鄧硯，聶高眾，安基文

(中國地震局地質(zhì)研究所，北京100029)

近年來隨著我國地震緊急救援體系的建設(shè)和深化，全國各地都紛紛展開了地震應(yīng)急能力建設(shè)工作。基層地震應(yīng)急能力的建設(shè)需要國家、省等更高決策層面的指導(dǎo)和扶持，但從我國目前的國情來看，一方面我國地域遼闊，有300多個(gè)地區(qū)/地市，2 000多個(gè)縣/縣市;另一方面我國目前尚是一個(gè)發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)實(shí)力、防震減災(zāi)和地震應(yīng)急資源尚比較有限。所以短期內(nèi)不大可能，也沒必要在全國所有地區(qū)都以大致同樣的標(biāo)準(zhǔn)或水平開展地震應(yīng)急能力的建設(shè)。那么究竟應(yīng)該在哪些地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)準(zhǔn)備和建設(shè)?優(yōu)先扶持哪些地區(qū)?要回答這些問題就必須先對(duì)他們當(dāng)前的地震應(yīng)急能力有一個(gè)比較客觀的評(píng)估，進(jìn)而有重點(diǎn)分梯隊(duì)地進(jìn)行能力建設(shè)，從而避免因過度防范準(zhǔn)備而造成的資源浪費(fèi)或因準(zhǔn)備不足而造成更大的地震損失。

目前我國地震應(yīng)急救援體系尚處于深化建設(shè)的初始階段，許多指導(dǎo)地震應(yīng)急救援體系發(fā)展的基礎(chǔ)科學(xué)理論問題尚未解決。近十年來，應(yīng)急領(lǐng)域的學(xué)者針對(duì)各類突發(fā)事件提出了一些應(yīng)急能力評(píng)價(jià)的方法［1－11］。評(píng)估方法主要有適用于宏觀區(qū)域的比較法、多指標(biāo)綜合法，適用于中、微觀區(qū)域的專家打分、問卷調(diào)查、層次分析法、參照法、多指標(biāo)綜合法等。汶川8.0級(jí)地震后，筆者在汶川地震災(zāi)區(qū)縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地震應(yīng)急能力實(shí)地調(diào)研工作的基礎(chǔ)上，對(duì)地震應(yīng)急能力的評(píng)估也從絕對(duì)和相對(duì)兩個(gè)層面進(jìn)行了初步研究［12－14］。如何將上述這些應(yīng)急能力評(píng)估的成果通過進(jìn)一步系統(tǒng)綜合，得以提升，使之能更好地為宏觀管理層做出能力建設(shè)方面的決策提供科學(xué)依據(jù)，是當(dāng)前急待研究的地震應(yīng)急領(lǐng)域的基礎(chǔ)理論問題之一。

綜上所述，本文借鑒新一代的時(shí)間管理理論——“時(shí)間管理優(yōu)先矩陣”，提出了區(qū)域地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)矩陣的概念，并以絕對(duì)和相對(duì)地震應(yīng)急能力評(píng)估為基礎(chǔ)，提出了區(qū)域地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)矩陣的構(gòu)建方法，然后以四川省為例，建立了四川省縣(市)地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)矩陣，并對(duì)各區(qū)域類型的特征進(jìn)行了系統(tǒng)的分析。以期能為高層決策面合理、統(tǒng)籌配置應(yīng)急建設(shè)資源提供科學(xué)依據(jù)，同時(shí)能為未來地震應(yīng)急區(qū)劃等項(xiàng)目的開展做一定的基礎(chǔ)方法和理論準(zhǔn)備。

1 地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)矩陣的構(gòu)建

1.1 地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)矩陣的概念框架

20世紀(jì)末美國著名管理學(xué)家史蒂芬·柯維(Stephen R．Covey)［15］提出了新一代(第四代)的時(shí)間管理理論——“時(shí)間管理優(yōu)先矩陣(Prioritization Matrix)”，該理論已成為當(dāng)前團(tuán)體和個(gè)人時(shí)間管理方面的主流理論，該理論的目的是在時(shí)間資源有限條件下，最有效地運(yùn)用時(shí)間，降低變動(dòng)性。該理論的主要內(nèi)容是把時(shí)間按事件的緊迫性和重要性分為ABCD四類，形成時(shí)間管理優(yōu)先矩陣(圖1)。其中:緊迫性是指必須立即處理的事情，不能拖延;而重要性則與目標(biāo)是息息相關(guān)的，有利于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的事務(wù)稱為重要，越有利于實(shí)現(xiàn)核心目標(biāo)，就越重要。在將事件進(jìn)行分類后，我們要做的就是“要有正確的做事順序，即①第一優(yōu)先:做“重要且緊急”的事;②第二優(yōu)先:做“重要但不緊急”的事;③第三優(yōu)先:做“不重要但緊急”的事;④第四優(yōu)先:做“不重要也不緊急”的事”。

圖1 時(shí)間管理優(yōu)先矩陣

在區(qū)域地震應(yīng)急能力建設(shè)的過程中同樣需要統(tǒng)籌安排，有緩急、有側(cè)重地逐步開展，因此能力建設(shè)過程的本身也是一個(gè)以能力建設(shè)投入為核心的時(shí)間管理問題，因此本文提出了“區(qū)域地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)矩陣”的概念，它是指在應(yīng)急能力建設(shè)所需的硬件資源(人力、物力、財(cái)力等)和軟件資源(防災(zāi)規(guī)劃制定、應(yīng)急技術(shù)平臺(tái)的建設(shè)、應(yīng)急培訓(xùn)等)有限的客觀條件下，為了最有效地利用和配置這些資源，以達(dá)到整個(gè)區(qū)域應(yīng)急能力建設(shè)效益和效率的最大化，從時(shí)間上按應(yīng)急能力建設(shè)的緊急性和重要性分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四類區(qū)域類型。其中:第Ⅰ類為需重點(diǎn)建設(shè)且緊迫性較強(qiáng)的區(qū)域;第Ⅱ類為需重點(diǎn)建設(shè)但緊迫性較弱的區(qū)域;第Ⅲ類為次重要建設(shè)但具一定緊迫性的區(qū)域;第Ⅳ類為次重要建設(shè)且緊迫性較弱的區(qū)域(圖2)。在建設(shè)資源的投入力度上應(yīng)當(dāng)遵循自第Ⅰ類到第Ⅳ類由先到后，有重點(diǎn)的逐步開展。

圖2 區(qū)域地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)矩陣的概念內(nèi)涵

1.2 區(qū)域地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)矩陣的構(gòu)建方法

通過上述區(qū)域地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)矩陣的概念內(nèi)涵分析，其中最關(guān)鍵的問題是如何去衡量和評(píng)價(jià)區(qū)域地震應(yīng)急能力建設(shè)的緊迫度和重要度，即哪些地方是所在區(qū)域配置能力建設(shè)資源更加緊迫的部位，哪些地區(qū)是更加重要的部位。這些評(píng)價(jià)工作歸根結(jié)底是要基于對(duì)區(qū)域地震應(yīng)急能力的評(píng)價(jià)結(jié)果，鑒于這樣的認(rèn)識(shí)，筆者在文獻(xiàn)［12］中對(duì)縣(市)地震應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行了討論，并在文獻(xiàn)［13－14］中對(duì)縣(市)地震應(yīng)急能力的內(nèi)涵進(jìn)行了討論，提出了絕對(duì)和相對(duì)地震應(yīng)急能力的概念，并對(duì)其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和方法進(jìn)行了初步研究。本文在上述研究成果的基礎(chǔ)上，提出可以將絕對(duì)和相對(duì)兩個(gè)層面的地震應(yīng)急能力分別作為“緊急與否”和“重要與否”的標(biāo)準(zhǔn)(以區(qū)域平均值作為分界點(diǎn))。其中絕對(duì)地震應(yīng)急能力是區(qū)域人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)本身就具備的一種減少地震災(zāi)害損失、減輕地震災(zāi)害不良影響的功能，這種功能是由對(duì)區(qū)域地震應(yīng)急活動(dòng)影響較大的自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化等多方面的因素構(gòu)成的，一個(gè)地區(qū)當(dāng)這種功能比較強(qiáng)時(shí)，在應(yīng)急能力的建設(shè)上就具備了一定的“造血功能”，在一定程度上能夠通過自身的調(diào)節(jié)和努力，提高自身的能力建設(shè)，而當(dāng)這種功能比較弱的時(shí)候，由于缺乏能力建設(shè)所需的自身“造血功能”就必須要盡快為其提供一定的扶助;因此，一個(gè)地區(qū)絕對(duì)地震應(yīng)急能力的高低，能夠刻畫出這個(gè)地區(qū)能力建設(shè)的迫切程度，可以將其作為“緊迫度”的衡量標(biāo)準(zhǔn)。而重要性是與目標(biāo)息息相關(guān)的，這與筆者在文獻(xiàn)［14］中提出的“相對(duì)地震應(yīng)急能力”相對(duì)應(yīng)，它是相對(duì)于一個(gè)地區(qū)未來地震災(zāi)害大小而言的地震應(yīng)急能力，當(dāng)一個(gè)地區(qū)相對(duì)于未來地震災(zāi)害而言地震應(yīng)急能力比較弱時(shí)，這個(gè)地區(qū)應(yīng)當(dāng)成為本區(qū)域能力建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)，只有這樣，才能為本區(qū)域地震應(yīng)急能力建設(shè)帶來最大的減災(zāi)效益和效率。這樣，對(duì)應(yīng)于能力建設(shè)的緊急性和重要性劃分的Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ等四類(圖3)，可以通過絕對(duì)和相對(duì)應(yīng)急能力的組合類型進(jìn)行定量評(píng)估，即第Ⅰ類對(duì)應(yīng)于相對(duì)和絕對(duì)地震應(yīng)急能力均低于均值的區(qū)域類型、第Ⅱ類對(duì)應(yīng)于相對(duì)應(yīng)急能力低于但絕對(duì)應(yīng)急能力高于均值的區(qū)域類型、第Ⅲ類對(duì)應(yīng)于絕對(duì)應(yīng)急能力低于但相對(duì)應(yīng)急能力高于均值的區(qū)域類型和第Ⅳ類對(duì)應(yīng)于絕對(duì)和相對(duì)應(yīng)急能力均高于均值的區(qū)域類型。

圖3 區(qū)域地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)矩陣示意圖

2 以四川省為例，構(gòu)建四川省地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)矩陣

依據(jù)上述區(qū)域地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)矩陣的構(gòu)建方法，以四川省為例，以縣(市)為基本單元，分別以縣(市)絕對(duì)和相對(duì)地震應(yīng)急能力來表征緊迫度和重要度，構(gòu)建了四川省地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)矩陣，給出了四川省地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)的四種類型。

2.1 表征“緊迫度”的縣(市)絕對(duì)地震應(yīng)急能力評(píng)估

在文獻(xiàn)［13］的基礎(chǔ)上，對(duì)四川省絕對(duì)地震應(yīng)急能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系作了進(jìn)一步的優(yōu)化，建立了圍繞1個(gè)目標(biāo)層，設(shè)定3個(gè)準(zhǔn)則層、9個(gè)指標(biāo)層，19個(gè)變量層的四川省縣(市)絕對(duì)地震應(yīng)急能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(表1)。

表1 四川省縣(市)區(qū)域絕對(duì)地震應(yīng)急能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

采用文獻(xiàn)［13］中多指標(biāo)綜合法和主成分分析法，利用了《2009四川省縣(區(qū))統(tǒng)計(jì)年鑒》［17］和《2000年人口普查分縣資料》［18］的數(shù)據(jù)，建立了四川省縣(市)絕對(duì)地震應(yīng)急能力的綜合評(píng)估模型，并編制了相應(yīng)的空間分布圖(圖4)。

綜合評(píng)估模型:

式中:AAj為第j個(gè)縣(市)的絕對(duì)地震應(yīng)急能力;為第j個(gè)縣(市)各原始指標(biāo)經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)差標(biāo)準(zhǔn)化和指標(biāo)同向化處理后所得的標(biāo)準(zhǔn)值;wi為第i個(gè)原始指標(biāo)的權(quán)重。

圖4中，四川省縣(市)間在絕對(duì)應(yīng)急能力建設(shè)上水平是存在明顯差異的，其中絕對(duì)地震應(yīng)急能力大于本省平均水平(0.37)的縣(市)有65個(gè)，見圖中紅色區(qū)域，它們基本上位于四川盆地西部，并形成了一個(gè)條帶，而這一條帶也是四川省經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)。而以這個(gè)條帶為中心，周邊縣(市)的絕對(duì)地震應(yīng)急能力相對(duì)減弱了。這種格局的形成與位于紅色區(qū)域的縣(市)在應(yīng)急資源儲(chǔ)備、地理?xiàng)l件和教育文化氛圍等方面的所具備的優(yōu)勢是相對(duì)應(yīng)的。

2.2 表征“重要度”的縣(市)相對(duì)地震應(yīng)急能力評(píng)估

如前所述，區(qū)域相對(duì)防震減災(zāi)能力是在絕對(duì)地震應(yīng)急能力的基礎(chǔ)上，相對(duì)于地震災(zāi)害損失大小的能力，其概念模型可表達(dá)為:區(qū)域相對(duì)防震減災(zāi)能力=區(qū)域絕對(duì)防震減災(zāi)能力/地震災(zāi)害大小，綜合評(píng)估模型可表述為:

綜合評(píng)估模型:

式中:RAj為第j個(gè)縣(市)的未來地震災(zāi)害損失大

從中國大陸地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分布圖［5］中提取了四川省分縣未來地震災(zāi)害損失值，繪制了四川省未來地震災(zāi)害損失分布圖，在假定四川省縣(市)的絕對(duì)地震應(yīng)急能力格局在未來一段時(shí)間大體不變的前提下，完成了四川省相對(duì)地震應(yīng)急能力分布圖(圖5)。

圖5 四川省縣(市)相對(duì)地震應(yīng)急能力分布圖

圖5中，四川省縣(市)間在相對(duì)地震應(yīng)急能力建設(shè)水平上同樣存在著明顯的差異，相對(duì)地震應(yīng)急能力小于本省平均水平(0.60)的縣(市)有72個(gè)，見圖中綠色區(qū)域，它們基本上集中分布于四川盆地，這與圖4中絕對(duì)地震應(yīng)急能力的分布形成了相反的分布特征。雖然這個(gè)區(qū)域很多縣市在應(yīng)急資源儲(chǔ)備、地理?xiàng)l件和教育文化氛圍等方面具備一定的優(yōu)勢，但由于可能遭受的地震災(zāi)害損失大，要應(yīng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的災(zāi)害損失值，因此成為了相對(duì)地震應(yīng)急能力的薄弱地區(qū)，應(yīng)是有限的應(yīng)急資源配置的重點(diǎn)地區(qū)。

2.3 四川省縣(市)地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)矩陣及其結(jié)果分析

在絕對(duì)和相對(duì)地震應(yīng)急能力評(píng)估的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了四川省縣(市)地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)矩陣，將能力建設(shè)劃分為四類(圖6、表2)，各類的主要特征分析如下。

圖6 四川省各縣(市)地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)矩陣

表2 四川省地震應(yīng)急能力建設(shè)不同優(yōu)先等級(jí)分類表

第Ⅰ類:需重點(diǎn)建設(shè)且急迫性較強(qiáng)的縣市。

在可能遭受的地震災(zāi)害損失評(píng)估的基礎(chǔ)之上，相對(duì)地震應(yīng)急能力較低的地區(qū)應(yīng)當(dāng)是政府進(jìn)行應(yīng)急資源配置的重點(diǎn)地區(qū)，而在這些地區(qū)當(dāng)中有一部分是當(dāng)前絕對(duì)地震應(yīng)急能力較低的地區(qū)。這些縣市由于基礎(chǔ)弱、底子薄，自身缺乏“造血功能”，急待更高決策層面加強(qiáng)建設(shè)全面投入、實(shí)施優(yōu)惠政策引導(dǎo)等，因此這些縣市是應(yīng)急能力建設(shè)工作中最緊迫的地區(qū)。

第Ⅱ類:需重點(diǎn)建設(shè)但急迫性較弱的縣市。

在相對(duì)地震應(yīng)急能力低的縣市中有一部分是當(dāng)前絕對(duì)應(yīng)急能力較高的地區(qū)。這些縣市由于在救援環(huán)境、應(yīng)急物資條件以及應(yīng)急管理等方面已具備一定的條件，具有一定的“造血功能”，主要是要針對(duì)其薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)和扶持，它們是應(yīng)急能力建設(shè)的第二批次。

第Ⅲ類:次重點(diǎn)建設(shè)但具一定急迫性的縣市。

在可能遭受的地震災(zāi)害損失評(píng)估的基礎(chǔ)之上，相對(duì)地震應(yīng)急能力較高的地區(qū)在重要性和緊迫性上較之前兩類，在人力、物力、財(cái)力有限的客觀條件下，更高決策層面的扶助力度也應(yīng)有所減弱。而對(duì)于其中一部分當(dāng)前絕對(duì)地震應(yīng)急能力較低的縣市，主要是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中注意應(yīng)急管理工作的引導(dǎo)，邊發(fā)展邊建設(shè)，它們是應(yīng)急能力建設(shè)的第三批次。

第Ⅳ類:次重點(diǎn)建設(shè)且急迫性較弱的縣市。

這類地區(qū)相對(duì)地震應(yīng)急能力較高，且絕對(duì)地震應(yīng)急能力也較高，對(duì)于這類縣市主要是從管理層面繼續(xù)加強(qiáng)引導(dǎo)，充分發(fā)揮本地區(qū)人、力、物的優(yōu)勢，將能力建設(shè)進(jìn)一步深化下去。

各類縣市的空間分布特征表現(xiàn)為四川省經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的成都、德陽、綿陽一帶基本屬于第Ⅱ類地區(qū)，第Ⅰ類地區(qū)在第Ⅱ類地區(qū)的外圍成環(huán)狀，其他地區(qū)多為第Ⅲ類地區(qū)，第Ⅳ類地區(qū)很少且分散(圖7)。第Ⅰ、Ⅱ類地區(qū)基本是2008年汶川8.0級(jí)地震中重災(zāi)和極重災(zāi)區(qū)縣(市)的集中分布區(qū)，這也表明這些縣市應(yīng)當(dāng)是四川省未來地震應(yīng)急能力建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)。

3 結(jié)論與討論

圖7 四川省縣市地震應(yīng)急能力建設(shè)優(yōu)先等級(jí)類型圖

(1)借鑒新一代的時(shí)間管理理論——“時(shí)間管理優(yōu)先矩陣”，提出并分析了區(qū)域地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)矩陣的概念，它是指在應(yīng)急能力建設(shè)所需的硬件資源(人力、物力、財(cái)力等)和軟件資源(防災(zāi)規(guī)劃制定、應(yīng)急技術(shù)平臺(tái)的建設(shè)、應(yīng)急培訓(xùn)等)有限的客觀條件下，為了最有效地利用和配置這些資源，以達(dá)到整個(gè)區(qū)域應(yīng)急能力建設(shè)效益和效率的最大化，把時(shí)間按應(yīng)急能力建設(shè)的緊急性和重要性分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四類。其中:第Ⅰ類為需重點(diǎn)建設(shè)且緊迫性較強(qiáng)的區(qū)域;第Ⅱ類為需重點(diǎn)建設(shè)但緊迫性較弱的區(qū)域;第Ⅲ類為次重要建設(shè)但具一定緊迫性的區(qū)域;第Ⅳ類為次重要建設(shè)且緊迫性較弱的區(qū)域。在區(qū)域能力建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)遵循從第Ⅰ類到第Ⅳ類在建設(shè)力度上由重到輕、時(shí)間上由急到緩，逐步開展的原則。

(2)基于區(qū)域絕對(duì)地震應(yīng)急能力和相對(duì)地震應(yīng)急能力初步構(gòu)建了區(qū)域地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)矩陣，其中前者表征了區(qū)域能力建設(shè)的緊迫程度，后者則表示了區(qū)域能力建設(shè)的重要程度，由此可以構(gòu)成四類能力建設(shè)類型，即需重點(diǎn)建設(shè)且緊迫性較強(qiáng)的區(qū)域類型(第Ⅰ類，相對(duì)和絕對(duì)地震應(yīng)急能力均低于區(qū)域均值)、需重點(diǎn)建設(shè)但緊迫性較弱的區(qū)域類型(第Ⅱ類，相對(duì)應(yīng)急能力低于但絕對(duì)應(yīng)急能力高于區(qū)域均值)、次重要建設(shè)但具一定緊迫性的區(qū)域類型(第Ⅲ類，絕對(duì)應(yīng)急能力低于但相對(duì)應(yīng)急能力高于區(qū)域均值)和次重要建設(shè)且緊迫性較弱的區(qū)域類型(第Ⅳ類，絕對(duì)和相對(duì)應(yīng)急能力均高于區(qū)域均值)。

(3)以四川省為例，以縣市為基本評(píng)價(jià)單元，構(gòu)建了四川省能力建設(shè)優(yōu)先矩陣，給出了四川省未來地震應(yīng)急能力建設(shè)的四大縣市類型。

(4)區(qū)域地震應(yīng)急能力優(yōu)先建設(shè)矩陣的構(gòu)建能為國家、省等宏觀層面的管理者在地震應(yīng)急能力建設(shè)資源的重點(diǎn)投入和合理配置等決策方面提供一種定量化的、比較客觀的評(píng)價(jià)手段和科學(xué)依據(jù)。但由于應(yīng)急能力評(píng)估的研究還尚未成熟，因此矩陣的構(gòu)建還需要不斷地修正。

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