彭業(yè)偉

一、中小河流治理的必要性和可行性

近年來(lái)，國(guó)家加大了大江大河及其主要支流的治理力度，許多重要河道和大中型防洪樞紐工程得到了加固，防洪保安能力有效提高，但中小河流治理總體滯后，許多中小河流沒(méi)有進(jìn)行過(guò)統(tǒng)一治理，仍處于“大雨大災(zāi)、小雨小災(zāi)”的局面。特別是近些年來(lái)極端天氣事件增多，中小流域常發(fā)生集中暴雨，形成較大洪水，造成比較嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年中小河流洪水災(zāi)害造成的損失已成為洪澇災(zāi)害損失的主體。還有許多中小河流存在著水污染加劇、河流生態(tài)環(huán)境遭到破壞、水資源短缺等一系列問(wèn)題。中小河流存在的這些問(wèn)題不僅直接影響當(dāng)?shù)厝娼ㄔO(shè)小康社會(huì)和社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程，并且嚴(yán)重影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，因此實(shí)施中小河流治理十分必要。

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)中小河流治理和山洪地質(zhì)災(zāi)害防治的若干意見(jiàn)》發(fā)布以來(lái)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，財(cái)政部、水利部共同編制、規(guī)劃、研究相關(guān)政策并提出了管理辦法，加快推進(jìn)了項(xiàng)目實(shí)施，中小河治理取得了明顯成效。當(dāng)前，中小河流治理已成為黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視和人民群眾熱切期盼的一件大事，也是財(cái)政支持的重點(diǎn)。加快中小河流治理已成為全社會(huì)的共識(shí)，各級(jí)水利部門高度重視，這是加快中小河流治理的優(yōu)勢(shì)所在。

二、中小河流治理存在的問(wèn)題

1.缺乏全面規(guī)劃

按照河道分級(jí)管理的政策，中小河流大都由省市甚至縣鄉(xiāng)級(jí)的河道管理機(jī)關(guān)實(shí)施管理。同一河流經(jīng)常是由流經(jīng)地區(qū)的不同省市縣河道管理機(jī)構(gòu)分段管理，各管理機(jī)構(gòu)各自為政，缺乏對(duì)整條河流的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和全面規(guī)劃。在治理方面，各自為政，造成上下游工程標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在問(wèn)題無(wú)法得到徹底解決。在水資源開(kāi)發(fā)利用方面，水事矛盾頻頻發(fā)生。

2.中小河流整體防洪標(biāo)準(zhǔn)低

很多中小河流無(wú)堤或只有由農(nóng)民自發(fā)建成的民堤，而且堤防不連續(xù)，沒(méi)有形成綜合的防洪體系。大江大河的較大支流防洪標(biāo)準(zhǔn)多為10年一遇左右，其他絕大多數(shù)中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)都是3～5年一遇，有的小河甚至基本上不設(shè)防，許多中小河流只要遭遇稍大的雨洪就會(huì)形成災(zāi)害。

3.水資源浪費(fèi)嚴(yán)重

水資源是國(guó)家的基礎(chǔ)資源和戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)資源，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)保障。全面建設(shè)小康社會(huì)對(duì)水利事業(yè)和水資源的可持續(xù)利用提出了更高的要求。近年來(lái)，大江大河的水資源利用與開(kāi)發(fā)成效顯著，相比之下，中小河流存在嚴(yán)重的水資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

4.投入嚴(yán)重不足

水利工程是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，公益性很強(qiáng)，社會(huì)、生態(tài)效益較大，所以影響較大的大型水利工程或跨省河道，都由中央或者中央和地方共同出資建設(shè)，而中小河流治理屬于地方項(xiàng)目，按照誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)的原則，主要由地方負(fù)責(zé)籌集治理所需資金。一般而言，地方政府用于水利建設(shè)的資金量并不大，這就給中小河流的治理造成了很大的困難。

三、中小河流治理的原則

1.堅(jiān)持以人為本

把保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全放在首位，以保障人民群眾的防洪安全作為中小河流治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

2.堅(jiān)持突出重點(diǎn)

以提高重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)田保護(hù)區(qū)的防洪能力作為重點(diǎn)，優(yōu)先考慮洪澇災(zāi)害頻繁、對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)威脅嚴(yán)重的河流和河段。

3.堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧

中小河流治理要在流域防洪規(guī)劃指導(dǎo)下，與干流、區(qū)域防洪標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，處理好與水資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，與洪澇災(zāi)害防治相銜接。

4.堅(jiān)持注重實(shí)效

根據(jù)城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，合理確定治理方案，注重治理效果，試點(diǎn)先行，以點(diǎn)帶面，分期治理，建設(shè)一批，發(fā)揮效益一批。

5.堅(jiān)持明確權(quán)責(zé)

中小河流治理的主要責(zé)任在地方，中央給予適當(dāng)補(bǔ)助，地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施。地方各級(jí)政府要切實(shí)加強(qiáng)中小河流管理和對(duì)河流自然和生態(tài)環(huán)境功能的維護(hù)。

四、中小河流治理的重點(diǎn)

1.治理的重點(diǎn)地區(qū)

重點(diǎn)地區(qū)包括中小河流沿岸易發(fā)洪澇災(zāi)害的區(qū)域，包含有人口較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或有較集中連片萬(wàn)畝以上的基本農(nóng)田，洪澇災(zāi)害對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響較大的區(qū)域。

2.治理的重點(diǎn)河流、重點(diǎn)河段

其中包括洪澇災(zāi)害發(fā)生相對(duì)頻繁、防洪風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大的河流段，受洪水威脅的人口較多，有需要保護(hù)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村以及有較大范圍農(nóng)田等保護(hù)對(duì)象的河流段，防洪排澇能力較低的河流段，治理后綜合效益顯著的河流段，沿溝河人口和農(nóng)田較集中的河段，行洪排澇河道淤積卡口河段。

3.治理的重點(diǎn)內(nèi)容

以堤防加固和建設(shè)、護(hù)岸護(hù)坡、河道清淤疏浚等工程為主，兼顧水資源利用、水生態(tài)與環(huán)境治理措施以及防洪非工程措施。

五、中小河流治理的綜合措施

1.做好中小河流治理綜合規(guī)劃

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，中小河流水資源短缺、水環(huán)境污染、水土流失、洪澇災(zāi)害等問(wèn)題日益突出，當(dāng)前，許多中小流域是以超采地下水、犧牲生態(tài)水為代價(jià)來(lái)?yè)Q取發(fā)展的。解決中小河流治理中存在的諸多問(wèn)題，必須以規(guī)劃為指導(dǎo)、為基礎(chǔ)。應(yīng)按照統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合治理的原則，對(duì)中小河流逐條進(jìn)行防洪減災(zāi)、水資源利用、水污染防治的全面規(guī)劃。在規(guī)劃中明確治理的目標(biāo)、建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容、采取的措施等，協(xié)調(diào)好上下游、左右岸的關(guān)系，防止一些地區(qū)盲目開(kāi)發(fā)、攔河設(shè)障、擠占河道、危害生態(tài)等行為，保障中小流域的防洪安全、供水安全和生態(tài)安全，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

2.提高河流河段的防洪標(biāo)準(zhǔn)

重點(diǎn)地區(qū)中小河流的重點(diǎn)河段行洪能力得到增強(qiáng)，沿河鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重要農(nóng)田保護(hù)區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)得到提高，發(fā)生常遇洪水時(shí)的災(zāi)情可顯著減輕，可與大江大河防洪體系共同起到防洪減災(zāi)作用，同時(shí)有利于社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展，有利于人民生命財(cái)產(chǎn)安全和生活水平的提高，將改善所在區(qū)域生態(tài)環(huán)境，為構(gòu)建生態(tài)豐富、居住適宜的新環(huán)境創(chuàng)造條件。但應(yīng)注意工程實(shí)施所產(chǎn)生的防洪工程占地以及施工期清淤棄土堆放對(duì)環(huán)境的影響，應(yīng)在項(xiàng)目的優(yōu)化設(shè)計(jì)和合理安排中盡量減少，其中占地問(wèn)題可采取由地方各級(jí)政府出臺(tái)相關(guān)政策，通過(guò)土地置換和土地整理等方式解決施工期清淤與棄土堆放，應(yīng)在工程設(shè)計(jì)中充分考慮堆放地點(diǎn)的合理選擇，同時(shí)按照環(huán)保要求妥善處置。

3.加大中小河流治理前期工作投入

中小河流治理前期工作涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、工程技術(shù)等諸多方面，需要統(tǒng)籌考慮、全面規(guī)劃、突出重點(diǎn)、精心設(shè)計(jì)，確保重點(diǎn)治理項(xiàng)目的質(zhì)量和示范作用。規(guī)劃和前期工作經(jīng)費(fèi)不足、前期工作滯后是多年來(lái)中小河流治理存在的主要問(wèn)題之一，地方各級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)中小河流規(guī)劃和前期工作經(jīng)費(fèi)的投入，應(yīng)建立項(xiàng)目前期工作責(zé)任制，實(shí)行責(zé)任追究制度。加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目前期工作質(zhì)量管理，對(duì)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)報(bào)告的編制、審查、復(fù)核、審批等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，確保建設(shè)項(xiàng)目前期工作質(zhì)量和深度。

4.構(gòu)建中小河流治理工程質(zhì)量保障體系

中小河流治理工程應(yīng)參照國(guó)家基本建設(shè)程序，落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制。要按照有關(guān)規(guī)定和程序，組建項(xiàng)目法人和建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格招標(biāo)投標(biāo)程序，按規(guī)定程序確定監(jiān)理單位，建立健全工程質(zhì)量管理監(jiān)督體系和安全管理監(jiān)督體系，確保工程質(zhì)量、安全和進(jìn)度。建設(shè)項(xiàng)目完工后要及時(shí)竣工驗(yàn)收，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，要及時(shí)辦理交接手續(xù)，明確管理主體，落實(shí)各項(xiàng)管護(hù)措施和經(jīng)費(fèi)，保證建設(shè)項(xiàng)目發(fā)揮效益。

六、結(jié)語(yǔ)

中小河流治理是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨、長(zhǎng)期的工作，必須從最廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，堅(jiān)持治理原則，突出治理重點(diǎn)，完善治理措施，進(jìn)一步重視和加強(qiáng)中小河流的治理，為流域經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)穩(wěn)定、人民生活水平提高以及人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展提供可靠保障