■ 王 飛/王英男

（1.中國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院，北京 100081；2.國土資源部土地整治中心，北京 100035）

現(xiàn)階段，我國財政體制改革逐步深化，適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的公共財政框架已建立，社會上對地勘事業(yè)單位工作績效的關(guān)注程度與日俱增。為適應新形勢的要求，國家審計機關(guān)開始了對地勘事業(yè)單位績效審計的積極探索與實踐，審計監(jiān)督的對象、審計的重點和內(nèi)容、審計目標等都在發(fā)生新的變化，使地勘事業(yè)單位績效審計必將成為今后審計工作的主流方向之一。因此，地勘事業(yè)單位實施績效審計也是審計事業(yè)發(fā)展的必然趨勢，這對完善財政管理體制、促進地勘事業(yè)單位經(jīng)濟發(fā)展有著重要的保障作用。現(xiàn)結(jié)合工作實際，就地勘事業(yè)單位績效審計進行探討。

1 績效審計的含義及其主要內(nèi)容

績效審計源于國外的“3E”審計，是指對一個組織利用資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行審計,統(tǒng)稱為“3E”審計。它是在考慮應有的經(jīng)濟性的情況下，對政府活動、項目或組織的效率性和效果性進行的獨立檢查，可以有效促進制度建設(shè)，改善評價功能。

績效審計的主要內(nèi)容包括：

一是資源利用的經(jīng)濟性。主要包括:事業(yè)單位預算支出的合理性，是否按法定預算用途合理使用，是否以最低的費用取得較高質(zhì)量的資源，達到預期目標；預算編制是否科學；設(shè)備物資是否有效使用；人員配置是否合理；是否貫徹增收節(jié)支原則，有無鋪張浪費現(xiàn)象。

二是行政管理的效率性。重點審查事業(yè)單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)是否科學，是否符合“三定”方案要求；管理是否到位，有無建立相應的崗位責任制；管理方法和管理手段是否先進，管理設(shè)備是否有效使用，行政管理是否經(jīng)濟有效。揭示事業(yè)單位管理結(jié)構(gòu)的合理性，管理職能發(fā)揮的有效性，尋求有利于提高效率的辦法和措施。

三是行政活動的效果性。主要圍繞事業(yè)單位預算執(zhí)行情況和工作計劃目標以及所產(chǎn)生的經(jīng)濟績效和社會績效。從數(shù)量和質(zhì)量兩方面進行評價:即預算資金的管理和使用效果是否良好，是否按預算執(zhí)行；被審計單位管理是否達到了預期的效果、獲得了良好的成效；行政活動的數(shù)量和質(zhì)量是否符合預期要求，資源利用的具體方式和手段是否可行有效等。

2 績效審計在我國的發(fā)展

我國審計機關(guān)于上世紀八十年代初，就開始探索績效審計，并提出我國審計工作應該朝著績效審計方向轉(zhuǎn)變。1991年全國審計工作會議上，審計署首次提出：“在開展財務收支審計同時，逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和效益審計方面延伸”的早期績效審計思路。黨的十六大后，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善和財經(jīng)秩序的逐步好轉(zhuǎn)，為更好地探索我國政府審計發(fā)展方向，實現(xiàn)同國際審計發(fā)展接軌，審計署在《2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中提出；“實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計分量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右”。審計署在《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中要求“全面推進績效審計，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，促進建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計”。中國審計署審計長劉家義把績效審計比較全面、準確地表述為：“績效審計，是獨立的審計機關(guān)和審計人員，依照國家法律規(guī)定和人們認知的共同標準，對政府履行公共責任，配置、管理、利用經(jīng)濟社會公共資源的合理性、有效性、科學性進行的審查、考量、分析和評價，其目的是促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、高效、持續(xù)的發(fā)展”。

3 地勘事業(yè)單位績效審計的主要實踐及存在的問題

作為向經(jīng)濟社會發(fā)展提供公益性服務主要載體的地勘事業(yè)單位,其經(jīng)費主要來源于財政資金，績效問題日益受到關(guān)注，并且逐漸從注重投入到注重產(chǎn)出，更關(guān)注結(jié)果，管理利用公共資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性將成為核心關(guān)注點。因此國家審計在對地勘事業(yè)單位審計時關(guān)注資金的使用是否節(jié)約、有無損失浪費等經(jīng)濟性方面的問題；關(guān)注管理是否適當、是否講究效率、項目目標是否實現(xiàn)、決策是否失誤等效率性和效果性的問題。同時，我國地勘事業(yè)單位已經(jīng)具備績效審計的條件，一方面，地勘事業(yè)單位實行的國庫集中收付制度的建立以及政府采購的推行，都為開展績效審計創(chuàng)造了必要的條件。另一方面，國家審計已經(jīng)在地勘事業(yè)單位開展績效審計的試點工作，為績效審計工作的開展奠定了基礎(chǔ)。具體列舉以下幾個方面：

一是結(jié)合經(jīng)濟責任審計開展績效審計。在對地勘事業(yè)單位領(lǐng)導的任中、離任經(jīng)濟責任審計過程中，運用績效審計的審計思維，對其所在單位的預算執(zhí)行及其他財務收支的真實性、合法和效益性；國有資產(chǎn)管理使用情況；重要經(jīng)濟事項管理制度的建立和執(zhí)行情況進行了分析，并從完善內(nèi)部控制制度、加強內(nèi)部管理、規(guī)范操作等方面提出了審計建議。審計報告得到上級領(lǐng)導的高度重視，被審計單位根據(jù)審計意見、建議積極地進行整改和落實，績效審計的成效進一步顯現(xiàn)。

二是堅持績效審計與財務收支審計并重。財政財務收支審計是對被審計單位是否真實、公允地反映其財務狀況和經(jīng)營成果，會計處理方法前后期是否一致發(fā)表審計意見，而績效審計是對被審計項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性發(fā)表審計意見?？冃徲嬎枳C實的績效指標有一些需借助于財務收支審計所審定的財務數(shù)據(jù)，但它并不是財務收支審計的簡單延伸，績效審計還彌補了財務收支審計無法提供的信息，如被審計單位審計項目等是否達到其預期目標等。因此，在實踐中績效審計與財務收支審計互補，更好地、全方位地發(fā)揮審計監(jiān)督作用。

三是預算執(zhí)行績效審計。在項目預算執(zhí)行審計過程中，組織由審計、財務人員、技術(shù)業(yè)務人員構(gòu)成審計組，從項目可行性研究報告、預算批復文件及審查意見、項目預算的執(zhí)行及項目實施的績效等進行了客觀評價，針對項目預算執(zhí)行不到位等問題提出了相關(guān)建議，通過對項目實施績效審計，促使項目單位加強預算管理，更加重視項目的后期運行工作。通過對地勘事業(yè)單位預算編制和執(zhí)行過程中加大的審計監(jiān)督力度，地勘事業(yè)單位嚴重的違紀違規(guī)問題明顯減少，財務會計活動也日愈規(guī)范化，促進地勘事業(yè)單位的可持續(xù)健康發(fā)展。

外部審計和內(nèi)部審計對地勘事業(yè)單位的審計實踐，反映了財政資金的管理和使用效果是否良好，是否按預算執(zhí)行；被審計單位是否提高了財政資金使用效益，維護了國有資產(chǎn)的安全等。在具體實踐中，抓住當年預算執(zhí)行情況進行審計，提高了審計監(jiān)督的時效性和針對性。說明審計部門已經(jīng)摸索和積累了績效審計的經(jīng)驗和方法，為績效審計的全方位、多層次地全面開展奠定基礎(chǔ)。

雖然地勘事業(yè)單位在審計實踐中涉及了績效審計的內(nèi)容，但在實際開展的審計過程中還存在薄弱環(huán)節(jié)，對績效審計工作的認識仍不全面。主要存在以下幾個方面的問題：一是大多數(shù)地勘事業(yè)單位績效審計是從資金到資金,重點關(guān)注資金使用帶來的經(jīng)濟效益,較少關(guān)注政策執(zhí)行及效果評價,績效審計的目標和層次有待提高；二是地勘事業(yè)單位開展績效審計工作的法律保障體系不完善。我國的憲法中沒有明確規(guī)定實施績效審計的法律條文，導致在開展績效審計時缺乏相關(guān)的法律依據(jù)；三是地勘事業(yè)單位績效審計工作缺乏科學、可行的評價標準。當前針對不同行業(yè)績效審計尚未形成一套規(guī)范、科學、可行的評價指標體系，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的評價標準，造成審計人員進行專業(yè)判斷時依據(jù)不足。即只有財務指標，沒有非財務指標。在這種情況下，就造成了對績效的評價依據(jù)不足，無疑會影響績效審計的質(zhì)量和審計結(jié)論的可信度；四是績效審計人才隊伍建設(shè)亟待加強。目前我國審計機構(gòu)工作者往往知識結(jié)構(gòu)單一，絕大多數(shù)審計人員是會計、審計等經(jīng)濟類專業(yè)人員，缺少復合型人才?，F(xiàn)有審計人員工作閱歷少，缺乏具有宏觀視野看待和審視問題的審計人員；五是現(xiàn)代信息技術(shù)手段在開展績效審計工作中運用不足。隨著審計工作的深入，要求審計人員從關(guān)注財政財務收支審計的合規(guī)性，到更多地關(guān)注管理過程和各類數(shù)據(jù)的綜合分析等方面的情況。需加強審計管理信息化和計算機輔助審計等現(xiàn)代審計技術(shù)方法，不斷適應績效審計工作的要求。

4 進一步加強地勘事業(yè)單位績效審計的幾點建議

4.1 提高認識，不斷總結(jié)，進一步擴大事業(yè)單位績效審計試點面和試點內(nèi)容

面對新的機遇和挑戰(zhàn)，地勘事業(yè)單位要提高各級領(lǐng)導及全體干部職工的思想認識，充分認識當前開展績效審計的必要性和緊迫性，進一步提高被審計單位對績效審計的重視程度，促進地勘事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。建議建立一個完備的績效審計專家人才庫，幫助并指導績效審計工作。根據(jù)審計署：“到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計”。建議先從面上普遍推開，在實踐中確定重點，更多地關(guān)注地勘事業(yè)單位政策執(zhí)行情況及效果評價，摸索和總結(jié)建立符合實際的績效審計方法體系。

4.2 與時俱進，加強績效審計立法工作，完善審計法律體系

依法審計是審計的基本原則，只有在法律上明確績效審計的地位，審計人員在進行審計時才能有法可依。制定績效審計法規(guī)體系既是對績效審計工作的規(guī)范，也是深化和拓寬績效審計的保證。當前，我國《審計法》、《預算法》、《會計法》之間存在著不銜接、不配套的問題，多數(shù)財經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章沒有明確審計機關(guān)是執(zhí)法主體之一。經(jīng)修訂的《審計法實施條例》雖然增加了績效審計的內(nèi)容，但尚未突出其重要地位，行業(yè)系統(tǒng)的審計監(jiān)督處于窘境。修改《審計法》，建立我國政府績效審計制度，完善審計法律體系，明確審計機關(guān)績效審計職責。

4.3 進一步建立地勘事業(yè)單位績效審計的指標評價體系

地勘事業(yè)單位績效審計工作的順利開展需要科學、可行的指標評價體系作為依據(jù)。建議：一是參考《財政支出績效評價管理暫行辦法》，結(jié)合地勘事業(yè)單位實際情況及預算、決算，分門別類地建立切合實際、科學可行的可量化的不同層次的項目績效評價標準及行業(yè)績效評價指標標準體系。二是根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策的規(guī)定及主管部門或單位內(nèi)部的制度、規(guī)定，國家下達的地質(zhì)勘查項目任務、計劃、預算和有關(guān)的技術(shù)定額（經(jīng)濟定額或預算標準來設(shè)立地勘事業(yè)單位績效審計的指標評價體系）。如:財政預算編制的情況、財政預算內(nèi)的地勘項目設(shè)計任務完成程度與取得地質(zhì)成果、財政預算內(nèi)地勘項目主要實物工作量設(shè)計任務完成情況、部門事業(yè)發(fā)展目標實現(xiàn)程度、當年財政撥款結(jié)余資金占財政撥款的比重、項目預算完成情況、國有資產(chǎn)保值增值情況、政府采購管理等內(nèi)容進行審計、監(jiān)督和評價，并在以后的審計實踐中結(jié)合實際情況予以動態(tài)維護和完善。

4.4 大力加強地勘事業(yè)單位績效審計人才隊伍的建設(shè)

績效審計事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，需要一支高素質(zhì)、高技術(shù)、高專業(yè)水平的多領(lǐng)域復合型人才隊伍。目前地勘事業(yè)單位審計隊伍的主體是審計、會計人員，其人員結(jié)構(gòu)、業(yè)務能力水平等有較大差距，無法滿足績效審計的需要。因此，要以適應審計發(fā)展、培養(yǎng)復合型人才為目標，要加強經(jīng)濟管理、工程技術(shù)和計算機等方面的專業(yè)知識培訓，增強審計人員的工作熟練程度，保持和提高審計人員的責任感，不斷提升審計能力。

4.5 提高地勘事業(yè)單位績效審計工作現(xiàn)代化技術(shù)利用的水平和能力

合理利用信息技術(shù)，利用現(xiàn)代計算機技術(shù)，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)作用，注重日常的信息收集、整合，與財政、工商、稅務、銀行等部門建立經(jīng)常性溝通聯(lián)系機制，加強信息數(shù)據(jù)的綜合分析。及時掌握財政、財稅、財經(jīng)的新動向和新特點，了解政府和有關(guān)部門為加強和規(guī)范財政管理制定的政策措施，提高審計人員獲取、處理和傳遞信息的能力，提高綜合分析和判斷問題的能力，提升績效審計的成果。建議通過網(wǎng)絡(luò)實行審計工作動態(tài)管理和項目跟蹤審計，強化計算機審計運用，提高現(xiàn)代審計水平。

[1]財政部.《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》的通知[Z].北京：財政部，2012.

[2]楊娟.國內(nèi)政府績效審計的理論進展及發(fā)展脈絡(luò)[J].文史博覽（理論）,2009(6)：39-40.

[3]汪蕊.行政事業(yè)單位績效審計模式探討[J].審計與理財，2009(8):20-21.

[4]侯玲.政府績效審計評價指標體系初探[J].審計月刊，2009(5):19-20.

[5]國土資源部.國土資源部關(guān)于促進國有地勘單位改革發(fā)展的指導意見(國土資發(fā)[2010]61號)[z].北京：國土資源部,2010.