張繼群 金 鑫

南水北調(diào)東線一期工程跨蘇、魯兩省，主要利用現(xiàn)有河道、湖泊進(jìn)行調(diào)水，供水范圍為山東和江蘇兩省，所涉及到的省界段（際）工程有駱馬湖水資源控制工程、駱馬湖～南四湖段工程、南四湖段工程。其中，駱馬湖～南四湖區(qū)段工程位于蘇、魯兩省邊界，該區(qū)段是沂沭泗河洪水下泄的重要通道，又是南水北調(diào)東線工程的主要輸水線路，工程情況復(fù)雜，省際之間洪水排泄和水資源管理方面矛盾突出。特別是位于蘇魯兩省交界的大型湖泊南四湖，是南水北調(diào)工程?hào)|線工程的重要調(diào)節(jié)水庫，在南水北調(diào)東線工程中具有十分重要的戰(zhàn)略意義，其現(xiàn)狀水資源由蘇魯兩省共用，由于該地區(qū)水系復(fù)雜，水資源短缺，水污染現(xiàn)象比較突出，歷史上兩省群眾爭水糾紛不斷發(fā)生。南水北調(diào)東線一期工程建成后，省界（際）段工程建立合理的管理模式，對(duì)統(tǒng)籌處理好省際水事矛盾與利益，協(xié)調(diào)好防汛調(diào)度與北上調(diào)水等關(guān)系，保證南水北調(diào)東線一期高效運(yùn)行是十分重要的。

一、省際交水復(fù)雜性分析

理論上講，蘇魯交水是在蘇魯省界地區(qū)進(jìn)行，交水地點(diǎn)應(yīng)該以兩省省界為基礎(chǔ)，但是到目前為止，蘇魯省界尚未最終勘定，南四湖周邊地區(qū)的兩省插花地有16處之多，以省界為基礎(chǔ)交接北調(diào)水缺乏必要的前提條件。如果不以省界而以水利工程為基礎(chǔ)交接水，將面臨如何選擇交水地點(diǎn)問題。

同時(shí)，南四湖是東線一期工程的重要調(diào)節(jié)水庫，入湖河流眾多，南四湖的自然條件和現(xiàn)狀決定了水源界定難度很大。東線一期工程調(diào)水后，在南四湖沿線供水區(qū)形成引江水、當(dāng)?shù)氐乇硭?、?dāng)?shù)氐叵滤⑽鬯赜玫榷嗨?lián)合調(diào)度，涉及城建、水利、環(huán)保等多個(gè)部門的利益關(guān)系，利益相關(guān)者更加復(fù)雜，加之用水缺乏有效的控制措施，不同水源（當(dāng)?shù)厮⒈闭{(diào)水）的分配、計(jì)量和監(jiān)控將面臨極大困難。

二、省界（際）調(diào)水工程與防洪工程關(guān)系分析

省界（際）調(diào)水工程是在現(xiàn)有防洪、除澇、灌溉為主的水利工程的基礎(chǔ)上興建的，在功能發(fā)揮上互為依托、相互配合，在運(yùn)行管理上相互交織、協(xié)同工作。但兩者項(xiàng)目性質(zhì)不同，目標(biāo)任務(wù)和服務(wù)對(duì)象均存在差異，在運(yùn)行管理上必然帶來不同管理理念，形成不同管理風(fēng)格和管理模式。要使兩者在調(diào)度運(yùn)行方面密切配合、協(xié)調(diào)一致，必須使兩種管理機(jī)制有機(jī)結(jié)合，建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，既滿足防洪工程運(yùn)行管理的需要，又要滿足調(diào)水工程運(yùn)行管理的需要；既充分體現(xiàn)公益部分職能的發(fā)揮，又要適應(yīng)調(diào)水工程市場機(jī)制的運(yùn)作，從而保證防洪、除澇、灌溉與調(diào)水等功能的充分發(fā)揮。

三、省界（際）水資源調(diào)度管理需求分析

南四湖是南水北調(diào)東線工程的重要調(diào)節(jié)水庫，該地區(qū)水資源開發(fā)利用無序、水資源浪費(fèi)、水污染嚴(yán)重、水事糾紛頻繁的現(xiàn)象，究其根源是水資源管理在不同部門和機(jī)構(gòu)之間分割，各部門之間的開發(fā)利用缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，地表水與地下水、供水與排水、水量與水質(zhì)、水資源管理政出多門，分而管之，政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、定額體系和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等方面也各自為政。體制已經(jīng)成為該地區(qū)水資源管理的一大障礙，成為水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重制約因素。加強(qiáng)水資源統(tǒng)一調(diào)度管理，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等一系列手段，建立起適合特點(diǎn)的水資源需求管理的體制機(jī)制，統(tǒng)一調(diào)度管理，是該地區(qū)水資源可持續(xù)發(fā)展利用的必然需求。

四、管理模式研究

通過上面分析可知，統(tǒng)一管理、協(xié)同運(yùn)作是省際調(diào)水與現(xiàn)有工程科學(xué)管理的內(nèi)在要求，也是緩解蘇魯省際水資源管理矛盾的重要途徑。

按照“強(qiáng)化統(tǒng)一管理，充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)職能；包容歷史、著眼長遠(yuǎn)、互利多贏；依法管理，加強(qiáng)制度建設(shè)；科學(xué)管理，綜合發(fā)揮效益”的原則，提出了三種工程運(yùn)行管理模式，并進(jìn)行分析研究。

1.兩省聯(lián)合委托管理模式

這是一種平等協(xié)商性的、基于合同管理的模式。流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)省際調(diào)水行政協(xié)調(diào)，組建省際調(diào)水工程管理機(jī)構(gòu)，為企業(yè)性質(zhì)，兩省聯(lián)合委托其負(fù)責(zé)省際調(diào)水工程的運(yùn)行管理。兩省是委托人，省際調(diào)水工程管理機(jī)構(gòu)是受托人，雙方之間是一種委托代理性質(zhì)的民事責(zé)任關(guān)系，由合同界定省際調(diào)水工程管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)。工程驗(yàn)收后，工程及形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人是項(xiàng)目法人；運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)由兩省全額支付。

（1）優(yōu)點(diǎn)

不需要中央批機(jī)構(gòu)、人員編制，也不需要中央投入運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)，兩省委托合同簽訂后，就可組建工程管理機(jī)構(gòu)；運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)可全部計(jì)入水費(fèi)，供水成本核算簡單。

（2）缺點(diǎn)

該模式缺乏現(xiàn)實(shí)可行性，在實(shí)際運(yùn)行中該模式可能存在以下三大難以克服的缺點(diǎn)：

①蘇魯省際歷史遺留問題未徹底解決，合同簽訂與執(zhí)行難度大。

②省際調(diào)水與防洪工程存在兩種不同的管理體制，統(tǒng)一調(diào)度與協(xié)同運(yùn)作難度大。

③運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)全部來源于水費(fèi)，落實(shí)難度大，不利于保障工程良性運(yùn)行。

2.中央直接管理模式

這是一種主要基于行政命令的垂直化管理模式。流域管理機(jī)構(gòu)經(jīng)國家授權(quán)負(fù)責(zé)省際調(diào)水工程管理，并成立省際調(diào)水工程管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)屬流域機(jī)構(gòu)的下屬單位，只對(duì)流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，調(diào)水指令由流域機(jī)構(gòu)下達(dá)。工程驗(yàn)收后，工程及形成的資產(chǎn)移交流域機(jī)構(gòu)，由流域機(jī)構(gòu)管理；運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)由水利部納入財(cái)政預(yù)算全額撥款。

（1）優(yōu)點(diǎn)

①流域管理機(jī)構(gòu)經(jīng)國家授權(quán)負(fù)責(zé)省際調(diào)水工程運(yùn)行管理，與省際現(xiàn)有防洪工程實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度運(yùn)行管理，有利于省際水資源合理配置、水量統(tǒng)一調(diào)度、調(diào)水目標(biāo)任務(wù)的完成。

②可由流域機(jī)構(gòu)授予省界調(diào)水工程管理機(jī)構(gòu)充分的管理權(quán)，使其具有水行政管理職能，有效參與協(xié)調(diào)兩省省際調(diào)水、防洪、除澇、航運(yùn)和水質(zhì)保護(hù)工作，也有利于流域機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)處理省際水事糾紛。

③運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)來源于中央財(cái)政，有可靠保證，有利于省界調(diào)水工程安全運(yùn)行、職工隊(duì)伍的穩(wěn)定，可確保省際調(diào)水公平、公正。

④運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)不計(jì)入調(diào)水成本，全部由中央承擔(dān)，有利于降低地方用水費(fèi)用，提高用水積極性。

（2）缺點(diǎn)

①機(jī)構(gòu)成立需要履行報(bào)批手續(xù)，組建、人員招聘周期長。

②不符合國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)《關(guān)于印發(fā)〈南水北調(diào)工程項(xiàng)目法人組建方案〉的通知》的要求，需要積極向上級(jí)有關(guān)部門匯報(bào)爭取。

3.綜合管理模式

該模式將上述兩種模式結(jié)合在一起，流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)省際調(diào)水行政協(xié)調(diào)，成立省際調(diào)水工程管理機(jī)構(gòu)，并受兩省委托，負(fù)責(zé)省際調(diào)水工程運(yùn)行管理。

工程驗(yàn)收后，工程及形成的資產(chǎn)移交兩省，工程維修養(yǎng)護(hù)與生產(chǎn)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由蘇魯兩省承擔(dān)。省際調(diào)水工程管理機(jī)構(gòu)管理經(jīng)費(fèi)（人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)等）由水利部納入中央財(cái)政預(yù)算全額撥款。省際調(diào)水工程管理機(jī)構(gòu)不但對(duì)流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而且就委托管理的工程對(duì)兩公司負(fù)責(zé)。

（1）優(yōu)點(diǎn)

除具有中央直接管理模式①②優(yōu)點(diǎn)外，還具有以下優(yōu)點(diǎn)：

管理經(jīng)費(fèi)主要來源于中央，保障性強(qiáng)，有利于省際調(diào)水工程正常運(yùn)行與職工隊(duì)伍的穩(wěn)定；基本符合國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)《關(guān)于印發(fā)〈南水北調(diào)工程項(xiàng)目法人組建方案〉的通知》的要求。

（2）缺點(diǎn)

①生產(chǎn)運(yùn)行和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)來自兩省，保障性不強(qiáng)，可能影響工程的維修養(yǎng)護(hù)工作。

②需要履行機(jī)構(gòu)、人員編制等報(bào)批手續(xù)，機(jī)構(gòu)組建、人員招聘周期長。

五、結(jié)論

根據(jù)以上運(yùn)行管理方案的設(shè)計(jì)比較，中央直接管理模式與綜合管理模式都有利于強(qiáng)化流域管理，有利于流域機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)處理省際水事矛盾、組織和監(jiān)管省際公平交水，可充分發(fā)揮現(xiàn)有防洪工程與調(diào)水工程綜合效益，確保調(diào)水任務(wù)的完成與調(diào)水目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。綜合考慮國家有關(guān)政策，建議省際調(diào)水工程管理采用綜合管理模式；中央直接管理模式具有明顯優(yōu)勢，但實(shí)現(xiàn)的難度較大，可積極爭取