郁丹英 賈 利

（淮河流域水資源保護(hù)局 蚌埠 233001）

2011 年中央一號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議明確要求把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，要求建立用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污和水資源管理責(zé)任和考核四項(xiàng)制度，其中水功能區(qū)限制納污制度明確提出要“確立水功能區(qū)限制納污紅線，從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量。各級(jí)政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)，明確責(zé)任，落實(shí)措施。對(duì)排污量已超出水功能區(qū)限制排污總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河排污口。建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)體系，完善監(jiān)測(cè)預(yù)警監(jiān)督管理制度”。《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》對(duì)實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度進(jìn)行了全面部署，明確要求2015年、2020年、2030年全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率分別提高到60%、80%、95%以上。

2011年12月28日，國(guó)務(wù)院批復(fù)了《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011－2030年）》，明確了大江大河干流及其主要支流、省界水體等重要水域的功能和目標(biāo)，為水功能區(qū)限制納污制度的實(shí)施提供了基礎(chǔ)，為全國(guó)加快推進(jìn)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度提供了重要的支撐。就水功能區(qū)限制納污紅線來講，分析水功能區(qū)現(xiàn)狀和管理存在問題，對(duì)如何因地制宜落實(shí)水功能區(qū)限制納污制度，加強(qiáng)水功能區(qū)管理促進(jìn)水資源保護(hù)，保障水功能區(qū)限制納污制度的實(shí)施，需要認(rèn)真思考并不斷實(shí)踐。

1 淮河流域水功能區(qū)管理開展的主要工作

1.1 強(qiáng)化監(jiān)測(cè)，為水功能區(qū)監(jiān)督管理創(chuàng)造良好條件

2003 年開始，淮委組織流域四省水利部門每月開展重要水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)和通報(bào)工作，2011年重要水功能區(qū)監(jiān)測(cè)范圍將由原來的153個(gè)擴(kuò)大到449個(gè)，2012年根據(jù)《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011—2030年）》將監(jiān)測(cè)范圍調(diào)整淮河區(qū)394個(gè)重要水功能區(qū)。為了更加全面的掌握水功能區(qū)水資源質(zhì)量狀況，2009年在重要水功能區(qū)監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)上，在全國(guó)率先開展了全流域1017個(gè)水功能區(qū)汛期和非汛期2次水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)，2010年協(xié)調(diào)流域四省將全部水功能區(qū)監(jiān)測(cè)頻次提高到每年4次，2012年監(jiān)測(cè)頻次提高每年6次。

水功能區(qū)監(jiān)測(cè)取得的大量數(shù)據(jù)資料，為水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率控制指標(biāo)分解提供了重要的依據(jù)，為下一步水功能區(qū)考核創(chuàng)造了良好的條件。

1.2 主動(dòng)協(xié)調(diào)，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率控制指標(biāo)分解取得成效

為進(jìn)一步加快最嚴(yán)格水資源管理制度的建立和實(shí)施，確立水功能區(qū)限制納污紅線，淮委根據(jù)監(jiān)測(cè)的水功能區(qū)現(xiàn)狀，制定分解方案，積極與流域各省協(xié)調(diào)。截至2012年6月淮河區(qū)湖北、河南、安徽、江蘇、山東五省2015年、2020年和2030年重要水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率控制指標(biāo)已經(jīng)全部協(xié)調(diào)一致并上報(bào)水利部?；春訁^(qū)2015年、2020年、2030年重要河流湖泊水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率分別為64.9%，80.1%和95%以上。

1.3 依法行政，嚴(yán)格水功能區(qū)納污紅線管理

實(shí)施入河排污口監(jiān)督管理是落實(shí)水功能區(qū)限制納污紅線的重要手段，為嚴(yán)把納污紅線管理，淮委積極推進(jìn)流域入河排污口管理的各項(xiàng)工作。一是建章立制，逐步完善入河排污口管理法規(guī)體系建設(shè)。完成了水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《入河排污口管理技術(shù)導(dǎo)則》（SL532—2011），并于2011年6月由水利部頒布實(shí)施。二是開展全流域重點(diǎn)入河排污口核查及納污量監(jiān)測(cè)工作，依法通報(bào)，積極推進(jìn)流域水污染防治工作，主要污染物入河排放量逐年消減。三是嚴(yán)格限制審批新增入河排污口，要求實(shí)現(xiàn)零排放，并強(qiáng)化專項(xiàng)執(zhí)法檢查工作。四是開展淮河流域入河排污口布設(shè)規(guī)劃，不斷完善入河排污口管理檔案。

1.4 夯實(shí)基礎(chǔ)，科學(xué)核定水功能區(qū)納污能力

水功能區(qū)限制納污制度其中一項(xiàng)重要內(nèi)容是從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量。按照水利部要求，淮委積極開展淮河流域重要河湖水功能區(qū)納污能力核定和分階段限制排污總量控制方案制定工作。工作成果將作為下一階段限制排污總量管理的重要依據(jù)。

2 存在主要問題

2.1 水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率還不高

目前水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率普遍不高。以淮河流域?yàn)槔?，采用高錳酸鹽指數(shù)和氨氮兩項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)，2011年淮河區(qū)重要河流湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)為50.0%，這與2015年水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率分解目標(biāo)64.9%還有一定的差距。在人口不斷增加、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的情況下，進(jìn)一步提高水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率的難度很大。

2.2 水功能區(qū)管理的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范尚不完善

水功能區(qū)管理處于起步階段，法規(guī)不完善，技術(shù)指標(biāo)體系還不健全，亟需不斷完善。例如，水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)還需要進(jìn)一步完善，水功能區(qū)水資源質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還不完整，水功能區(qū)管理不僅要考慮水體的水質(zhì)目標(biāo)，必須要考慮到水功能區(qū)的水量目標(biāo)，才能更好地滿足最嚴(yán)格水資源管理制度的需要。

2.3 管理體制還不是很順暢

《水法》提出國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但是流域管理機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門的管理權(quán)限如何劃分，結(jié)合的“點(diǎn)”在哪里，沒有明確的規(guī)定。從管理實(shí)踐看，流域管理機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)比較單一、管理手段還比較薄弱。

3 流域管理機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)任務(wù)

流域管理機(jī)構(gòu)肩負(fù)組織、協(xié)調(diào)、檢查和指導(dǎo)的職責(zé)，要進(jìn)一步健全制度、落實(shí)責(zé)任、提高能力、強(qiáng)化監(jiān)管等措施，將水功能區(qū)限制納污制度具體化，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。

3.1 制定流域水功能區(qū)限制納污制度實(shí)施方案

從整體上把握流域各省存在問題，發(fā)展方向和重點(diǎn)任務(wù)，從而更宏觀地指導(dǎo)流域水功能區(qū)限制納污紅線管理的實(shí)施。

3.2 建立水功能區(qū)達(dá)標(biāo)考核評(píng)估體系

加強(qiáng)站網(wǎng)建設(shè)，全面實(shí)施水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)，重點(diǎn)開展重要江河湖泊水功能區(qū)、省界及重要水體水質(zhì)監(jiān)測(cè)，建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化水質(zhì)管理，為水功能區(qū)限制納污紅線管理提供技術(shù)支撐。建立考核指標(biāo)體系，推動(dòng)水功能區(qū)監(jiān)測(cè)規(guī)范化、方法標(biāo)準(zhǔn)化、管理程序化，確保達(dá)到考核和評(píng)估要求，實(shí)現(xiàn)主要控制指標(biāo)可監(jiān)測(cè)、可評(píng)價(jià)、可考核。

3.3 嚴(yán)格入河排污口管理，建立健全排污總量控制制度

核定重要江河湖泊水功能區(qū)納污能力，制定分階段限制排污總量控制方案，依法提出污染物入河總量控制意見。積極推進(jìn)流域入河排污口的監(jiān)督管理，編制入河排污口布設(shè)規(guī)劃，完善入河排污口登記和審批制度，嚴(yán)格入河排污口設(shè)置審批，加強(qiáng)入河排污總量監(jiān)測(cè)，建立健全排污總量控制制度。

3.4 統(tǒng)籌水質(zhì)水量管理，推進(jìn)實(shí)施綜合治理

對(duì)排污量超出限制總量的地區(qū)，要限制審批新增取水和入河排污口。對(duì)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的重要水功能區(qū)，要研究采取排污口整治、底泥清淤、生態(tài)調(diào)水、水系整治、生態(tài)修復(fù)等措施，實(shí)施綜合治理。

3.5 完善流域和區(qū)域管理機(jī)制

完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，進(jìn)一步明確流域與區(qū)域管理事權(quán)劃分，強(qiáng)化流域水資源宏觀調(diào)控與監(jiān)督方面的職能，強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)省界水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)監(jiān)督管理。

3.6 完善應(yīng)急和風(fēng)險(xiǎn)管理制度

對(duì)重要水功能區(qū)、敏感水域及重要入河排污口進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。完善城鄉(xiāng)飲用水源地水質(zhì)監(jiān)測(cè)和安全評(píng)價(jià)體系，逐步增加常規(guī)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目和開展有毒有機(jī)污染物定期監(jiān)測(cè)，強(qiáng)化飲用水水源地應(yīng)急管理。完善突發(fā)性重大水污染事件的預(yù)警預(yù)報(bào)體系和應(yīng)急預(yù)案，逐步健全重大水污染事件應(yīng)急處置機(jī)制和各項(xiàng)制度，將日常管理和應(yīng)急管理相結(jié)合，加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)。

4 落實(shí)制度需要關(guān)注的問題

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度是中央提出的水資源管理的總體目標(biāo)和方向，要切實(shí)的貫徹落實(shí)，不僅需要有組織、資金、基礎(chǔ)能力建設(shè)、考核制度等保障，還需抓住以下幾點(diǎn)。

4.1 認(rèn)真把脈，定目標(biāo)切合實(shí)際

一項(xiàng)好的制度要實(shí)施，目標(biāo)是否切合實(shí)際是關(guān)鍵。目標(biāo)太高，都達(dá)不到，那么為保障目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的評(píng)估和考核就沒有好的基礎(chǔ)和平臺(tái)，容易導(dǎo)致制度的流產(chǎn)，最終是不了了之。目標(biāo)太低，很容易達(dá)到，就不能引起足夠的重視，達(dá)不到最嚴(yán)格水資源管理的要求，導(dǎo)致制度可有可無。所以在制定目標(biāo)時(shí)，首先要用數(shù)據(jù)說話，通過掌握大量的基礎(chǔ)資料，對(duì)存在的現(xiàn)狀問題進(jìn)行認(rèn)真的把脈。第二是要走出去，多交流，清楚優(yōu)勢(shì)和短板，尋找方法和手段，引進(jìn)來，指導(dǎo)怎么做。第三是從下至上提方案，自上而下定目標(biāo)，通過加強(qiáng)上下級(jí)部門的交流溝通，使目標(biāo)更符合實(shí)際需要，符合限制納污紅線的要求。

4.2 因地制宜，促和諧護(hù)航發(fā)展

因地制宜實(shí)施限制納污制度，才能更好地為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展護(hù)航。制定具體的實(shí)施方案，要準(zhǔn)確把握“把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措”的內(nèi)涵，結(jié)合該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主體功能規(guī)劃和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好與水資源綜合規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃以及水污染防治規(guī)劃的關(guān)系，體現(xiàn)出水資源保護(hù)管理是支撐和轉(zhuǎn)變當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前瞻性和針對(duì)性，突出因地制宜，促進(jìn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。

4.3 尊重自然，守紅線相互制約

水功能區(qū)納污紅線制度的基礎(chǔ)單元是水功能區(qū)，作為水域，水功能區(qū)的保護(hù)不僅是水質(zhì)的保護(hù)、還要考慮水量和水生態(tài)的要求。因此實(shí)施水功能區(qū)限制納污制度，應(yīng)尊重水域自然屬性，充分地考慮水資源及水生態(tài)的基本特點(diǎn)，體現(xiàn)水質(zhì)、水量和水生態(tài)并重的原則，統(tǒng)籌水資源合理開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)，同時(shí)應(yīng)充分考慮“三條紅線”的相互聯(lián)系和相互制約，更好地實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度。對(duì)排污量超出限制總量的地區(qū)，要限制審批新增取水和入河排污口；對(duì)水質(zhì)未滿足水功能區(qū)要求的，對(duì)水功能區(qū)內(nèi)取水提出限制要求；同時(shí)當(dāng)水量不能滿足納污能力的情況下，也應(yīng)提出水功能污染限排要求。

4.4 措施到位，顯成效制度要保障

2011 年中央1號(hào)文件特別提出了“建立水資源管理責(zé)任和考核制度”，這是落實(shí)“三條紅線”的關(guān)鍵，是保障各項(xiàng)措施到位的關(guān)鍵。同時(shí)，也應(yīng)完善水功能區(qū)管理的法律法規(guī)，通過試點(diǎn)研究等多種方式抓緊研究制定納污紅線管理的各項(xiàng)制度，推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度建設(shè)，保證各個(gè)環(huán)節(jié)有法可依