]。

1.2.1 國外土地地下空間開發(fā)利用的立法概況 縱觀世界各國對空間開發(fā)利用的立法情況，北美、北歐、日本的空間開發(fā)利用法律制度較為發(fā)達(dá)。美國采取單獨(dú)制定空間權(quán)法的方式來構(gòu)建空間權(quán)，1927年，美國伊利諾斯州制定美國法制史上有關(guān)空間權(quán)問題的第一部成文法《關(guān)于鐵道上空空間讓與與租賃的法律》，1958年美國議會(huì)作出州際高速道路的上空與地下空間可以作為停車場使用的決定，空間權(quán)概念由此被廣泛傳播開來。1973年，俄克拉河馬州率先完成立法，詳細(xì)規(guī)定了空間權(quán)制度。德國有關(guān)空間權(quán)的立法始于1896年《德國民法典》第1012條：“土地得以此種方式（地上權(quán)方式）其他權(quán)利，使因設(shè)定權(quán)利而享受利益的人，享有在土地、地上或地下設(shè)置工作物的可轉(zhuǎn)讓或可繼承的權(quán)利?！?919年1月，德國單獨(dú)制定了共計(jì)39個(gè)條文的《關(guān)于地上權(quán)之命令》，史稱“地上權(quán)令”，由此德國的空間權(quán)制度得到了極大的完善。日本通過在修正民法典時(shí)附加區(qū)分地上權(quán)制度構(gòu)建了空間權(quán)法律制度，1966年修正民法典時(shí)，在第269條第2款追加規(guī)定空間權(quán)（區(qū)分地上權(quán)制度），規(guī)定：“地下或空間，因其上下范圍及有工作物，或以之作為地上權(quán)的標(biāo)的。于此情形，為行使地上權(quán)，可以以設(shè)定行為對土地的使用加以限制。”為配合這一規(guī)定，日本《不動(dòng)產(chǎn)登記法》第111條第2項(xiàng)還特別規(guī)定了設(shè)定區(qū)分地上權(quán)的登記程序，要求設(shè)定區(qū)分地上權(quán)時(shí)，除須登記設(shè)定目的、存續(xù)期間及地租金額外，還須登記空中或地中的上下范圍，及有關(guān)土地使用的限制性約定等，此登記為區(qū)分地上權(quán)的生效要件，即非經(jīng)登記不生效[8]。

雖然各國立法未明確提出“空間權(quán)”的具體概念，但是有關(guān)空間權(quán)制度（地下空間權(quán)或空間地下（上）權(quán)）的規(guī)定，已為土地空間的開發(fā)利用以及今后的發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)和立法探索。

1.2.2 中國土地地下空間開發(fā)利用的立法發(fā)展 中國對土地地下空間開發(fā)利用的相關(guān)立法最早見于1995年原國家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，其中第54條規(guī)定：“地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的（樓房除外），土地使用權(quán)確定給地面使用者，空中和地下可確定為他項(xiàng)權(quán)利?！?997年初，中國頒布實(shí)施了《人民防空法》，這是第一部關(guān)于城市地下空間開發(fā)利用的法規(guī)，同年底，建設(shè)部頒布了《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，允許建設(shè)單位對其投資建設(shè)開發(fā)的地下工程自營或依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃，并首次以法規(guī)形式規(guī)定“城市地下空間規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分”。關(guān)于登記的辦理問題，2000年國土資源部對廣東省國土資源廳《關(guān)于地下建筑物土地的確權(quán)登記發(fā)證問題的請示復(fù)函》指出：“（1）凡是與地上建筑物連為一體的地下建筑物，其土地權(quán)利可以確定為土地使用權(quán)。具體登記時(shí)，將地下建筑物的建筑面積計(jì)入整體建筑總面積，然后按權(quán)利人擁有的地下建筑面積占整體建筑面積的比例分?jǐn)偟孛嫔系耐恋孛娣e。（2）離開地面一定深度單獨(dú)建造，不能與地上建筑物連為一體的地下建筑物，其土地權(quán)利可確定為土地使用權(quán)（地下）。具體登記時(shí)，其土地面積為地下建筑物垂直投影面積，并在備注欄說明相應(yīng)地上土地使用權(quán)的特征。另2001年《中共中央、國務(wù)院、中央軍委關(guān)于加強(qiáng)人民防空工作的決定》提出，“要研究制定人民防空國有資產(chǎn)使用和管理辦法，明晰人民防空設(shè)備設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，實(shí)行產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分離，把使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)推向市場，有償出租、轉(zhuǎn)讓，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)”。2005年，建設(shè)部頒布《城市規(guī)劃編制辦法》，將城市地下空間正式納入城市規(guī)劃體系；2007年頒布《物權(quán)法》，規(guī)定建設(shè)用地可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。2007年底國土資源部發(fā)布了《土地登記辦法》，該辦法將宗地從平面向空間進(jìn)行了延伸?？梢姡袊褜⑼恋貦?quán)利擴(kuò)展為地表及地上、地下一定空間的土地權(quán)利。

在國家法律法規(guī)指導(dǎo)下，各地也積極推進(jìn)城市地下空間開發(fā)利用相關(guān)立法的有益探索。2002年本溪市制定了《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，2006年上海制定實(shí)施了《城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》，2008年深圳市政府發(fā)布了《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》，2008年天津市第十五屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過了《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》，2009年杭州市發(fā)布了《杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》，2009年上海市頒布了《上海市地下空間安全使用管理辦法》，2010年鄭州市人民政府發(fā)布了《鄭州市城市地下空間開發(fā)利用管理暫行辦法》，2011年廈門市國土、規(guī)劃、建設(shè)及人防局共同制定了《廈門市地下空間開發(fā)利用管理辦法》等，這些地方性規(guī)定對城市地下空間開發(fā)利用進(jìn)行了不同程度的規(guī)范。

2 中國地下空間開發(fā)利用及立法存在的突出問題

2.1 中國土地地下空間利用管理存在的主要問題

目前隨著各地對地下空間的開發(fā)利用的逐步深入，出現(xiàn)了多種利用方式的交叉，帶來了對地下空間開發(fā)利用管理和立法上的矛盾，主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

2.1.1 缺乏部門銜接，不利于提高土地空間效用 實(shí)踐中各行業(yè)按照各自的需要自行開發(fā)利用地下空間，部門之間缺乏整體性、系統(tǒng)性的有效銜接。如有的城市在道路下并排敷設(shè)的市政管道多達(dá)50余條、上下重疊多達(dá)8層，成為地鐵和地下道路建設(shè)的嚴(yán)重障礙；在地鐵車站建設(shè)中的管線搬遷費(fèi)用占車站建設(shè)總費(fèi)用的比例相當(dāng)高；地下交通出口與地面交通的銜接，地鐵服務(wù)與商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的銜接不夠合理；建筑物地下室錯(cuò)層設(shè)置、高層建筑基坑支護(hù)給下一步地下空間的后續(xù)開發(fā)增加了難度或制約等。而且對地下建筑物的管理，不同工程建設(shè)分別歸屬不同的部門管理，各部門間由于相互之間缺乏溝通與聯(lián)系，造成管道埋設(shè)時(shí)遇已建好地下工程而不得不改道或地下工程建設(shè)施工壓占已敷設(shè)管道等現(xiàn)象。

2.1.2 產(chǎn)權(quán)不明晰，不利于維護(hù)權(quán)利人權(quán)益 地表、地上或地下的建筑物、構(gòu)筑物由于多重交叉，彼此之間的權(quán)屬關(guān)系較為復(fù)雜，而現(xiàn)行有關(guān)法律及地方立法主要側(cè)重人防工程以及建筑物、構(gòu)筑物等的具體開發(fā)建設(shè)及部門的管理，未涉及所占用土地空間權(quán)利的內(nèi)容?！段餀?quán)法》雖然規(guī)定了允許國有建設(shè)用地使用權(quán)在地表、地上或者地下分別設(shè)立，但具體如何設(shè)立，以什么方式設(shè)立，如何辦理登記等還沒有具體規(guī)定。尤其是一些特殊的空間利用方式如管線的穿越等，僅在1995年原國家土地管理局頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中有所涉及，并將其納入“他項(xiàng)權(quán)利”，但是2007年《物權(quán)法》頒布后已不再有“他項(xiàng)權(quán)利”的規(guī)定。目前，針對這種單純的穿越或者架設(shè)等特殊情形的空間利用，其土地權(quán)利如何設(shè)立、以什么樣的方式設(shè)立、如何辦理登記等均不明確，而且即使是建設(shè)用地使用權(quán)的分層設(shè)立，但設(shè)立于集體所有土地的地上或地下時(shí)，可以什么方式設(shè)立、是否也必須辦理征收、是否必須連同地表土地一起征收等也不明確。

因此，由于土地空間權(quán)利設(shè)立方式、權(quán)利內(nèi)容等規(guī)定的缺失，容易出現(xiàn)一些投資者投資建設(shè)地下建筑物、構(gòu)筑物后拿不到產(chǎn)權(quán)證的現(xiàn)象，不僅影響投資者的積極性，也不利于相關(guān)土地權(quán)利人權(quán)益的維護(hù)。

2.1.3 缺乏科學(xué)規(guī)劃，不利于空間的有效利用 當(dāng)前，土地管理主要是對地表土地的管理，實(shí)踐中存在城市建設(shè)與地下工程脫節(jié)、民防與城建脫節(jié)、地下空間利用規(guī)劃與地面規(guī)劃脫節(jié)的現(xiàn)象，使得地下空間開發(fā)利用協(xié)調(diào)難度大、地下空間利用缺乏系統(tǒng)規(guī)劃。如廣州的地下空間開發(fā)利用由于缺乏統(tǒng)一的、詳細(xì)的規(guī)劃，各行各業(yè)都可以按照各自的發(fā)展需要自行建設(shè)相關(guān)的地下建筑，造成上下不協(xié)調(diào)、綜合效益不明顯等問題；北京市在地下空間開發(fā)利用方面開展了相關(guān)工作，但總體上還處于初始階段，規(guī)劃也僅限于中心城的中心地區(qū)，范圍極為有限。另外，如果不是地上地下一體開發(fā)建設(shè)的工程，而是單獨(dú)建設(shè)的地下工程，應(yīng)當(dāng)向哪個(gè)部門提出申請，接受申請的部門根據(jù)什么規(guī)定核發(fā)規(guī)劃許可證、如何發(fā)放規(guī)劃許可證等，目前也都不明確。

3 中國土地地下空間開發(fā)利用立法存在的不足

3.1 地下空間權(quán)利缺乏國家專門立法

中國至今沒有專門系統(tǒng)的城市地下空間開發(fā)利用的中央立法，僅在個(gè)別單行法及部門規(guī)章中有所涉及城市地下空間開發(fā)利用的管理問題。如1995年的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》將空間土地權(quán)利歸入他項(xiàng)權(quán)利，但2007年頒布的《物權(quán)法》卻未提及該項(xiàng)權(quán)利類型，國家層面僅有的《防空法》針對的是防空的問題。建設(shè)部的《城市地下空間開發(fā)利用管理?xiàng)l例》作為部門規(guī)章雖對城市地下空間開發(fā)利用進(jìn)行了一定程度的規(guī)定，但其側(cè)重城市空間開發(fā)利用規(guī)劃方面，對城市空間開發(fā)利用涉及的民事權(quán)利均未涉及。因此，急需國家法律法規(guī)對土地空間權(quán)利的內(nèi)涵、范圍、權(quán)利保護(hù)、登記管理等進(jìn)行規(guī)定，明確土地空間權(quán)利的權(quán)屬性質(zhì)及登記管理方式。

3.2 地方立法層級低，難以廣泛適用

近年來各地雖陸續(xù)針對本市城市地下空間的開發(fā)利用出臺了相關(guān)規(guī)定，但僅僅是地方性的法規(guī)或規(guī)章，立法層次低，法律效力低，甚至一些規(guī)定的合法性還有待確認(rèn)。而作為地方的規(guī)定，僅能規(guī)范頒布區(qū)域內(nèi)的土地空間開發(fā)利用管理，也難以在全國范圍內(nèi)推廣適用。如鄭州市對有償取得地上使用權(quán)出讓金的確定，要求按照地上折算樓面地價(jià)的20%繳納地下空間使用權(quán)的土地出讓金，雖然很具操作性，但卻難以在其他地區(qū)推廣。

4 完善中國地下空間權(quán)利立法的建議

合理開發(fā)和利用城市地下空間對提高土地的有效利用具有重要的意義。中國目前尚無系統(tǒng)的城市地下空間開發(fā)利用的法律法規(guī)，但隨著城市地下空間開發(fā)利用的不斷發(fā)展，遇到的法律問題將越來越多，城市地下空間開發(fā)利用的立法將越來越迫切。為規(guī)范地下空間的有效利用，有必要及時(shí)總結(jié)國內(nèi)部分城市地下空間開發(fā)利用及立法探索的成果，加快立法工作，盡快出臺有關(guān)地下空間權(quán)利的法律法規(guī)。本文針對目前中國土地空間權(quán)利管理與立法中存在的不足，結(jié)合國外土地空間權(quán)利的管理與立法經(jīng)驗(yàn)，就有關(guān)地下空間權(quán)利的立法提出建議。

4.1 確認(rèn)地下空間所有權(quán)主體

土地從形體上包含了地表、地下及地上的一定空間范圍。所有權(quán)是所有權(quán)人對所有物享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其自然享有土地地表、地下及地上范圍內(nèi)的所有權(quán)。由于中國土地所有制的二元結(jié)構(gòu)，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。因此，地下空間所有權(quán)的主體也應(yīng)包括國家和農(nóng)民集體，即國家對城市地上、地下空間享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，而農(nóng)民集體也應(yīng)對其所有土地的地上、地下空間享有所有權(quán)。

4.2 設(shè)立土地空間使用權(quán)次序

土地空間立體的利用形式多樣，可能是地上或地下空間單純的穿越；也可能是地上或地下一定空間單獨(dú)的占用；或者是地表向地上或地下縱向延伸的占用，地下空間的占用與地表土地使用連為一體。在設(shè)定時(shí)序上也可能有3種情形：一是同一宗土地上設(shè)立地表建設(shè)用地使用權(quán)后，再設(shè)立地下建設(shè)用地使用權(quán)；二是同一宗土地上設(shè)立地下建設(shè)用地使用權(quán)后，再設(shè)立地上建設(shè)用地使用權(quán)；三是同一宗土地上同時(shí)向不同主體設(shè)立地表建設(shè)用地使用權(quán)和地下建設(shè)用地使用權(quán)。前述不同利用方式、不同設(shè)定時(shí)序的數(shù)個(gè)建設(shè)用地使用權(quán)的并存容易造成權(quán)利沖突。根據(jù)《物權(quán)法》第136條的規(guī)定，新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)。該規(guī)定明確了空間使用權(quán)設(shè)定時(shí)的優(yōu)先原則，即空間使用權(quán)的設(shè)立應(yīng)按照“先來后到”的規(guī)則來確立其優(yōu)先順位。因此，建議有關(guān)土地空間權(quán)利立法中，應(yīng)在《物權(quán)法》確認(rèn)的優(yōu)先原則基礎(chǔ)上，具體明確新設(shè)的空間使用權(quán)與已設(shè)立使用權(quán)之間的銜接要求和程序規(guī)定，明確是否需要征得已設(shè)立使用權(quán)人的同意、對其造成的損失或損害如何進(jìn)行賠償、產(chǎn)生的爭議如何解決等。

4.3 明確地下空間使用權(quán)的設(shè)立方式

地下空間權(quán)利與地表的建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)應(yīng)一致，只是客體范圍不同，為確保同種用益物權(quán)的取得方式、使用期限、權(quán)利變動(dòng)、權(quán)利救濟(jì)等適用原則的一致，地下空間權(quán)利的設(shè)立方式應(yīng)與地表建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立方式保持一致。因此，建議城市地下空間應(yīng)依不同用途采取相應(yīng)設(shè)立方式。對于人防工程等市政基礎(chǔ)設(shè)施、地鐵等帶有公共利益性質(zhì)的地下空間利用，可以劃撥方式出讓；對于商業(yè)街、娛樂場所、收費(fèi)停車場等經(jīng)營性的地下空間開發(fā)，則必須以公開競價(jià)的方式出讓。而農(nóng)村集體土地地下空間權(quán)利的設(shè)立方式，建議在堅(jiān)持縮小征地范圍前提下，采取更為靈活的設(shè)立方式。對帶有公共利益屬性的地下空間用地，如長輸管網(wǎng)或電纜敷設(shè)等，建議采取公共地役權(quán)方式。對于在農(nóng)民集體土地地下搞經(jīng)營性開發(fā)的，應(yīng)在現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定前提下，統(tǒng)一由國家征收后再以公開方式出讓，或者研究積極探索允許農(nóng)民多種方式參與經(jīng)營開發(fā)的方式，探索讓農(nóng)民集體直接將地下一定空間的土地使用權(quán)通過協(xié)議或公開競價(jià)的方式出讓。

4.4 明確地下空間使用權(quán)出讓金的確定

在出讓金的確定上，由于土地空間尤其是地下空間利用施工難度大，建造成本高，為鼓勵(lì)和促進(jìn)社會(huì)資金投入城市地下空間開發(fā)和建設(shè)，建議可以給予一定優(yōu)惠。目前中國一些地區(qū)已將其用于實(shí)踐，根據(jù)徐州市人民政府2008年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)約集約利用土地的意見》，地下一層可按基準(zhǔn)地價(jià)50%收取，地下二層可按20%收取，地下三層及三層以下可免收；《杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》第8條也規(guī)定：“地下空間用于商業(yè)、辦公、娛樂、倉儲等經(jīng)營性用途的，應(yīng)依法辦理有償使用手續(xù)，其地下一層土地出讓金按基準(zhǔn)地價(jià)相對應(yīng)用途樓面地價(jià)（容積率為2.0）的20%收取。提供公共服務(wù)的地下停車庫和用地單位利用自有土地開發(fā)建設(shè)的地下停車庫，可以劃撥方式，但不得進(jìn)行分割轉(zhuǎn)讓、銷售或長期租賃；分割轉(zhuǎn)讓、銷售的，應(yīng)辦理有償使用手續(xù)后，方可辦理土地登記，其地下一層土地出讓金按基準(zhǔn)地價(jià)相對應(yīng)用途樓面地價(jià)（容積率為2.0）的10%收取。地下二層的土地出讓金按地下一層的標(biāo)準(zhǔn)減半收??；地下三層的土地出讓金按地下二層標(biāo)準(zhǔn)減半收取，并依此類推。”因此，建議在空間開發(fā)利用過程中，出讓金的確定和收取可以建立隨深度遞增土地出讓金遞減的機(jī)制[9]。

4.5 設(shè)立土地空間權(quán)利的登記制度

為實(shí)現(xiàn)2007年《物權(quán)法》允許建設(shè)用地在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立的規(guī)定，國土資源部發(fā)布了《土地登記辦法》，對宗地的概念的重新界定，為確定土地的空間權(quán)利提供了基本依據(jù)。2008年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，要求依照《物權(quán)法》的規(guī)定，研究制訂土地空間權(quán)利設(shè)定和登記的具體辦法。構(gòu)建科學(xué)的地下建設(shè)用地使用權(quán)登記制度已勢在必行。

2008年，國土資源部印發(fā)了《土地登記表格》（試行）的通知，根據(jù)《物權(quán)法》、《土地登記辦法》的規(guī)定，重新設(shè)計(jì)了土地登記申請書、土地登記審批表、土地登記簿和土地歸戶卡，其中土地登記申請書和土地登記審批表中，對土地情況信息增設(shè)權(quán)利設(shè)立是地表、地上或是地下的選項(xiàng)。為土地空間權(quán)利的登記提供了可能，但同時(shí)也存在一些不足或缺陷，如土地空間權(quán)利是在不同高程上設(shè)立的，傳統(tǒng)地籍測量采取的平面二維坐標(biāo)已難以滿足空間分層設(shè)立的需求。因此，為滿足今后不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的需要，便于不同省市、不同地區(qū)宗地四至的銜接，宗地的立體空間可結(jié)合國家或當(dāng)?shù)馗叱炭刂凭W(wǎng)采用三維地籍來體現(xiàn)。

4.6 完善土地空間權(quán)利爭議處理機(jī)制

隨著土地價(jià)值的日益突顯，關(guān)于土地的案件也在日益增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，關(guān)于土地案件的行政訴訟已經(jīng)多年位居行政案件之首，但土地糾紛的處理卻不盡人意。一方面土地權(quán)屬爭議的依據(jù)法律位階較低，難以實(shí)現(xiàn)有法可依。目前中國針對土地權(quán)屬爭議的處理主要依據(jù)2003年國土資源部發(fā)布的《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》，確權(quán)的依據(jù)主要是1995年的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，當(dāng)發(fā)生侵權(quán)糾紛時(shí)，則依據(jù)民事糾紛進(jìn)行處理。另一方面，在土地爭議處理中，存在政府、法院、國土資源行政主管部門乃至林地、農(nóng)地等主管部門之間主體不明、爭議管轄模糊、缺乏具有獨(dú)立性的爭議裁決機(jī)構(gòu)等問題。今后隨著科技的提升，空間土地的開發(fā)利用將更深入，地表、地下及地上土地的交叉利用將更為復(fù)雜。為維護(hù)不同權(quán)利人的權(quán)益，促進(jìn)土地空間的合理開發(fā)利用，建議在進(jìn)一步梳理分析爭議調(diào)處現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，結(jié)合《物權(quán)法》、《土地管理法》等的規(guī)定，根據(jù)實(shí)踐需要盡快完善土地權(quán)屬爭議調(diào)處機(jī)制，盡快構(gòu)建符合中國國情的、維護(hù)土地權(quán)利人權(quán)益的獨(dú)立的爭議裁決機(jī)制。

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）：

［1］ 張洋，牛學(xué)輝.論空間利用權(quán)作為獨(dú)立權(quán)利的基礎(chǔ)［J］.蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，38（5）：135-136.

［2］ 束昱.城市地下空間開發(fā)利用的國際化趨勢與中國的發(fā)展戰(zhàn)略［C］.http://www.cmeinfo.com.cn/2010/readnews.asp?num=zgsz-20071212123148.htm,2007-12-12.

［3］ 李凌波.從制度建設(shè)角度談北京城市地下空間開發(fā)利用工作.http://www.chinalaw.gov.cn/article.htm，2011-01-13.

［4］ 王利明.空間權(quán)：一種新型的財(cái)產(chǎn)權(quán)利［J］.法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)院學(xué)報(bào)），2007，（2）：117.

［5］ 王衛(wèi)國.中國土地權(quán)利研究［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，1997：224.

［6］ 向洪宜.中國土地登記手冊［M］.北京：改革出版社，1994：14-15.

［7］ 王利明.空間權(quán)：一種新型的財(cái)產(chǎn)權(quán)利［J］.法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)院學(xué)報(bào)），2007，（2）：117.

［8］ 陳渝.國外地下空間利用權(quán)的立法狀況［J］.建筑時(shí)報(bào)，2007，11（8）：1-2.

［9］ 朱金東.建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立問題研究——以城市地下空間利用為中心［J］.理論導(dǎo)刊，2009，12：102-103.