◎劉孟山 麻曉宏 趙麗霞

2011年中央一號文件強(qiáng)調(diào)指出，要積極推進(jìn)集中供水工程建設(shè)，提高農(nóng)村自來水普及率。目前，我國農(nóng)村集中供水的普及程度較低,而且規(guī)模普遍偏小,以單村供水為主。為徹底解決農(nóng)村飲水安全問題，各地都在因地制宜地推行適度規(guī)模集中供水，從實(shí)踐來看，以下問題需要妥善解決。

以縣域?yàn)閱卧y(tǒng)籌規(guī)劃集中供水布局

集中供水是指由水廠統(tǒng)一取水凈化后，集中用管道輸配至用水點(diǎn)的供水方式。適度規(guī)模集中供水相對單村集中供水而言，其覆蓋范圍一般要超出單村所轄人口和面積。集中供水工程是民心工程，為了盡快完成工程建設(shè)，根據(jù)各地經(jīng)驗(yàn)，需要集中建設(shè)，整縣推進(jìn)。由于受水文地質(zhì)條件的限制，縣域內(nèi)存在水源分布不平衡問題，所以應(yīng)按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供水一體化、統(tǒng)籌水源管理與開發(fā)、統(tǒng)籌飲水安全村與不安全村工程建設(shè)的原則，以水源為依托，在水質(zhì)達(dá)標(biāo)、水量可靠、經(jīng)濟(jì)合理、技術(shù)可行的基礎(chǔ)上，打破行政區(qū)劃界限，打破用水單位界限，打破資源界限，甚至打破流域界限，因地制宜規(guī)劃設(shè)計(jì)縣域集中供水布局，使全縣人口都能用上干凈、放心的自來水。

適度規(guī)模集中供水工程建設(shè)要與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合。從經(jīng)濟(jì)技術(shù)合理性角度來講，適度規(guī)模集中供水要求人口適度集中，提高人口集中度，可以提高供水效率。發(fā)展適度規(guī)模集中供水，一方面要求其供水能力和建設(shè)進(jìn)度能夠保證滿足新農(nóng)村建設(shè)的需要；另一方面也要通過新農(nóng)村建設(shè)促進(jìn)人口適當(dāng)集中居住。引導(dǎo)農(nóng)民建設(shè)緊湊型村莊和民居。堅(jiān)決制止村莊分散化和空心化蔓延勢頭，凍結(jié)新增宅基地審批，框死村界，統(tǒng)籌規(guī)劃村莊建設(shè)，通過流轉(zhuǎn)閑置農(nóng)宅，來滿足農(nóng)民新建住房要求，逐步治理空心化問題；實(shí)施生態(tài)移民工程。將自然環(huán)境惡劣，缺乏足夠水源，遠(yuǎn)距離調(diào)水極不經(jīng)濟(jì)的村莊整體搬遷，集中起來形成新的村鎮(zhèn)，徹底改善他們的生產(chǎn)生活環(huán)境；堅(jiān)持以人為本，適當(dāng)合村并居。由于片面追求騰地?cái)?shù)量，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)在一些地區(qū)出現(xiàn)變形走樣，但不能否定將零星分布的自然村落適當(dāng)合并到中心村落的必要性。關(guān)鍵是合村并居一定要遵守農(nóng)村生產(chǎn)生活規(guī)律，尊重農(nóng)民的合法權(quán)益和主體地位，方便農(nóng)民生產(chǎn)、生活和居住，保持田園風(fēng)光和良好生態(tài)環(huán)境。

新建工程要與整合利用原有工程相結(jié)合。建設(shè)適度規(guī)模集中供水工程投資大，為了節(jié)約資金提高效益，在確保工程和供水質(zhì)量的前提下，充分利用原有單村集中供水的水庫、攔河閘壩、機(jī)井等設(shè)施以及村內(nèi)輸水管線，與新建工程整合形成新的供水網(wǎng)絡(luò)。聯(lián)網(wǎng)宜大則大、宜小則小，能聯(lián)村不單村、能延伸不新建，能用工程措施解決水質(zhì)問題的不重復(fù)上水處理設(shè)施。

解決農(nóng)民飲水安全問題與促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展相結(jié)合。要把范圍內(nèi)的各類用水單位一并考慮，堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，既要充分考慮目前當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求，又要充分考慮長遠(yuǎn)，堅(jiān)持超前發(fā)展，盡量擴(kuò)大供水工程的規(guī)模，為未來發(fā)展預(yù)留足夠的空間。同時(shí)，也通過供水量的擴(kuò)大，減少單位供水成本。

因地制宜地合理確定集中供水的適度規(guī)模

從實(shí)踐來看，適度規(guī)模集中供水主要有三種方式：其一，城市近郊和城鎮(zhèn)駐地周圍地區(qū)，通過城市自來水供水管網(wǎng)的輻射來實(shí)現(xiàn)。其二，山區(qū)及山前平原區(qū)，以山區(qū)水庫和較豐富的地下水資源為依托，建設(shè)覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)或流域面積的供水網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行一鄉(xiāng)一網(wǎng)。其三，有的平原地區(qū)，利用江河、平原水庫及地下水資源，已建設(shè)覆蓋全縣的供水網(wǎng)絡(luò)。適度規(guī)模化供水也是發(fā)展著的概念。目前，有的地方出現(xiàn)將小規(guī)模供水工程逐步歸并，形成規(guī)模更大的供水網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)立集團(tuán)化供水企業(yè)的趨勢?？梢灶A(yù)測，集中供水的規(guī)模會越來越大，但從技術(shù)經(jīng)濟(jì)合理性角度來講，供水規(guī)模應(yīng)適度。根據(jù)各地經(jīng)驗(yàn)，適度供水規(guī)模的確要充分考慮以下三個因素的影響。

水源充足。受地形地貌限制，在山丘區(qū)建設(shè)集中供水工程，水源成為核心制約要素，自然應(yīng)以水源定規(guī)模。山丘區(qū)利用小水庫、小塘壩建設(shè)供水工程時(shí)，必須對當(dāng)?shù)氐乃楹陀昵橘Y料進(jìn)行認(rèn)真的分析，確保能夠滿足需要并要選擇好備用水源，確保在非特殊情況下能夠正常供水。水質(zhì)必須有保證，要選擇無污染、易保護(hù)的水源作供水水源，并要進(jìn)行必要的處理，要始終把安全飲水放在首位，時(shí)刻不能放松。山丘區(qū)基本依流域設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)，適宜依流域建設(shè)覆蓋一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集中供水網(wǎng)絡(luò)。

便于管理。在地勢較為平坦的平原及淺丘嶺地區(qū)，人口居住較為密集，可以打破區(qū)域界限，優(yōu)先修建跨流域、跨鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、跨行政村的供水網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。由于集中供水網(wǎng)絡(luò)屬于由水廠、管網(wǎng)、供水站、用水終端組成的龐大的系統(tǒng)工程，工程建設(shè)及運(yùn)營涉及到衛(wèi)生、國土、稅務(wù)等部門，涉及到電力行業(yè)，各個部門都是對農(nóng)村飲水安全負(fù)有重要責(zé)任的政府機(jī)關(guān)或壟斷企業(yè)，需要各級政府組織協(xié)調(diào)。為了降低管理成本，減少矛盾摩擦，供水網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和供水站設(shè)置應(yīng)與行政區(qū)劃相適應(yīng)，以管理定規(guī)模。只要水源許可，管網(wǎng)建設(shè)以縣域?yàn)橹?，一縣一網(wǎng)，供水站以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，一鄉(xiāng)一站。

規(guī)模效益。農(nóng)村集中供水要實(shí)現(xiàn)以水養(yǎng)水，其前提是效益，沒有效益，工程不會持續(xù)運(yùn)營。農(nóng)村供水工程由于其服務(wù)對象的特殊性，效益大都很低，原因是人均投資高，而人均耗水量少導(dǎo)致總體供水量小。如果沒有規(guī)模作保障，工程難有經(jīng)濟(jì)利益可圖。實(shí)踐表明，農(nóng)村集中供水工程規(guī)模在三萬人以上，才可實(shí)現(xiàn)盈利。我國大部分農(nóng)村分布，依地形、地貌和流域所限，存在大分散小集中特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃基本依小集中特征而設(shè)置。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口一般在3—5萬人之間，可以滿足集中供水實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求。因此，平原地區(qū)供水站、山區(qū)供水網(wǎng)依鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置也是合理的。

完善集中供水工程建設(shè)的資金籌集機(jī)制

2011年中央一號文件指出，要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，發(fā)揮公共財(cái)政對水利發(fā)展的保障作用，形成政府社會協(xié)同治水興水合力。根據(jù)中央精神，解決資金缺口需要采取以下措施。

擴(kuò)大財(cái)政保障作用的覆蓋范圍。中央一事一議財(cái)政獎補(bǔ)政策，對農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的投資責(zé)任做出過明確劃分，跨村以及村以上范圍的公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目投入應(yīng)主要由各級政府分級負(fù)責(zé)，由現(xiàn)有的投入渠道解決。但目前國家及省撥付的專項(xiàng)資金主要用于解決飲水不安全問題，對資金的用途及管理有嚴(yán)格要求，即只能用于飲水不安全人口。其他跨村以及村以上范圍的集中供水建設(shè)項(xiàng)目存在國家投入不足問題。不安全飲水村莊并非集中聯(lián)片居住,而適度規(guī)模集中供水覆蓋范圍要大得多，這其中既有飲水不安全戶也有安全用戶,如何通過國家專項(xiàng)資金審計(jì)成為問題。因此，在中央和省級財(cái)力日益增強(qiáng)的情況下，公共財(cái)政保障應(yīng)覆蓋所有集中供水工程。

增加縣級及以上各級政府的資金投入。從2008年開始，中西部地區(qū)不再要求縣及縣以下配套資金，鑒于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍比較困難，這項(xiàng)措施應(yīng)擴(kuò)大至所有縣鄉(xiāng)。對于村內(nèi)主要通過村民一事一議籌資籌勞建設(shè)的供水設(shè)施，應(yīng)提高政府獎補(bǔ)水平至70%為宜。

整合支農(nóng)資金項(xiàng)目，提高資金使用效率。有些地方探索以集中供水工程建設(shè)為平臺，將支農(nóng)資金和飲水安全工程建設(shè)資金捆綁起來使用，集中力量辦大事。但需要嚴(yán)格遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律，防止出現(xiàn)政策漏洞。凡是政策直接目標(biāo)相交叉、功能相近、沒有明確限制其直接用途的支農(nóng)項(xiàng)目，如水利、農(nóng)發(fā)、扶貧、農(nóng)村環(huán)保、農(nóng)村飲水以及有些省份實(shí)行的新民居建設(shè)等，在不違背現(xiàn)行財(cái)經(jīng)制度的前提下，都可以整合在一起，放大強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)和富農(nóng)政策效用。

明晰產(chǎn)權(quán)，落實(shí)經(jīng)營權(quán)，提高社會資本投資積極性。集中供水工程提供的飲用水也是商品，具有進(jìn)行市場化運(yùn)作的可行性和可能性，因此，應(yīng)該大力吸引社會資本來投資建設(shè)，以解決資金不足問題。主要有兩種形式。一是政府公益性投資和社會資本投資組建股份公司合作經(jīng)營。二是政府授予社會資本特許經(jīng)營權(quán),允許其在一定時(shí)期內(nèi)采取獨(dú)資、股份制、股份合作制等形式籌資建設(shè)集中供水工程。社會資本投資目的是營利，為了提高其積極性，必須明晰其產(chǎn)權(quán)，給予經(jīng)營管理權(quán)。對于政府與社會資本合作建立的股份制公司，社會資本股份超過30%以上就可以獲得經(jīng)營管理權(quán)。作為國家投資方，在股份公司中只管理國家資產(chǎn)，不參與具體經(jīng)營活動和分紅；社會資本以特許經(jīng)營權(quán)形式投資建設(shè)的集中供水工程，依法擁有所有權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)，以收費(fèi)方式收回投資并獲取合理利潤，特許經(jīng)營權(quán)期滿，政府收回工程產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

建立和完善農(nóng)村集中供水管理體制和運(yùn)行機(jī)制

農(nóng)村集中供水工程管理形式主要有水利部門組建專業(yè)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站、用水戶協(xié)會、股份制企業(yè)及特許經(jīng)營企業(yè)管理等。運(yùn)行管理是目前農(nóng)村集中供水工程建設(shè)管理中最薄弱的環(huán)節(jié)之一，主要問題是：建管脫節(jié)、資產(chǎn)監(jiān)管失控，工程管理主體不明確，管理責(zé)任不落實(shí)；供水企業(yè)運(yùn)行維護(hù)成本偏高，影響可持續(xù)發(fā)展；飲水安全應(yīng)急機(jī)制不健全，供水應(yīng)急處置能力低。

實(shí)行監(jiān)管與運(yùn)營分離，明確政府監(jiān)管與供水企業(yè)的職責(zé)。應(yīng)明確水利部門是農(nóng)村集中供水行業(yè)主管部門的地位，將各級水利部門作為常設(shè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，賦予其行業(yè)監(jiān)管、執(zhí)法的職能，在編制、經(jīng)費(fèi)上予以保障。明確各級水利部門對農(nóng)村集中供水安全的領(lǐng)導(dǎo)、管理責(zé)任，明確其對集中供水進(jìn)行監(jiān)督、管理和處罰的職權(quán)?？h級水利部門是農(nóng)村集中供水工程國家資本的管理者，行使國有資產(chǎn)管理者的責(zé)任；剝離專業(yè)供水公司和鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水站監(jiān)管職能，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營，同股份制供水公司和特許經(jīng)營供水公司一樣，實(shí)行自主經(jīng)營、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧。

加強(qiáng)水價(jià)調(diào)控，實(shí)現(xiàn)供水企業(yè)與農(nóng)村用水戶雙贏。農(nóng)村集中供水屬于公共事業(yè)，而且服務(wù)對象為弱勢群體,以管網(wǎng)輸水為主要特征的集中供水具有壟斷行業(yè)屬性，因此，水價(jià)需要政府調(diào)控，在農(nóng)民負(fù)擔(dān)適度的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)供水企業(yè)合理收益。

嚴(yán)格落實(shí)優(yōu)惠政策，減輕成本壓力。農(nóng)村水價(jià)適度調(diào)控的參照物是當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)水價(jià)，前者要低于后者，一般來講，城鄉(xiāng)水價(jià)比不應(yīng)高于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民收入比。在水價(jià)提升受限的情況下，保證供水企業(yè)實(shí)現(xiàn)合理收益，很難用完全的市場理論來進(jìn)行成本核算和水費(fèi)征收?？傮w上看，全國農(nóng)村供水工程水價(jià)不到全成本的三分之二，當(dāng)然這種狀況不盡合理，但很難改變。不完全成本水價(jià)的損失應(yīng)由政府買單，主要通過落實(shí)政府各項(xiàng)優(yōu)惠政策、減少成本項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)。水質(zhì)檢測費(fèi)、水資源費(fèi)、水資源保護(hù)費(fèi)和污水處理費(fèi)等行政事業(yè)收費(fèi)暫不收取，集體企業(yè)所得稅、集體企業(yè)增值稅、集體企業(yè)城市維護(hù)建設(shè)稅、一般教育費(fèi)附加稅、集體企業(yè)土地使用稅和其他印花稅等按照事業(yè)單位對待給予減免，供水企業(yè)電費(fèi)執(zhí)行農(nóng)用電價(jià)。供水價(jià)格按照“運(yùn)行成本+大修費(fèi)用+折舊費(fèi)+合理收益”的原則制定。

供水企業(yè)實(shí)現(xiàn)合理收益重在加強(qiáng)管理降低運(yùn)行成本。供水企業(yè)合理收益的標(biāo)準(zhǔn)是獲得社會平均利潤。農(nóng)村集中供水運(yùn)行成本主要由人員工資、電費(fèi)、輸水損耗等組成。要督促電力部門嚴(yán)格執(zhí)行中央有關(guān)農(nóng)村水廠按農(nóng)村生產(chǎn)用電標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格收取電費(fèi)的政策，降低電費(fèi)支出；要完善內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度.嚴(yán)格按照技術(shù)規(guī)范從事管理工作；實(shí)行事業(yè)單位管理的供水企業(yè)，要搞好定員定崗，防止人浮于事、增加成本；嚴(yán)格實(shí)行一戶一表計(jì)量收費(fèi)制度，提高用水計(jì)量準(zhǔn)確率；將人員業(yè)績與待遇掛鉤，做好工程維修、搶修工作，減少輸水損耗；加強(qiáng)供水信息化建設(shè)，改善管理手段，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理。

改革收費(fèi)制度，實(shí)行公開收費(fèi)。供水企業(yè)進(jìn)村入戶抄表收費(fèi)困難比較大，應(yīng)實(shí)行對村對戶差價(jià)收費(fèi)、分級管理。中間差價(jià)用于各村水管人員補(bǔ)助。采取以戶為單元建立農(nóng)民用水戶協(xié)會，用水戶協(xié)會直接向農(nóng)戶收取水費(fèi)并上交供水公司，以減少中間環(huán)節(jié)，避免“搭車水費(fèi)”，杜絕水費(fèi)層層截留。供水水價(jià)的測算和水費(fèi)計(jì)收、使用情況要在受益范圍內(nèi)公開，并接受用水戶代表的監(jiān)督。

要探索建立分類扶持優(yōu)惠政策。對老少邊窮地區(qū)和需要遠(yuǎn)距離調(diào)水、供水成本較高、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力過低的供水企業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)助，對低保和五保人員給予用水補(bǔ)貼；國家投資為主的供水企業(yè)，可適當(dāng)延長折舊年限，或建立更新改造基金，免提折舊和大修理費(fèi)，減輕供水成本壓力。

建立供水應(yīng)急機(jī)制，提高供水應(yīng)急處置能力。成立應(yīng)急機(jī)構(gòu)，建立技術(shù)、物資和人員保障系統(tǒng)，制定飲水安全保障應(yīng)急預(yù)案，落實(shí)重大事件的值班、報(bào)告、處理制度，形成有效的預(yù)警和應(yīng)急救援機(jī)制。構(gòu)建工程維修網(wǎng)絡(luò)，提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測體系建設(shè)，對人頭經(jīng)費(fèi)、監(jiān)測運(yùn)行、設(shè)備維護(hù)更新等費(fèi)用采用中央和地方共同承擔(dān)的模式解決。要加強(qiáng)飲用水水源保護(hù)工作。