吳云，劉善軍，朱再良，楊國志，程相鵬，曹燁，程巧玲

(浙江省湖州市人民檢察院，浙江湖州，313000)

一、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀及存在問題

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)已經(jīng)普遍設(shè)立了派出人民法庭、公安派出所、司法所，部分工商、稅務(wù)、國土等行政派出機(jī)構(gòu)等，但是從1998年到2005年間，檢察機(jī)關(guān)的基層派出機(jī)構(gòu)一直是空白的。①自2006年以后，各地檢察機(jī)關(guān)又開始對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室進(jìn)行思考和探索。經(jīng)歷了整頓期、重新探索期之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室與人民法庭、基層派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所共同組成完備的基層司法工作體制，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法監(jiān)督的“排頭兵”。但由于先天的不足和后天的不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的監(jiān)督效果并沒有得到充分的發(fā)揮。

（一）法律地位不明確

在現(xiàn)有的基層司法機(jī)構(gòu)體系中，有關(guān)人民法庭、公安派出所的設(shè)置及其職能的法律依據(jù)比較明確。相比較而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室在人民檢察院組織法中并未規(guī)定，《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》作為最高檢察機(jī)關(guān)頒行的“內(nèi)部”文件，其效力不及法律。這導(dǎo)致了目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的法律地位不明確，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設(shè)工作的最大問題和困難，也致使地方黨委政府的認(rèn)同程度相對較低，其監(jiān)督不易被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)可與接受?！懊徽齽t言不順”，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室發(fā)揮職能的一個首要的先天性不足。

（二）監(jiān)督職權(quán)缺乏明確、具體的規(guī)定

在現(xiàn)行法律法規(guī)及政法系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)范性文件中規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室職能，涵蓋面太廣，重點不夠突出，也不易掌握。由于目前正處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室重建探索的過程中，各地設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室時，結(jié)合自身的實際，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室職能方面作了不盡相同的規(guī)定，這些規(guī)定比較籠統(tǒng)、粗略，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作職能模糊、混亂，缺乏規(guī)范和細(xì)化。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法的過程中常常會出現(xiàn)“不知道監(jiān)督什么”“不知道怎么監(jiān)督”的尷尬情形。

（三）監(jiān)督手段缺乏強(qiáng)制力

在實踐中，檢察監(jiān)督一般采用的是檢察建議的方式。這種檢察建議的應(yīng)用具有廣泛性和針對性，但是作為一種事實行為，它并沒有法定的約束力。雖然在理論上它具有一定事實的強(qiáng)制力，類似于“行政指導(dǎo)”，但收到檢察建議的行政機(jī)關(guān)也常常將檢察建議書束之高閣，不予理睬，使監(jiān)督流于形式，成為一紙空文。

（四）法律監(jiān)督不能完全獨立地開展

雖然法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉，但在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室受到多方面的壓力和影響，有時無法完全獨立地行使職權(quán)。有些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，在經(jīng)費、辦公地點和設(shè)備等方面都依托、受限于地方行政機(jī)關(guān)。地方政府更希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室配合當(dāng)?shù)卣üぷ鞯拈_展，而不樂意被監(jiān)督，或直接或間接或變相地干涉法律監(jiān)督權(quán)的行使，很多情況下面對這樣的沖突檢察室不得不妥協(xié)和讓步。與當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)的密切關(guān)系及較強(qiáng)的依賴性，也導(dǎo)致了對涉及執(zhí)法人員的犯罪行為的監(jiān)督不力，影響了監(jiān)督效果。

（五）硬件和軟件建設(shè)上存在不足

與行政執(zhí)法的紛繁復(fù)雜相對照，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的人員和設(shè)備配備方面就顯得捉襟見肘。一方面，人員數(shù)量不足是困擾已久的問題；另一方面，工作任務(wù)繁重和培訓(xùn)不足等原因?qū)е铝吮O(jiān)督隊伍專業(yè)素質(zhì)的缺乏。在實踐中，往往會由一些老同志到基層一線開展工作，豐富的實踐經(jīng)驗和工作閱歷等都是其有利之處，但理論知識的缺乏，對新的領(lǐng)域把握不足，接受新事物、新知識的能力較弱等也是其不足之處，這種人員配置年齡結(jié)構(gòu)的不合理也很大程度上影響了工作的開展。在硬件配置方面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的辦公條件較差，設(shè)備跟不上，導(dǎo)致了工作效率的低下，也極大地影響了法律監(jiān)督權(quán)的作用發(fā)揮。

可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法檢察監(jiān)督的薄弱，與“強(qiáng)化法律監(jiān)督、維護(hù)公平正義”的主題不相適應(yīng)，也與構(gòu)建“和諧社會”“法治社會”的任務(wù)不相適應(yīng)，使當(dāng)前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的檢察監(jiān)督呈現(xiàn)出“心有余而力不足”之態(tài)。

二、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)關(guān)機(jī)制的構(gòu)建原則[1]

檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法是具有天然的正當(dāng)性的，因為檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督是法律監(jiān)督的應(yīng)有之義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法自然應(yīng)當(dāng)納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。而檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的現(xiàn)狀及存在問題充分說明檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法應(yīng)當(dāng)大力加強(qiáng)和完善，構(gòu)建完整的、符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實踐需要的監(jiān)督機(jī)制。而構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)制不能盲目，應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則。我們認(rèn)為，具體原則大致有以下幾個：

第一，有利于司法公正原則。 司法規(guī)律是指司法活動內(nèi)在的、本質(zhì)的必然聯(lián)系。由于“司法的公正性是司法現(xiàn)象和司法過程內(nèi)在本質(zhì)的必然聯(lián)系，是司法活動必須執(zhí)行的基本規(guī)律”[2]， 因此，追求公正應(yīng)該是司法活動的基本規(guī)律。構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)制必須以有利于實現(xiàn)司法公正為基本準(zhǔn)則，圍繞保障司法公正來設(shè)計各項具體制度。

第二，權(quán)力結(jié)構(gòu)完整性原則。構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法機(jī)制，事實上是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)力在監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法部門時的一種權(quán)力配置，是在具體法律制度上的構(gòu)建體現(xiàn)，所以必須遵循權(quán)力結(jié)構(gòu)完整性原則。否則，檢察權(quán)就要遭受行政權(quán)、審判權(quán)的抵制和非法干擾，失去與審判權(quán)、行政權(quán)相抗衡的力量，檢察權(quán)的依法獨立行使原則也必然會受到動搖。關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)組成的基本法律要素，筆者贊同一些論者關(guān)于檢察權(quán)結(jié)構(gòu)的主張：知情權(quán)、訴訟程序決定權(quán)、糾正違法和責(zé)任追究的程序啟動權(quán)以及檢察建議權(quán)四項基本法律要素。[3]

第三，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)力相互制約、協(xié)調(diào)運行機(jī)制原則。這種權(quán)力運行機(jī)制使決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能由不同國家機(jī)關(guān)（部門）相對獨立行使，形成不同性質(zhì)的權(quán)力既相互制約、相互把關(guān)，又分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，能夠做到?jīng)Q策更加科學(xué)，執(zhí)行更加有效，監(jiān)督更加有力，從而保證檢察權(quán)依法運行，最大限度地防止檢察權(quán)濫用現(xiàn)象的發(fā)生。這種權(quán)力制約機(jī)制使行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)力這種以法律監(jiān)督為己任的權(quán)力同樣處在被其他權(quán)力的監(jiān)督制約之下，相應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)制也會受到其他權(quán)力機(jī)制的監(jiān)督制約。

第四，謙抑性原則。 謙抑性原則是指在權(quán)力配置時應(yīng)當(dāng)適度收斂和節(jié)制，不能片面地、過分地追求權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)制實質(zhì)上是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)力的一部分，其本身雖然是權(quán)力制衡的產(chǎn)物，但是它畢竟也是一種單獨的國家公權(quán)力，仍然具有自我擴(kuò)張的權(quán)力屬性，所以應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)謙抑性，避免過分追求權(quán)力，以減少權(quán)力錯誤成本的支出。

三、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)關(guān)機(jī)制的構(gòu)建設(shè)想

檢察機(jī)關(guān)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，關(guān)鍵在于遵循原則，構(gòu)建一套完整的機(jī)制，并不斷健全與完善。通過明確監(jiān)督地位、規(guī)定監(jiān)督職權(quán)、完善監(jiān)督方式，建立健全配套制度，更好地實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的效果，有效督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)關(guān)依法履職，防止和糾正違法或不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為，保障相對人的合法權(quán)益和社會公共利益，增強(qiáng)司法公信力。

（一）明確監(jiān)督地位

首要的任務(wù)是完善檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法地位的相關(guān)立法。特別是修改《人民檢察院組織法》的相關(guān)規(guī)定，在法律層面明確賦予檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，確立檢察監(jiān)督的地位，使這項工作的展開有明確的法律依據(jù)，從而推動工作的科學(xué)發(fā)展。

最高人民檢察院也在《2009?2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》中提出，要堅持工作重心下沉，把檢察工作服務(wù)科學(xué)發(fā)展的陣地前移，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)，面對面傾聽和解決人民群眾的訴求，積極探索派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)。在檢察機(jī)關(guān)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督的過程中，主要依靠的內(nèi)部機(jī)構(gòu)就是設(shè)立在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層檢察室。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室為主力。從近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的情況來看，對干部的行政執(zhí)法行為監(jiān)督不力引起群眾的不滿，而僅僅依靠縣級檢察院的力量已經(jīng)不太能適應(yīng)新形勢的需要：一方面，縣級檢察院對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的監(jiān)督以書面審查為主，往往不能準(zhǔn)確把握真實情況，也存在明顯的滯后性缺陷；另一方面，行政相對人上縣區(qū)舉報、申訴、控告不便，很大一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對檢察機(jī)關(guān)的職能是什么、對哪些單位有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)督的方式是什么都不清楚。盡管在實踐中開展了一系列的涉農(nóng)專項工作和舉報宣傳周等活動，但沒有日常的工作方式來及時把握和應(yīng)對出現(xiàn)的新情況、新問題，就無法適應(yīng)日益增長的司法需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室作為派出機(jī)構(gòu)直接設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，貼近基層，同基層群眾接觸機(jī)會較多，可以通過日常工作有條件讓基層群眾了解熟悉檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，也可以及時了解掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法行為的基本情況，迅速有效地展開監(jiān)督。因此，以基層檢察室為主力對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，是現(xiàn)階段檢察工作的內(nèi)在要求。

檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法是一項系統(tǒng)的工作，僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的力量當(dāng)然是不夠的。有些地區(qū)不便于設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，也有一些監(jiān)督職權(quán)并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室可以完全獨立承擔(dān)的，所以，在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室為主力的基礎(chǔ)上，縣級檢察機(jī)關(guān)其他部門也要協(xié)作配合，同心共力，強(qiáng)化監(jiān)督職責(zé)，提高監(jiān)督能力。

（二）明晰監(jiān)督職權(quán)

“檢察機(jī)關(guān)作為獨立行使監(jiān)督權(quán)的國家機(jī)關(guān)，是監(jiān)督行政權(quán)的權(quán)威機(jī)關(guān)，它不僅應(yīng)當(dāng)在出現(xiàn)行政公務(wù)罪案時對行政權(quán)加以控制，而且可以在任何時候?qū)π姓?quán)的運用進(jìn)行監(jiān)督”[4]。但這種監(jiān)督也要防止矯枉過正，從一個極端走向另一個極端，導(dǎo)致檢察權(quán)的泛化進(jìn)而虛化。規(guī)制檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)遵循謙抑性原則，這樣既符合客觀現(xiàn)實需要，又具有可行性、可操作性?！翱陀^地說，檢察機(jī)關(guān)不可能監(jiān)督每個行政行為。從檢察權(quán)與行政權(quán)的界限來說，檢察機(jī)關(guān)也不應(yīng)全部參加所監(jiān)督的行政行為的所有程序，而是有選擇地對某些行政行為進(jìn)行監(jiān)督，并有選擇地參與其中的某些程序。”[5]因此，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)關(guān)的范圍應(yīng)嚴(yán)格限定在四個方面：一是只監(jiān)督各種行政執(zhí)法的具體行政行為，抽象行政行為不在監(jiān)督的范圍之列。二是重點監(jiān)督對集體、社會公共利益造成重大損失或者有重要影響，涉及群體性利益的行為。這些行為涉及面廣、社會影響大，如果錯誤會造成無法彌補(bǔ)的損失，是監(jiān)督的重中之重。三是監(jiān)督執(zhí)法行為的合法性，即要監(jiān)督行政執(zhí)法行為的行為主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序等方面是否符合法律法規(guī)規(guī)定。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的特點，特別是要監(jiān)督是否存在主體不適格、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、違反法定程序等問題。四是監(jiān)督在行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的情況，依法追究其刑事責(zé)任。

檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法啟動的程序應(yīng)有兩種：一是依當(dāng)事人申請啟動。根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，以“便民”為原則，因地制宜地設(shè)置舉報、投訴和申訴工作流程，接受當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)舉報、投訴或申訴。接到投訴或申訴后，對不屬于職權(quán)范圍的，及時轉(zhuǎn)交相應(yīng)的職權(quán)部門處理；對屬于職權(quán)范圍的，積極處理，妥善解決。二是依檢察職權(quán)啟動。依照法律監(jiān)督職權(quán)，主動關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法行為，審查錯誤、不當(dāng)之處，予以糾正。特別是對于一些社會影響較大的事項和案件，主動介入。查找職務(wù)犯罪案源，啟動案件程序并立案調(diào)查。

（三）完善監(jiān)督手段

1.檢察建議

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)關(guān)的最主要監(jiān)督方式，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法活動進(jìn)行審查，針對其中的不執(zhí)行或錯誤執(zhí)行法律但又不構(gòu)成犯罪的情況，提出檢察建議，督促糾正。這種審查以受理公民、法人和其他組織的控告和申訴為主，以主動介入為補(bǔ)充。自最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》實施以來，各地檢察機(jī)關(guān)積極開展、不斷改進(jìn)檢察建議工作，其中行政執(zhí)法監(jiān)督類檢察建議也在實踐中體現(xiàn)了其針對性、快捷性和有效性，發(fā)揮了重要的作用。“目前，已逐步探索并實施了檢察建議三級審批、統(tǒng)一編號備案和加強(qiáng)跟蹤督促等一系列的保障制度，取得了較好的效果?！盵6]在已取得的實踐成果基礎(chǔ)上，還要從多個方面進(jìn)一步對檢察建議工作加以完善。

一是嚴(yán)格審批程序。檢察建議由承辦人起草，經(jīng)部門負(fù)責(zé)人審核后報分管領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)，特別重要的經(jīng)檢察委員會討論形成決議，由檢察長簽發(fā)。通過審批程序來保證檢察建議不被濫用。二是規(guī)范登記備案。統(tǒng)一編號登記，定期對檢察建議的數(shù)量、規(guī)范、質(zhì)量和效果等進(jìn)行綜合分析和評估。必要時可以由作出檢察建議的檢察機(jī)關(guān)將對行政機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議向縣區(qū)人大及其常委會進(jìn)行備案，并將檢察建議的回復(fù)情況一并報送，與人大監(jiān)督相配合。也可以將作出的檢察建議書送被建議單位的上級單位知悉，與行政監(jiān)察相配合，更利于檢察建議的采納落實。三是強(qiáng)化跟蹤回訪。應(yīng)當(dāng)特別注重回訪、反饋，主動了解、及時掌握檢察建議的落實、采納情況，對被建議單位的整改進(jìn)度和效果進(jìn)行監(jiān)督。四是健全糾錯機(jī)制。被建議單位如果有異議，可以要求發(fā)出檢察建議的檢察機(jī)關(guān)另行指定承辦人進(jìn)行復(fù)查，如果對復(fù)查結(jié)果仍有異議，可以向上級檢察機(jī)關(guān)提請復(fù)核。檢察機(jī)關(guān)對被建議單位的復(fù)議復(fù)核要求，有義務(wù)進(jìn)行審查。審查后認(rèn)為檢察建議確有不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)報請檢察長或者要求下級檢察機(jī)關(guān)撤銷檢察建議。通過糾錯機(jī)制保證檢察建議不被錯誤使用。五是多樣化建議形式。不僅要“就事論事”，發(fā)出“個案”檢察建議，還要針對行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題，進(jìn)一步深入分析發(fā)生原因、多發(fā)環(huán)節(jié)等，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)關(guān)存在的普遍性問題發(fā)出“類案”檢察建議、以及整章建制、完善措施、創(chuàng)新管理的“行業(yè)”檢察建議和“綜合”檢察建議等，以更加靈活的方式，增強(qiáng)檢察建議的針對性、準(zhǔn)確性、靈活性和廣泛性，以取得更好的社會效果。

2.糾正違法通知

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法主體違反法律規(guī)定作出的違法執(zhí)法行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以糾正。而如果行政執(zhí)法主體不予改正，現(xiàn)行法律則也沒有跟進(jìn)的立法措施，這導(dǎo)致檢察監(jiān)督處于尷尬地位。因此，建議立法明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督義務(wù)及不接受法律監(jiān)督所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任?！巴暾姆杀O(jiān)督制度，不僅要有對監(jiān)督主體的授權(quán)性規(guī)定，而且還應(yīng)有對監(jiān)督對象接受監(jiān)督的義務(wù)性規(guī)定，以及不接受監(jiān)督的制裁性措施?！盵7]如果法律規(guī)范對違法者沒有規(guī)定應(yīng)有的義務(wù)或者不履行義務(wù)卻沒有相應(yīng)的制裁措施，該規(guī)范就只具有象征意義，并不具備法律實施的條件。因此，立法在構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)督制度時，必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接受法律監(jiān)督義務(wù)及拒絕接受法律監(jiān)督所應(yīng)當(dāng)負(fù)有的法律責(zé)任規(guī)定明確具體，惟其如此，法律監(jiān)督才能由軟變硬，才能樹立起法律監(jiān)督的應(yīng)有權(quán)威。

目前作為過渡，不妨先通過規(guī)范性文件等方式明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對檢察監(jiān)督的協(xié)助義務(wù)。在檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法活動的過程中，應(yīng)當(dāng)通過規(guī)范性文件或其他方式形成共識，對當(dāng)?shù)貓?zhí)法機(jī)關(guān)予以合理的定位，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)協(xié)助檢察監(jiān)督的義務(wù)，以確保檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法的權(quán)力真正得以實現(xiàn)。

3.支持起訴

檢察機(jī)關(guān)可以對受到違法行政行為侵害的行政相對人支持起訴。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的相對人一般法律意識比較薄弱，法律素養(yǎng)也不高，在其利益受到違法行政行為侵害時，要以行政訴訟的方式加以救濟(jì)，有諸多困難之處。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對于相對人而言，更加強(qiáng)勢，受害人無力、不敢或不便進(jìn)行訴訟的情況就更多了。民事訴訟法第十五條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)可以對民事案件當(dāng)事人支持起訴。而對于行政訴訟，行政相對人更處于弱勢地位，從立法精神上看，更有支持起訴的必要。最高人民檢察院也在《關(guān)于加強(qiáng)民事行政檢察工作若干問題的意見》中提出：“積極穩(wěn)妥地開展支持起訴工作。對侵害國家利益、社會公共利益的案件，支持有起訴權(quán)的當(dāng)事人向人民法院提起民事、行政訴訟?！币虼耍瑧?yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)支持起訴權(quán)，擴(kuò)大監(jiān)督的職能，增強(qiáng)監(jiān)督的效果。

4.行政監(jiān)督訴訟

立法賦予檢察機(jī)關(guān)對侵犯國家利益、社會公共利益的違法行政執(zhí)法行為和行政不作為可以提起行政監(jiān)督訴訟。所謂行政監(jiān)督訴訟，也可稱為行政公益訴訟，是指在監(jiān)督過程中，檢察機(jī)關(guān)以國家的名義將涉及國家、社會公益等的行政案件提交審判機(jī)關(guān)審理，其直接目的在于維護(hù)公共利益的需要。這一訴訟關(guān)系也顯示了檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督與制約。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有較高的法律地位和獨立性，不易受外界干擾，代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟，相比較于社會團(tuán)體和公民個人，更具有各方面的優(yōu)勢，是合適之選。[8]賦予檢察機(jī)關(guān)行政監(jiān)督訴訟之權(quán)，能夠很好地強(qiáng)化檢察監(jiān)督的權(quán)威性和實效性。行政監(jiān)督訴訟在范圍上應(yīng)作嚴(yán)格的限制：一是行政機(jī)關(guān)不作為、不主動履行法定職責(zé)，損害社會公共利益而無人起訴的。如對于造成環(huán)境嚴(yán)重污染的行政行為和不作為，破壞自然資源的行政行為和不作為等都應(yīng)當(dāng)納入公訴的范圍。二是公共利益遭受侵害，而與行政行為有直接利害關(guān)系的人是受益者不會提起訴訟的情況。在某些特定的案件中，有直接利害關(guān)系的人，并不一定代表全社會的利益，而且只有受益人沒有特定受害人的，此時檢察機(jī)關(guān)應(yīng)做出監(jiān)督之訴。三是受害人為多數(shù)人，且大多數(shù)相對人受害于同一違法行政行為時，該行政違法行為就侵害了公共利益，檢察機(jī)關(guān)可以作為適格主體提起行政訴訟。

5.行政抗訴

檢察機(jī)關(guān)針對法院對與違法行政行為相關(guān)的案件進(jìn)行審理后未能正確裁判可以提出抗訴。行政抗訴案件也體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。由于法院未能對應(yīng)當(dāng)糾正的違法行政行為做出正確裁判，客觀上使受到違法行政行為侵害的相對人沒有得到救濟(jì)。檢察機(jī)關(guān)可以提起抗訴的案件主要有以下七種情形：法院對依法應(yīng)予受理的行政案件，做出不予受理或者駁回起訴的裁定，或者判決中適用法律錯誤，或者原判決、裁定認(rèn)定行政事實行為是否存在、合法發(fā)生錯誤的；原判決、裁定認(rèn)定事實的主要證據(jù)不足的；原判決、裁定錯誤認(rèn)定具體行政行為的性質(zhì)或者效力的；原判決確定權(quán)利歸屬或責(zé)任承擔(dān)違反法律規(guī)定的；人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的；原判決、裁定違反行政訴訟法規(guī)定的舉證責(zé)任規(guī)則的；審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊或者枉法裁判行為等情形的，檢察機(jī)關(guān)均可提出抗訴。

6.追究刑事責(zé)任

檢察機(jī)關(guān)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法中出現(xiàn)的職務(wù)犯罪行為，應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)厲查處，追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任。職務(wù)犯罪是一種嚴(yán)重破壞國家機(jī)關(guān)的正常管理活動、侵犯職務(wù)廉潔性的行為，是極端濫用行政權(quán)的表現(xiàn)。法律監(jiān)督的目標(biāo)，就是將權(quán)力置于法律規(guī)則的控制之下。檢察機(jī)關(guān)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法行為進(jìn)行法律監(jiān)督，查處職務(wù)犯罪，是最嚴(yán)厲的監(jiān)督方式，符合法律監(jiān)督剛性的需要，也是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義。盡管這是一種事后監(jiān)督方法，有“亡羊補(bǔ)牢”之意，但對職務(wù)犯罪的嚴(yán)厲懲治，能起到特殊預(yù)防的作用，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員最強(qiáng)烈的震懾，所以這也是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)關(guān)最有效、最直觀的監(jiān)督方法。

（四）強(qiáng)化隊伍建設(shè)和經(jīng)費保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法檢察監(jiān)督工作責(zé)任重大，難度也很大，要使這項工作取得好的效果，就必須配好、配強(qiáng)監(jiān)督隊伍：一是要建立制度化的人員保障機(jī)制，保證力量、明確任務(wù)、責(zé)任到人，既要有經(jīng)驗豐富的老同志，以更好地溝通群眾，保證監(jiān)督的準(zhǔn)確性，也要有責(zé)任心強(qiáng)的年輕干部，以適應(yīng)形勢的新變化，保證工作的熱情，形成合理的人員結(jié)構(gòu)和強(qiáng)大的隊伍戰(zhàn)斗力。二是注意鍛煉隊伍和獎勵隊伍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)條件相對艱苦，工作紛繁復(fù)雜壓力大，群眾新要求不斷涌現(xiàn)，要通過隊伍鍛煉來適應(yīng)工作任務(wù)，更要逐步完善激勵機(jī)制，來充分調(diào)動隊伍的積極性。三要大力加強(qiáng)檢察職業(yè)道德建設(shè)，確保公正廉潔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察監(jiān)督工作深入第一線，更容易受到各方面的誘惑，直接面對基層群眾，接受他們的評議和監(jiān)督，要求我們特別注意狠抓紀(jì)律作風(fēng)和自身反腐倡廉建設(shè)，一刻不能忽視制約公正廉潔的問題，提升檢察隊伍形象，提升監(jiān)督權(quán)威。

在辦公場所、基本建設(shè)和購置技術(shù)裝備等后勤保障方面，檢察機(jī)關(guān)要更加積極地爭取地方黨委政府對檢察監(jiān)督工作的認(rèn)同和支持。但過分依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方保障，會導(dǎo)致檢察室在履行職能時容易因為財、物受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，出現(xiàn)監(jiān)督上畏首畏尾，重配合輕監(jiān)督的現(xiàn)象。因此，要努力爭取將鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的保障納入縣（區(qū)）一級財政統(tǒng)籌，以真正保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作的獨立性，確保監(jiān)督職能的有效履行。

（五）建立健全配套制度

1.建立行政執(zhí)法檔案備案制度

檢察機(jī)關(guān)及時有效地監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法，必須建立在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法情況了解和準(zhǔn)確掌握的基礎(chǔ)之上。面對豐富而大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法行為，僅僅依靠檢察監(jiān)督人員直接去調(diào)查是無法有效獲取相關(guān)信息的，這會導(dǎo)致源頭信息掌握不足。此時，建立行政執(zhí)法檔案備案制度[9]，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法活動的各個環(huán)節(jié)置于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的視野之下，是一種很好的做法，可以作為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的一種前置性機(jī)制來具體設(shè)計。各地區(qū)可以因地制宜，用具體的、可操作性強(qiáng)的程序來規(guī)范備案制度操作流程，設(shè)計中要特別在如何保證資料移送的真實全面上想辦法。備案制度即行政執(zhí)法資料移送檢察機(jī)關(guān)備案工作機(jī)制，有著積極的作用：一方面，備案制度需要執(zhí)法人員將執(zhí)法資料移送，等同于主動將自己不當(dāng)執(zhí)法和涉嫌職務(wù)犯罪的證據(jù)移送，在一定程度上起到了警示、預(yù)防的作用。另一方面，移送的信息使檢察機(jī)關(guān)有案可查，可以主動及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，有力預(yù)防、及時發(fā)現(xiàn)和迅速糾正執(zhí)法中存在的問題。當(dāng)行政相對人向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行控告、申訴時，檢察監(jiān)督人員也能夠做到有據(jù)可依，將行政相對人提供的信息、執(zhí)法機(jī)關(guān)提供的信息和自己掌握的證據(jù)對應(yīng)比較，更容易還原案件真相，使群眾更加信服。

2.健全行政執(zhí)法與刑事司法相銜接制度

行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機(jī)制是檢察機(jī)關(guān)會同公安機(jī)關(guān)和有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)探索實行的旨在防止“有案不送”“以罰代刑”“有罪不究”，形成執(zhí)法司法合力的工作機(jī)制。其核心是規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件及其他相關(guān)工作的一系列制度設(shè)計和程序安排?！靶行蹄暯印笔菍崿F(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法相互銜接的運轉(zhuǎn)模式，也是加強(qiáng)行政執(zhí)法外部監(jiān)督的重要途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法中“以罰代刑”的現(xiàn)象是比較突出的，應(yīng)注意充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在“行刑銜接”機(jī)制中的監(jiān)督作用。特別應(yīng)著重發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在提前介入方面的積極作用?！疤崆敖槿搿敝贫仁窃凇靶行蹄暯印敝校瑢χ卮蟮幕蛴袕V泛社會影響的涉嫌犯罪案件，相關(guān)職能部門調(diào)查處理的同時也應(yīng)及時通知檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查。人民檢察院派員提前介入行政機(jī)關(guān)的調(diào)查活動，將引導(dǎo)取證工作向前延伸到刑事立案之前，防止證據(jù)滅失，查找和發(fā)現(xiàn)犯罪線索。同時，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的情況納入到行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺中去，以利于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的履行，及時發(fā)現(xiàn)和糾正行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不及時移送涉嫌犯罪案件的情況，防止“以罰代刑”，并對行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中徇私舞弊、不移交刑事案件或者貪污受賄、瀆職的行為依法開展調(diào)查。

3.建立對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心工作機(jī)制

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督并不是僅僅依靠檢察監(jiān)督就可以實現(xiàn)的，需要多管齊下，相互配合。當(dāng)前各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理工作中心是檢察監(jiān)督配合其他資源發(fā)揮作用的一個很好的平臺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心以綜治建設(shè)為抓手，將綜治、司法、信訪、調(diào)解和警務(wù)等力量有機(jī)整合，優(yōu)化配置利用現(xiàn)有資源的新路子，其溝通銜接的加強(qiáng)，優(yōu)勢的互補(bǔ)，打破了條塊分割、各自為戰(zhàn)的界限，有效防止相互推諉的現(xiàn)象，可以更好地方便服務(wù)群眾、維護(hù)社會穩(wěn)定。檢察機(jī)關(guān)要積極對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心，加強(qiáng)溝通協(xié)作，發(fā)揮其人頭熟、情況明的優(yōu)勢，彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過程中的人脈劣勢，實現(xiàn)資源共享，協(xié)作共贏。

注釋：

① 基層檢察室產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代初，期間按時間大致劃分，先后經(jīng)歷過初始階段(1982～1989年)；發(fā)展擴(kuò)張階段(1989～1996年)；整頓和停滯階段(1998～2000年)；嚴(yán)格控制階段(2001～2005年)；重新探索階段(2006年至今)。參見黃生林：《基層檢察室建設(shè)調(diào)查分析》，載《人民檢察》2010年第17期，第32頁。

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[8]檢察院提起公益訴訟是合適之選[N].法制日報, 2012?3?13(兩會特刊第005版).

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