住房問題是重要的民生問題。為低收入住房困難家庭提供住房保障，是各國政府履行社會管理和公共服務(wù)職能、完善社會保障體系的重要內(nèi)容。近年來，中國政府加大力度推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，把住房保障作為重要的民生工作來抓，千方百計(jì)解決低收入居民的住房困難。

根據(jù)國家“十二五”規(guī)劃，到2015年全國將建設(shè)保障性住房3600萬套（戶）以上，實(shí)現(xiàn)全國保障性住房覆蓋率達(dá)20%城鎮(zhèn)家庭的目標(biāo)。要完成如此大規(guī)模的保障性安居工程任務(wù)，目前的資金和政策支持力度是不夠的。其中，資金問題是保障性住房建設(shè)的首要問題，住房保障的有效性在相當(dāng)大的程度上取決于資金來源和運(yùn)轉(zhuǎn)的可持續(xù)性。需要為保障性安居工程推進(jìn)提供“量身定做”的金融支持政策和產(chǎn)品，以發(fā)揮市場機(jī)制的作用，廣開渠道籌集住房保障資金。

一、當(dāng)前住房保障融資的主要問題

目前，各地的保障性住房項(xiàng)目大都由地方政府融資平臺向銀行貸款進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，地方政府融資平臺債務(wù)負(fù)擔(dān)較為沉重，正在進(jìn)行規(guī)范調(diào)整。房地產(chǎn)市場的下行調(diào)整，使得以往地方政府通過土地出讓收益平衡公共事務(wù)支出的做法難以為繼。受地方政府注資能力不足的影響，融資平臺的擔(dān)保抵押能力下降。加之地方政府融資平臺其他的剛性融資需求，融資平臺為保障性住房建設(shè)籌資的能力受到很大影響。政府融資平臺公司的擔(dān)保能力不足，影響了金融對保障性住房建設(shè)支持的可持續(xù)性。

由于保障性住房實(shí)行政府定價(jià)、限價(jià)，利潤微薄甚至沒有利潤，難以像一般商業(yè)項(xiàng)目一樣產(chǎn)生較好的利潤回報(bào)。即使有利潤，比如公共租賃住房，實(shí)現(xiàn)回報(bào)的周期也很長，低微的收益難以有效覆蓋風(fēng)險(xiǎn)和成本。在目前的政策、制度設(shè)計(jì)下，金融機(jī)構(gòu)有限的信貸資源，只會優(yōu)先配置到收益相對高的項(xiàng)目上，很難向低收益的保障性住房建設(shè)項(xiàng)目傾斜。

二、住房保障融資的國際經(jīng)驗(yàn)

目前國際上起步較早、發(fā)展較完善的住房保障融資途徑和手段主要包括：

1.政府財(cái)政支持。一是政府將保障性住房開發(fā)建設(shè)資金和租金補(bǔ)貼納入財(cái)政預(yù)算，在大部分國家，這是住房保障資金的主要來源，是政府調(diào)控保障性住房建設(shè)規(guī)模、推進(jìn)住房保障體系建設(shè)的普遍手段。二是政府通過稅費(fèi)減免或稅費(fèi)返還等方式，對保障性住房建設(shè)提供間接資金支持。比如英國政府給予低收入群體的租金補(bǔ)貼和住房開發(fā)企業(yè)的各項(xiàng)優(yōu)惠，占到政府每年財(cái)政支出的約5%。

2.金融機(jī)構(gòu)提供優(yōu)惠貸款。金融機(jī)構(gòu)向從事保障性住房開發(fā)的企業(yè)或非盈利機(jī)構(gòu)發(fā)放長期、低息貸款，提供充足資金支持。政府對金融機(jī)構(gòu)給予財(cái)政貼息或其他優(yōu)惠。

3.地方債券籌資。政府采用發(fā)行債券方式為建設(shè)保障住房募集資金，債券的還本付息由地方政府房產(chǎn)部門收取的租金作保證，并可享受地方政府信用等級，因此能有效募集資金，帶動(dòng)各類社會資本參與投入。比如法國60%以上的地方政府采用發(fā)行地方債券的形式募集資金用于低收入家庭住房的建設(shè)，是其主要的融資渠道。

4.發(fā)行房地產(chǎn)信托基金（REITs）。企業(yè)通過發(fā)行股份或收益憑證吸納投資者的資金用于建設(shè)保障性住房，并由專門投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)投資經(jīng)營管理，實(shí)現(xiàn)增值目的。房地產(chǎn)租金、房地產(chǎn)抵押貸款和抵押貸款支持證券（MBS）收益是REITs的主要收益來源。2005年香港領(lǐng)匯REITs在港交所上市發(fā)行，匯集社會閑置資金200億港元，成為香港政府公屋建設(shè)資金的重要來源之一。

由于各國經(jīng)濟(jì)模式、制度不同，社會歷史文化背景各異，支持住房保障的方式也不同，但是都有“量身定做”的融資和貸款支持制度和政策安排。

● 日本住宅金融公庫（以下簡稱“公庫”）是日本政府為解決住房問題專門成立的政策性金融機(jī)構(gòu)，由政府全額出資，每年政府在財(cái)政投融資計(jì)劃中決定當(dāng)年的貸款額和預(yù)定貸款戶數(shù)。由于公庫以低于財(cái)政投融資借款的利率進(jìn)行貸款，中央財(cái)政還為公庫提供相當(dāng)于利率差額的補(bǔ)助金。公庫對購買大型住宅和高收入者與中低收入家庭實(shí)行區(qū)別對待的政策，后者將享受到更優(yōu)惠的利率。凡居民購買的住宅在國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)的，均可以向住宅金融公庫申請低息貸款，平均利率比商業(yè)銀行低30%左右。由于公庫及其金融支持，有效地促進(jìn)了日本中低收入階層住房問題的解決。

● 澳大利亞銀行對中低收入家庭購、建房提供長期、優(yōu)惠利率，貸款期限放寬至35～40年，利率低于正常房貸利率的0.5～1個(gè)百分點(diǎn)。降低中低收入家庭貸款的首付款比例，同時(shí)實(shí)行住房貸款利息收入扣除制度，允許借款人所支付的住房貸款利息沖低個(gè)人所得稅基數(shù)。

● 法國實(shí)行住房貸款擔(dān)保政策，建立住房貸款擔(dān)?；?，要求所有發(fā)放零利率貸款的銀行成為基金股東，政府對基金提供反擔(dān)保，當(dāng)擔(dān)保基金破產(chǎn)時(shí)，政府負(fù)責(zé)償還基金擔(dān)保的債務(wù)。法國政府對住房儲蓄賬戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，允許月收入不超過2萬法郎的家庭申請零利率貸款。

● 美國聯(lián)邦及州政府為鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)興建供低收入家庭租用的住房，向符合規(guī)定的項(xiàng)目實(shí)施主體發(fā)放稅金信用證，減免其部分稅金。全美每年為該項(xiàng)計(jì)劃提供約30億美元的財(cái)政補(bǔ)貼，部分項(xiàng)目的稅金減免額甚至達(dá)到住房建設(shè)成本的50%以上。美國住房保障支持政策還包括規(guī)定收入低于當(dāng)?shù)仄骄?0%的家庭可向政府申請住房補(bǔ)貼，將家庭收入的25%支付房屋租金，不足部分由政府支付。

● 西班牙政府對補(bǔ)貼購房者的銀行實(shí)行貼息，并對購買保障性住房的個(gè)人給予7000～10000歐元的首付款補(bǔ)助，對于困難家庭的租賃和住房貸款給予財(cái)政補(bǔ)助。

● 德國對住房儲蓄實(shí)行免稅和獎(jiǎng)勵(lì)政策，規(guī)定首次簽訂住房儲蓄的住戶，凡家庭達(dá)到1600馬克(單身800馬克)，政府給予10%的獎(jiǎng)金。

● 英國的住房貸款貼息制度，對限額內(nèi)抵押貸款購買第一套住房的住戶，減免住房抵押貸款所需要支付的稅收。

三、為住房保障提供“量身定做”金融支持的建議

1.建議設(shè)立政策性住房金融機(jī)構(gòu)。為有效實(shí)施住房保障的“十二五”規(guī)劃，建議設(shè)立專門的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，在改革現(xiàn)行住房公積金制度的基礎(chǔ)上，運(yùn)用政策手段鼓勵(lì)住房儲蓄，采取專門辦理住房保障貸款等業(yè)務(wù)的方法，對建設(shè)保障性住房的公司和住房保障對象給予融資和貸款支持。

2.建議明確金融支持剛性規(guī)定。也可以在既有金融機(jī)構(gòu)框架下，明確金融機(jī)構(gòu)支持住房保障的剛性責(zé)任。建議人民銀行把金融支持住房保障情況作為重要的考核指標(biāo)，明確銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)每年必須拿出一定資金，以優(yōu)惠利率發(fā)放保障性住房建設(shè)貸款，中央和省住房保障補(bǔ)助資金用于這部分的貸款貼息。

3.建議提供長期、低息乃至無息金融支持產(chǎn)品。保障性住房如公共租賃住房，在政府提供土地優(yōu)惠、稅費(fèi)減免后，建設(shè)單位可以保本，還會略有利潤。但問題在于實(shí)現(xiàn)回報(bào)的周期長，利潤微薄，因此要為保障性住房建設(shè)提供“量身定做”的金融支持產(chǎn)品，提供長期、低息乃至無息的住房保障貸款，吸引社會資金的積極參與，有效實(shí)施保障性安居工程計(jì)劃，讓中低收入住房困難家庭盡早“住有所居”。