龔佳禾

(湖南省人民檢察院，湖南長沙，410001)

當(dāng)前，國家法治建設(shè)日趨深化、社會管理模式面臨深刻變化，越來越多的社會矛盾以訴訟形式進(jìn)入司法領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)了越來越重的職責(zé)。中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》對司法機(jī)關(guān)現(xiàn)狀有一個(gè)重要判斷，就是社會日益增長的對公平正義司法需求與現(xiàn)有司法能力之間的矛盾，這是檢察工作必須面對的現(xiàn)實(shí)。許多過去不會以訴訟形式進(jìn)入司法范圍的社會矛盾大量進(jìn)入了司法領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的工作量與十年前不可同日而語。以湖南為例，檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕、提起公訴等辦案數(shù)量由2000年的25944人和23460人，上升到了2011年的36962人和46917人，分別增加了42.5%和99.99%，并呈繼續(xù)上升趨勢。許多基層檢察院主要辦案部門的案件數(shù)量高位運(yùn)行，如 2011年全省 39%的基層院公訴部門年人均受案50件以上，甚至部分中心城區(qū)院達(dá)到70件以上。同時(shí)，隨著司法改革的深入推進(jìn)，“一法兩規(guī)定”①、新修改的刑事訴訟法等相繼出臺，對執(zhí)法辦案中的人權(quán)保障更重視，執(zhí)法程序更嚴(yán)格規(guī)范，執(zhí)法監(jiān)督更嚴(yán)密。執(zhí)法辦案與十年前在內(nèi)涵和質(zhì)量要求上發(fā)生了很大變化，同樣數(shù)量案件需要投入的工作量成倍增加。另一方面，社會法治建設(shè)與社會治理結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，而社會資源配備沒有實(shí)現(xiàn)同步轉(zhuǎn)移。如 2011年與 2000年比較，全省檢察編制數(shù)量增長12.2%，十余年變化不大，編制數(shù)與全省人口數(shù)的比例約為1：6868和1：6972，檢察執(zhí)法面對的人口數(shù)量保持在高位水平。這些加劇了司法需求與司法能力之間的矛盾。

解決司法需求與司法能力之間的矛盾的途徑主要有三種：第一，司法資源配備與社會司法需求基本保持同步擴(kuò)張；第二，推動檢察隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化和素質(zhì)提高以提升法律監(jiān)督能力；第三，從對檢察工作的內(nèi)涵改造管理科學(xué)化上提升法律監(jiān)督能力。針對第一種途徑，從社會經(jīng)濟(jì)成本來說，資源具有有限性。盡管有一定增長，但空間有限，且不是檢察機(jī)關(guān)的自主范圍。追求編制經(jīng)費(fèi)等外延擴(kuò)張是不科學(xué)、不理性和脫離實(shí)際的。針對第二種途徑，這些年一直在努力開展且取得了一定成效。以湖南為例，2002年以來，通過全省“統(tǒng)一考試、分級錄用”公開招錄機(jī)制、在崗干警繼續(xù)學(xué)歷教育、正規(guī)化崗位培訓(xùn)等多種方式，全省檢察隊(duì)伍的年齡、學(xué)歷、專業(yè)等結(jié)構(gòu)不斷改善，素質(zhì)不斷提高。如本科和碩士學(xué)位以上人員由2002年的31.6%和0.93%上升到2011年的72.7%和5.7%。但從隊(duì)伍現(xiàn)狀看，結(jié)構(gòu)不優(yōu)問題仍然突出，主要表現(xiàn)在兩個(gè)維度：一個(gè)是素質(zhì)結(jié)構(gòu)不優(yōu)，一個(gè)是層級地域布局結(jié)構(gòu)不優(yōu)。第一個(gè)維度，素質(zhì)結(jié)構(gòu)不優(yōu)。主要受特定歷史階段和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等影響。目前，全省檢察官占檢察人數(shù)的 68.2%，基層院為 66.9%，比例并不低，但實(shí)踐中許多不具專業(yè)性，存在能獨(dú)立辦案干警并不多的結(jié)構(gòu)性缺陷。這是歷史造成的，在2001年《檢察官法》修改實(shí)施前進(jìn)入的人員，仍占全省隊(duì)伍的65%左右，這個(gè)龐大的存量隊(duì)伍的整體素質(zhì)提升有個(gè)時(shí)間周期和空間限制，而新補(bǔ)充人員成長、成熟客觀上尚需較長時(shí)間，加上部分基層院骨干人才向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流失嚴(yán)重甚至可能面臨斷檔，這些歷史與現(xiàn)狀決定了素質(zhì)結(jié)構(gòu)不優(yōu)的改善是個(gè)逐步、不以意志轉(zhuǎn)移和相對長期的過程。第二個(gè)維度，層級地域布局結(jié)構(gòu)不優(yōu)。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，不同地域檢察機(jī)關(guān)面臨的執(zhí)法形勢如案件總量、種類性質(zhì)、辦案對象、輿情應(yīng)對和執(zhí)法公開等呈不均衡發(fā)展態(tài)勢，特別是中心城區(qū)和偏遠(yuǎn)市縣差異懸殊。全省檢察編制基本維持在參照十年前各地執(zhí)法需求分配的數(shù)量，客觀上與當(dāng)前執(zhí)法形勢不適應(yīng)，而區(qū)域間力量調(diào)劑又受編制體制等制約難以調(diào)整。因此，從檢察工作現(xiàn)狀看，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，司法需求增長與司法能力不足矛盾的解決既要求司法資源適度增長和隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而更現(xiàn)實(shí)和富有潛力與空間的是走以內(nèi)涵改造為核心的管理科學(xué)化發(fā)展道路，增強(qiáng)科學(xué)管理意識，苦練內(nèi)功，提高管理水平，向管理要法律監(jiān)督能力。

一、檢察管理存在的問題

近年來，檢察管理科學(xué)化問題日顯重要。2006年，全國檢察工作會議提出了推進(jìn)管理科學(xué)化、建立科學(xué)管理機(jī)制的目標(biāo)。2008年，高檢院將管理科學(xué)化和管理機(jī)制建設(shè)列入基層院建設(shè)的重要內(nèi)容。湖南省檢察機(jī)關(guān)在質(zhì)量管理規(guī)范化、績效目標(biāo)和精細(xì)化管理等方面進(jìn)行了實(shí)踐探索。其中，望城縣、醴陵市檢察院被列為高檢院質(zhì)量管理規(guī)范化試點(diǎn)單位。應(yīng)當(dāng)說，管理科學(xué)化實(shí)踐探索取得了較好效果。但客觀看，我國經(jīng)濟(jì)體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念的深刻變革、變動、調(diào)整和變化，對檢察工作影響巨大。檢察執(zhí)法模式正從經(jīng)驗(yàn)封閉型向?qū)I(yè)開放型轉(zhuǎn)變，檢察管理面臨諸多挑戰(zhàn)。

(一)薄弱的基礎(chǔ)管理與落后的管理理念并存

任何承載有正義美德的制度，其在現(xiàn)實(shí)中真正實(shí)行均需系列基礎(chǔ)層面工作的支撐，檢察制度每個(gè)進(jìn)步也不例外?；A(chǔ)層面的工作不可逾越和跨越發(fā)展，只能逐步加強(qiáng)和改進(jìn)，且需要一定時(shí)間甚至長期堅(jiān)持才能顯現(xiàn)。以證據(jù)問題為例，“證據(jù)”是檢察工作的基本載體，涉及檢察工作的方方面面，是衡量檢察工作質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。被司法理論界稱為程序革命的“一法兩規(guī)定”，基本指向是證據(jù)，其關(guān)于證據(jù)規(guī)則、非法證據(jù)的程序性制裁等內(nèi)容其實(shí)均未突破既有法律框架，應(yīng)當(dāng)說是為了更好落實(shí)法律精神。這表明，政法工作最基礎(chǔ)部分即證據(jù)收集、審查、判斷和運(yùn)用等的實(shí)際狀況并不能完全適應(yīng)新時(shí)代價(jià)值取向、人文精神等要求。證據(jù)規(guī)定的真正落實(shí)不但需要改變執(zhí)法觀念，而且需要有與之相適應(yīng)的知識結(jié)構(gòu)、執(zhí)法能力的干警隊(duì)伍和新的執(zhí)法模式，而這些只能從最基礎(chǔ)工作起步，夯實(shí)科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)。目前，無論是觀念還是實(shí)踐中，基礎(chǔ)構(gòu)建都較薄弱。在法律監(jiān)督職能塑型過程中，客觀說，不同程度存在“重外延發(fā)展、輕內(nèi)涵管理”思想，科學(xué)管理意識不強(qiáng)，沒有把管理科學(xué)化作為推動工作和提升法律監(jiān)督能力的重要手段。這在部分基層院更突出，表現(xiàn)在有的主要憑經(jīng)驗(yàn)和感性判斷管理，有的管理比較粗疏、漏洞較多，有的管理制度不少而具執(zhí)行力的不多，有的管理比較隨意、超越權(quán)限、違反規(guī)定實(shí)施管理等。

(二)社會司法需求不斷上升與執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)性不強(qiáng)并存

經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中利益格局深刻調(diào)整使社會矛盾觸點(diǎn)增多、敏感性增強(qiáng)，公眾更期望通過司法權(quán)解決矛盾糾紛，而且對司法公正的輿論關(guān)注點(diǎn)由過去主要是審判環(huán)節(jié)向批捕、起訴、訴訟監(jiān)督等檢察環(huán)節(jié)前移，檢察執(zhí)法的社會風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。那些看上去具體的、沒有多大政治或社會意義的案件，其處理方式或結(jié)果卻可能產(chǎn)生系列范圍廣、影響大的爭論，甚至在公眾內(nèi)部產(chǎn)生重大意見分裂和沖突。這對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法能力提出了空前挑戰(zhàn)。但是，檢察隊(duì)伍專業(yè)性還遠(yuǎn)適應(yīng)不了執(zhí)法形勢需要，這既表現(xiàn)在人員結(jié)構(gòu)、專業(yè)知識、司法技能等個(gè)體素質(zhì)上，也體現(xiàn)在粗放型、經(jīng)驗(yàn)型、封閉式的執(zhí)法方式上，還反映在檢察官群體的心智思維模式一定程度的狹隘、僵化上。

(三)管理的司法屬性不明顯與重心偏離并存

一方面，管理的行政色彩濃厚。部分檢察機(jī)關(guān)用簡單行政手段管理復(fù)雜司法工作。如對工作目標(biāo)實(shí)行數(shù)量控制，簡單規(guī)定撤案率、不捕率、不訴率、抗訴率等指標(biāo)；執(zhí)法科層管理模式，辦案責(zé)任相對分散，案件信息提供不足，既影響了頂層決定科學(xué)性，也妨礙了檢察官素質(zhì)能力提升。另一方面，管理重心偏離，沒有將檢察權(quán)運(yùn)行作為管理基石。重案件辦理、輕案件管理，形成了不同業(yè)務(wù)為界限、相對封閉的運(yùn)行體系，辦案和管理兩個(gè)流程“兩張皮”等。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)信息化沒有圍繞檢察權(quán)運(yùn)行管理開展，沒有形成為執(zhí)法辦案的有力支撐。

(四)內(nèi)部評價(jià)客觀性與外部評價(jià)復(fù)雜性問題并存

執(zhí)法狀況考評為核心的內(nèi)部評價(jià)和民意調(diào)查為核心的外部評價(jià)結(jié)合，才能全面反映檢察工作運(yùn)行實(shí)態(tài)。但是，一是內(nèi)部評價(jià)面臨問題是既要客觀又要科學(xué)，兩者實(shí)現(xiàn)均是艱難挑戰(zhàn)。二是影響外部評價(jià)的因素復(fù)雜。檢察民調(diào)直接由群眾、與檢察工作密切接觸人員評判檢察工作，是對傳統(tǒng)評價(jià)方法質(zhì)的超越，結(jié)果相對客觀、精確。但其對樣本框設(shè)計(jì)、樣本信息收集、問卷設(shè)計(jì)、調(diào)查環(huán)境不被污染等要求高，容易受調(diào)查環(huán)境、手段、對象等影響，調(diào)查設(shè)計(jì)本身偏差也會影響客觀性。實(shí)踐中，湖南檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法狀況考評和檢務(wù)督察，以及檢察民意調(diào)查，同樣遇到了以上挑戰(zhàn)。

(五)檢察文化建設(shè)影響力與價(jià)值動力的兩個(gè)不足并存

檢察文化是一定歷史階段哲學(xué)與社會科學(xué)互動的強(qiáng)化法律監(jiān)督的文化，有特定價(jià)值理念和思維模式，決定著組織價(jià)值觀，影響司法理念形成。司法理念可以內(nèi)化為思維定勢、判斷標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)和調(diào)整辦案行為，控制和影響司法的效果和功能。檢察文化建設(shè)意在創(chuàng)設(shè)一種理念，使檢察機(jī)關(guān)主流意識與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、司法內(nèi)在規(guī)律相吻合，培育干警以人為本理念，準(zhǔn)確理解維護(hù)秩序與保障人權(quán)辯證關(guān)系，恪守客觀義務(wù)，樹立理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法理念的精神文化。而實(shí)踐中其面臨諸多挑戰(zhàn)：如何增強(qiáng)影響力、改善社會認(rèn)知度不高、干警職業(yè)榮譽(yù)感不強(qiáng)的問題，如何防止表面化、形式化和運(yùn)動化的問題，如何應(yīng)對少數(shù)地方業(yè)績評價(jià)的扭曲錯(cuò)位，如何改變行政職級高低等同于個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)的評價(jià)文化等。

(六)司法民主需求上升與執(zhí)法方式滯后并存

在當(dāng)前法制環(huán)境下，公眾對依法參與司法的需求不斷上升，司法辦案質(zhì)量僅有法律認(rèn)同遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要取得社會認(rèn)同。檢察執(zhí)法行為、執(zhí)法結(jié)果不僅要符合法律規(guī)定，同時(shí)要得到當(dāng)事人、社會輿論贊同，檢察管理則要適應(yīng)推進(jìn)司法民主的大趨勢。如改革適應(yīng)人民監(jiān)督外部主體的管理機(jī)制、順應(yīng)公眾需求的檢務(wù)公開管理、適應(yīng)輕微刑事案件刑事和解的柔性治理模式管理等。但目前檢察執(zhí)法方式處于經(jīng)驗(yàn)型和相對封閉型，缺乏外部開放視野，執(zhí)法辦案思路方法陳舊，缺乏有效創(chuàng)新改進(jìn)，面對外部介入或檢務(wù)公開要求準(zhǔn)備不足或舉足無措等，難以適應(yīng)司法民主的客觀需求。

二、新時(shí)期檢察管理應(yīng)當(dāng)秉持何種理念

管理是可以依靠原理的啟發(fā)而加以改進(jìn)的技能。根據(jù)組織長期從事管理的經(jīng)驗(yàn)，可以總結(jié)出一些基本原理和內(nèi)涵概括，對認(rèn)識和改進(jìn)管理起到詮釋和啟示作用。檢察管理可以從其他組織特別是比較成熟的企業(yè)管理實(shí)踐和思想中受到諸多啟發(fā)。企業(yè)管理活動和思想源遠(yuǎn)流長，從泰勒的科學(xué)管理、法約爾的一般管理、韋伯的官僚行政組織管理、馬斯洛的需求層次理論、德魯克的目標(biāo)管理、戴明的質(zhì)量控制管理、沙因的管理文化理論，到圣吉的學(xué)習(xí)型組織理論等，所有管理思想帶有鮮明時(shí)代性，正如每種管理思想均是源自某個(gè)時(shí)代具體的社會生產(chǎn)和生活條件[1]。從過去管理思想的產(chǎn)生過程分析，為各種組織包括檢察機(jī)關(guān)的管理提供了許多啟示：一是管理實(shí)踐應(yīng)當(dāng)適應(yīng)組織內(nèi)部與外部環(huán)境需要。從思想產(chǎn)生的原動力來看，所有管理思想都試圖解釋當(dāng)時(shí)所面臨的具體管理問題，并為解決這些問題提供方法。二是從研究組織職能實(shí)現(xiàn)的客觀實(shí)踐中找出原理和規(guī)律。任何一種管理思想是在實(shí)踐基礎(chǔ)上逐漸形成發(fā)展起來的，經(jīng)歷了思想萌芽﹑形成到不斷系統(tǒng)深化的過程。有關(guān)組織管理的原理只能從組織管理實(shí)際出發(fā)，將典型管理經(jīng)驗(yàn)作為研究對象，通過研究管理實(shí)踐中的成敗，將其概括和理論化，才能理解管理中存在的問題，學(xué)會進(jìn)行有效的管理。三是沒有最好的管理思想，只有最適合組織的有效管理方式。所有管理流派、管理思想都是為了解決不同具體問題而產(chǎn)生，各有側(cè)重和特質(zhì)，站在不同角度或組織審視，都各有科學(xué)和不足的一面。同樣，檢察管理是個(gè)正在實(shí)踐探索的課題，沒有形成系統(tǒng)、成熟的經(jīng)驗(yàn)，不存在可以復(fù)制的管理模式。我們應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際，探索最有效、最適合的管理思想和模式。

與企業(yè)管理圍繞物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)而展開相比較，檢察管理有自己的特點(diǎn)：首先，檢察執(zhí)法是檢察人員通過收集、審查、判斷、運(yùn)用證據(jù)“發(fā)現(xiàn)”過去已發(fā)生案件而重建法律真實(shí)的司法過程，是認(rèn)識因素起主導(dǎo)作用的專門活動。檢察管理實(shí)質(zhì)是圍繞這種“認(rèn)識活動”而進(jìn)行的管理，這涉及兩個(gè)層面：一個(gè)層面，規(guī)范執(zhí)法過程的管理，保障案件程序?qū)用娴馁|(zhì)量和公正，通過法律規(guī)范和流程管理可以規(guī)制；另一層面，提升法律監(jiān)督主體的認(rèn)識能力、創(chuàng)造性、能動性等的管理，努力實(shí)現(xiàn)案件實(shí)體層面的客觀公正，這不是通過流程管理可以達(dá)到的，而是需要重視檢察人員的學(xué)習(xí)訓(xùn)練和辦案實(shí)踐基礎(chǔ)經(jīng)驗(yàn)積累上升為認(rèn)識規(guī)律的知識管理等。其次，檢察辦案只是“發(fā)現(xiàn)”和“還原”過去已經(jīng)發(fā)生案件真實(shí)的過程，“案件本身”不能因檢察工作有所增減，禁止“制造”案件，這與企業(yè)追求發(fā)明和制造產(chǎn)品截然不同。第三，檢察權(quán)既有行政性和一體化較強(qiáng)的偵查等權(quán)力，又有司法屬性較強(qiáng)的批捕和公訴等權(quán)力，職權(quán)屬性差異明顯，不能采取單一管理方式。第四，檢察工作績效是變動著的多要素結(jié)構(gòu)，除了經(jīng)濟(jì)、效率、效益外，還特別重視質(zhì)量、公平、回應(yīng)性、滿意度等因素[2]，難以簡單用數(shù)量和價(jià)值等量化評價(jià)。因此，在檢察工作中運(yùn)用現(xiàn)代管理理論方法，須在厘清這些規(guī)律特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，才能走近管理科學(xué)化，推動檢察工作科學(xué)發(fā)展。

從現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷史環(huán)境分析，我國檢察機(jī)關(guān)正在從建國之初的制度上繼承前蘇聯(lián)檢察制度模式、政治法律文化上深受傳統(tǒng)監(jiān)督制度影響的純政策執(zhí)行機(jī)關(guān)，逐步向一個(gè)執(zhí)行行為規(guī)范、執(zhí)法結(jié)果可預(yù)期、執(zhí)法效果穩(wěn)定、法治意義上的、具中國特色的國家機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型，檢察職能也經(jīng)歷了一個(gè)逐步型塑、走向規(guī)范和不斷豐富基本內(nèi)涵的過程。伴隨著這種深刻的轉(zhuǎn)型發(fā)展與探索規(guī)范，檢察管理呈現(xiàn)出“外延擴(kuò)張向內(nèi)涵改造轉(zhuǎn)變”“粗放管理向精細(xì)化、精密化轉(zhuǎn)變”“純政策型向法治型管理轉(zhuǎn)變”“行政屬性為主逐步向司法屬性為主管理轉(zhuǎn)變”“規(guī)范化管理逐步向知識管理轉(zhuǎn)變”“封閉性逐步向開放性管理轉(zhuǎn)變”等與之相適應(yīng)的基本趨勢。面對這些內(nèi)生性與環(huán)境等外源性的動力與壓力，推動檢察工作的科學(xué)發(fā)展，需要與之相適應(yīng)的管理思想跟進(jìn)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期檢察管理應(yīng)秉持的基本思想是：以“加強(qiáng)”和“改進(jìn)”為基本理念的內(nèi)涵改造管理，包括從內(nèi)涵上夯實(shí)檢察基礎(chǔ)工作管理，推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，逐步提升檢察執(zhí)法品味等?！凹訌?qiáng)”主要是針對基礎(chǔ)工作的總結(jié)、提煉、鞏固與深化，而“改進(jìn)”則主要針對工作和執(zhí)法方式方法的反思、糾偏、探索與創(chuàng)新。

三、檢察工作內(nèi)涵改造管理實(shí)踐的若干思考

筆者認(rèn)為，以“加強(qiáng)”和“改進(jìn)”為基本理念的內(nèi)涵改造式管理，需要從以下方面進(jìn)行實(shí)踐和探索：

(一)推進(jìn)檢察基礎(chǔ)管理科學(xué)化

檢察機(jī)關(guān)的產(chǎn)品是什么？組織能力如何？如何提升產(chǎn)品品質(zhì)？實(shí)踐中，相當(dāng)部分檢察機(jī)關(guān)關(guān)注更多的是辦案數(shù)量、案值等指標(biāo)，對制造這種公共產(chǎn)品的過程如何優(yōu)化組織，如何提升產(chǎn)品品質(zhì)，沒有給予應(yīng)有關(guān)注。如公訴部門習(xí)慣了承辦人閱卷提審、內(nèi)設(shè)科層討論、部門領(lǐng)導(dǎo)審核、副檢察長審批或檢委會決定的流程組織產(chǎn)品制造模式，而產(chǎn)品品質(zhì)即案件質(zhì)量則形成了層層審批或檢委會決定和事后執(zhí)法狀況評查的路徑依賴。其實(shí)，針對執(zhí)法辦案的每個(gè)崗位，通過對好的、取得成效的經(jīng)驗(yàn)、方法予以固定、積累，上升到管理層次，成熟一項(xiàng)規(guī)范一項(xiàng)，使基礎(chǔ)規(guī)范構(gòu)建步入常態(tài)化也是科學(xué)管理?？梢哉f，科學(xué)管理是過去工作取得實(shí)效所必須的各種基礎(chǔ)要素的“集成”，是把原來的經(jīng)驗(yàn)知識收集起來，加以分析、組合，總結(jié)歸納出規(guī)律性的認(rèn)識和規(guī)則[3]。如通過對優(yōu)秀精品案件辦理關(guān)鍵基礎(chǔ)環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)思考，總結(jié)提煉辦案過程中基礎(chǔ)性的認(rèn)識行為規(guī)律，并形成相應(yīng)指導(dǎo)規(guī)范，是從基礎(chǔ)層面提高辦案效率和案件品質(zhì)的更科學(xué)的管理方法。②

為什么實(shí)踐中經(jīng)常會出現(xiàn)辦案質(zhì)量波動、反復(fù)和不穩(wěn)定，辦案力度時(shí)起時(shí)落、質(zhì)量時(shí)高時(shí)低、各種問題時(shí)有發(fā)生？同樣的資源、物質(zhì)、環(huán)境等條件，不同人員辦案的質(zhì)量和效果可能迥異，甚至是同一辦案人員在執(zhí)法過程中也表現(xiàn)出不同階段辦案水平的不穩(wěn)定性？有的部門辦案力量明顯良莠不齊，一旦有個(gè)別辦案水平較高的骨干換崗、提拔或調(diào)離，辦案水平便可能迅速滑坡？究其原因，當(dāng)然有個(gè)體素質(zhì)、案件本身差異等因素，但一個(gè)不可忽視的重要原因是檢察工作的基礎(chǔ)管理薄弱，缺少對各項(xiàng)檢察工作基礎(chǔ)管理要素的學(xué)習(xí)、抽取、提煉、改進(jìn)、積累和加以固定這一規(guī)范構(gòu)建的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致許多生鮮的、有典型意義的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)沒有被沉淀和積累而是被白白地流失和浪費(fèi)掉。如自偵部門審訊嫌疑人，可以通過對依法成功突破的優(yōu)秀案件的關(guān)鍵要素剖析，如審訊預(yù)案、心理把握、語言運(yùn)用、適時(shí)證據(jù)出示等，有針對性地學(xué)習(xí)和提煉，形成指導(dǎo)辦案操作的基礎(chǔ)規(guī)范。又如公訴部門辦理的精品優(yōu)秀案件，針對證據(jù)審查、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、出庭公訴等環(huán)節(jié)可以抽取出相關(guān)基礎(chǔ)規(guī)律，提煉形成指導(dǎo)規(guī)范等。針對上述情形，2009年來，湖南省院推行了全省檢察“優(yōu)秀案件”評選機(jī)制，引導(dǎo)全省檢察機(jī)關(guān)關(guān)注案件質(zhì)量，思考什么是案件質(zhì)量，錯(cuò)案之外的案件是不是都是優(yōu)秀案件，什么是優(yōu)秀案件，以及如何把常見各類案件抽取出關(guān)鍵要素、提煉出“執(zhí)法亮點(diǎn)”、有針對性地辦成優(yōu)案等，既推動了執(zhí)法理念更新和執(zhí)法能力的提高，也從更深遠(yuǎn)層面上推動了執(zhí)法辦案知識管理重要手段的提煉。檢察機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)工作很多，檢察工作方方面面都蘊(yùn)涵著基礎(chǔ)工作的規(guī)范構(gòu)建和管理思路方式創(chuàng)新的需要，如執(zhí)法辦案經(jīng)驗(yàn)知識管理，證據(jù)問題，同步錄音錄像，偵查一體化辦案權(quán)責(zé)、交辦案件質(zhì)量管控、贓款贓物處理等問題，瀆職犯罪查處難、職務(wù)犯罪輕刑化等難題，人民監(jiān)督員監(jiān)督真正到位問題，批捕起訴剛性化而立案與偵查活動監(jiān)督軟弱化問題，死刑案件辦理上下級院公訴職能劃分不科學(xué)、機(jī)制不健全、資源整合不夠等影響辦案質(zhì)量的成本問題，訴訟監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)難與如何健全訴訟瀆職調(diào)查等等，而類似基礎(chǔ)問題的逐步加強(qiáng)與改進(jìn)，日積月累，成效將是驚人的。

總之，執(zhí)法規(guī)范化、提升執(zhí)法品位、檢察科學(xué)評價(jià)、推進(jìn)司法民主，以及檢察文化建設(shè)等都繞不開基礎(chǔ)管理科學(xué)構(gòu)建的路徑。如何創(chuàng)建檢察實(shí)踐中科學(xué)管理的基礎(chǔ)規(guī)范呢？觀念上，推動工作的方式方法應(yīng)當(dāng)從重推倒重來式的純粹創(chuàng)新向重視改進(jìn)和積累式的精細(xì)化基礎(chǔ)管理理念轉(zhuǎn)變；實(shí)踐上，應(yīng)當(dāng)逐步建立和形成注重檢察工作中基礎(chǔ)管理規(guī)范科學(xué)化構(gòu)建的動力機(jī)制。

(二)逐步探索推進(jìn)適應(yīng)司法規(guī)律的辦案模式

科技進(jìn)步、網(wǎng)絡(luò)信息社會發(fā)展、個(gè)人權(quán)利要求增長等環(huán)境方面的進(jìn)展正深刻影響著組織的結(jié)構(gòu)和面貌。組織通常必須完成兩項(xiàng)任務(wù)，一個(gè)是協(xié)調(diào)組織成員活動和維持內(nèi)部系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)，適應(yīng)組織目標(biāo)；另一個(gè)是適應(yīng)外部環(huán)境，與周圍環(huán)境交流交換。外部環(huán)境經(jīng)常變動，各種力量因果聯(lián)系變化無常，難以預(yù)期和把握。從社會實(shí)踐看，科層官僚組織的適應(yīng)性、靈活性和開放性等在應(yīng)付內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部適應(yīng)方面一定程度脫離了當(dāng)代社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。檢察機(jī)關(guān)目前的辦案行政審批模式和相對封閉的辦案方式能否適應(yīng)社會發(fā)展和符合司法規(guī)律內(nèi)在要求，同樣值得反思。

辦案行政審批模式和相對封閉的辦案方式存在諸多弊端。首先，檢察權(quán)配置不合理。檢察員主要行使檢察建議權(quán)和執(zhí)行權(quán)，正、副檢察長行使決定和批準(zhǔn)權(quán)，辦案責(zé)任相對分散，案件信息提供不足等，影響了決策的科學(xué)性。其次，案件層層審批與時(shí)效要求矛盾。案件辦理經(jīng)過審查、審核、審批，不符合司法規(guī)律和檢察工作特點(diǎn)，難以適應(yīng)人少案多的形勢，也是案件成本上升、辦理遲延或超期的重要原因。第三，妨礙個(gè)人成長和個(gè)性成熟。在審批模式下，檢察官如同流水線上的工人，創(chuàng)新思想容易被壓制，易形成盲從和隨大流的行為特點(diǎn)，個(gè)性和素質(zhì)難以改進(jìn)提高，隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化受到實(shí)質(zhì)制約。第四，相對封閉的辦案方式一定程度阻斷了體制內(nèi)外良性互動?？茖愚k案模式的相對封閉特征，隔離或拉開了司法與公眾的距離，一方面使檢察內(nèi)部片面、機(jī)械、僵化辦案，難以用系統(tǒng)全局思維審視案件辦理的動態(tài)復(fù)雜性；另一方面，使外部環(huán)境的新變化、新要求難以及時(shí)、客觀、有效地傳導(dǎo)、反饋到檢察機(jī)關(guān)，使社會一些進(jìn)步的思想和價(jià)值理念與執(zhí)法辦案之間存在脫節(jié)甚至斷裂，難以推動執(zhí)法方式等的改進(jìn)和司法與公眾的良性互動。

目前，在科層制長期實(shí)踐的慣性思維下，探索辦案責(zé)任制面臨幾個(gè)需思考的問題：一是檢察權(quán)既有行政性和一體化較強(qiáng)的偵查等權(quán)力，又包括司法屬性較強(qiáng)的批捕和公訴等權(quán)力。目前沒有實(shí)施人員分類管理，辦案責(zé)任制缺少基礎(chǔ)制度保障。二是長期以來檢察官習(xí)慣了案件由領(lǐng)導(dǎo)層層把關(guān)的慣性思維，而領(lǐng)導(dǎo)總擔(dān)心檢察官單從法律角度審視案件，忽視政治和社會效果，這導(dǎo)致了一定的路徑依賴。三是擔(dān)心部分辦案檢察官的能力素質(zhì)還不夠，不能切實(shí)擔(dān)負(fù)案件職責(zé)。四是擔(dān)心賦予檢察官個(gè)體過多的檢察權(quán)而缺乏監(jiān)督，可能導(dǎo)致權(quán)力濫用、腐敗滋生。五是擔(dān)心突破相對封閉辦案方式，面向公眾執(zhí)法過程的開放互動，會加劇可資利用的傳統(tǒng)司法資源與辦案手段緊缺等。

可以說，檢察權(quán)過于集中在領(lǐng)導(dǎo)，已成為隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化進(jìn)程的一個(gè)“瓶頸”。這種權(quán)力配置模式，在檢察官素質(zhì)相對較低，國家法治化、隊(duì)伍專業(yè)化不高的年代曾發(fā)揮了重要作用。隨著檢察官專業(yè)素質(zhì)提高，這種模式的弊端日益突出，一定程度成為提升辦案水平和質(zhì)量的掣肘?，F(xiàn)代管理理念已擯棄了傳統(tǒng)金字塔型的層級結(jié)構(gòu)而代之以適應(yīng)性、靈活性、開放性更強(qiáng)的扁平網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。檢察辦案的組織需要發(fā)生一個(gè)從縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)向橫向矩陣網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的演變，探索逐步重構(gòu)檢察業(yè)務(wù)執(zhí)行體制，探索人員分類管理、突破行政職級體系，剝離業(yè)務(wù)部門行政功能、強(qiáng)化司法屬性，設(shè)置檢察官辦公室、深化主訴主辦檢察官制度改革，探索檢察官相對獨(dú)立行使檢察權(quán)的辦案模式，推動內(nèi)部結(jié)構(gòu)和功能優(yōu)化，開發(fā)與整合檢察資源。當(dāng)然，辦案責(zé)任制探索是個(gè)長期過程，需逐步加強(qiáng)和改進(jìn)。2008年來，湖南省檢察機(jī)關(guān)建立了干警執(zhí)法檔案制度機(jī)制，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任終身負(fù)責(zé)。2009年開始，在全省推行檢察內(nèi)部執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評估制度和在邵陽等地試點(diǎn)探索公眾外部評議參與疑難復(fù)雜案件執(zhí)法過程等，推動檢察執(zhí)法與公眾的良性互動機(jī)制。2011年來，積極推進(jìn)全省檢察機(jī)關(guān)案件統(tǒng)一集中管理。這些探索為辦案方式改進(jìn)積累了有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

(三)優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)管理單元功能

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是機(jī)關(guān)管理的組織基礎(chǔ)，管理好壞直接影響機(jī)關(guān)的運(yùn)行與發(fā)展。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的有效管理，一要重視基礎(chǔ)要素規(guī)范的有效積累，不斷強(qiáng)化以人為本、關(guān)注個(gè)人成長。二要經(jīng)常提供“在崗培訓(xùn)”，樹立集體學(xué)習(xí)理念，克服學(xué)習(xí)障礙。三要在從實(shí)踐梳理、查找和解決問題中加強(qiáng)和改進(jìn)。

1.推動抓好基礎(chǔ)層面的管理工作

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理過程中經(jīng)常會遇到幾種現(xiàn)象：一是資源配置不合理，低效運(yùn)轉(zhuǎn)。部分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)成天抱怨工作忙和人員不足，卻不注重內(nèi)部培養(yǎng)挖潛，不善于調(diào)動積極性，閑置許多資源。如往往約20%的精干人員卻承擔(dān)了80%的工作任務(wù)。二是有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)沒有建立內(nèi)部管理基礎(chǔ)規(guī)范，卻又抵制外部管理干預(yù)。如在機(jī)關(guān)日常管理中存在本位主義，對本部門一些違規(guī)行為偏袒姑息。三是彌散著庸俗的資歷觀。如公開招錄人員的專業(yè)文化素質(zhì)較高，大多卻沒有較快成長，一些高學(xué)歷人員甚至閑置在內(nèi)勤等崗位，阻礙了成長速度。四是思想政治教育面臨多重困惑。很少有領(lǐng)導(dǎo)主動找干警談心進(jìn)行思想疏導(dǎo)，取而代之的是虛化的會議學(xué)習(xí)和空洞說教等。

以上現(xiàn)象與不注重基礎(chǔ)管理緊密相關(guān)。為什么抱怨忙亂？不排除突發(fā)性事件原因，但主要還是平時(shí)沒有夯實(shí)管理基礎(chǔ)、重視建立基礎(chǔ)業(yè)務(wù)管理規(guī)范，重復(fù)簡單工作，效率不高。如有的沒有根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)提取常規(guī)性基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表格或臺賬，有的不注重提升基礎(chǔ)工作的網(wǎng)絡(luò)信息含量、停留在手工作坊階段，有的則完全處于被動消極等待工作狀態(tài)而不是建立主動分析研究工作制度等。為什么總是20%人員承擔(dān)80%任務(wù)？這固然有干警個(gè)體素質(zhì)差異原因，但如果在管理過程中考慮了一些基礎(chǔ)規(guī)范，如建立內(nèi)部適當(dāng)交流輪崗機(jī)制，綜合與辦案崗位、辦案崗位間適當(dāng)交換，放手讓干警全面接觸本部門業(yè)務(wù)，使每位干警都能得到真正成長。一般而言，通過若干年工作和學(xué)習(xí)訓(xùn)練，大部分干警能成為獨(dú)擋一面的人才，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的綜合工作能力、效率也會有全新面貌。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理主要是抓落實(shí)執(zhí)行，如何克服工作落實(shí)不到位、層層做減法的問題？這與沒有真正建立崗位責(zé)任和目標(biāo)管理機(jī)制等直接關(guān)聯(lián)，特別是辦案或綜合任務(wù)繁重的部門，建立健全相關(guān)基礎(chǔ)管理機(jī)制尤為重要。如果干多干少、干好干壞一個(gè)樣，則難以形成爭先創(chuàng)優(yōu)、認(rèn)真工作而至層層做加法的局面。如何打破對待新人的資歷觀？這需單位層面建立相關(guān)培養(yǎng)基礎(chǔ)機(jī)制，如交流輪換到各部門跟班學(xué)習(xí)，或委派基層工作鍛煉等，而內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)則抓好機(jī)制配合，營造良好培養(yǎng)環(huán)境。如何做好新時(shí)期政治思想工作？關(guān)鍵在于真正堅(jiān)持和落實(shí)黨支部建設(shè)好的傳統(tǒng)工作制度，發(fā)揮基層組織傳統(tǒng)的思想政治工作優(yōu)勢，同時(shí)研究新時(shí)期檢察思想政治工作如何強(qiáng)化實(shí)效性問題。

2.推動內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)集體學(xué)習(xí)

營造團(tuán)隊(duì)集體學(xué)習(xí)的環(huán)境是推動內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新和超越的動力泉源，也是提升隊(duì)伍專業(yè)性的重要載體。檢察官自主學(xué)習(xí)是基礎(chǔ)、前提，但難以避免會遇到一些障礙，如個(gè)人“學(xué)習(xí)視界”障礙，個(gè)體往往只能在一定時(shí)空和視野范圍之內(nèi)觀察到自己的行動效果；個(gè)人判斷往往受到心智模式③影響，難以走出固化的思想框架定勢。

檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，司法屬性的業(yè)務(wù)專門化強(qiáng)烈要求建設(shè)學(xué)習(xí)型組織。學(xué)習(xí)不是單純積累信息或增加知識，而是提升認(rèn)識和改造事物的能力。從事辦案的檢察官需對證據(jù)材料審查判斷，對犯罪事實(shí)判斷，對適用法律理解和判斷，這種判斷和理解不能只拘泥于細(xì)節(jié)、只看到細(xì)節(jié)復(fù)雜性，更應(yīng)形成系統(tǒng)大局思維，看到案件動態(tài)復(fù)雜性；從事綜合調(diào)研的檢察官，需對檢察工作有系統(tǒng)認(rèn)識和思考，如果理解不了檢察工作現(xiàn)實(shí)，則難以提出有價(jià)值的理論與決策建議。顯然，要真正實(shí)現(xiàn)以提升能力為核心任務(wù)的學(xué)習(xí)，需不斷挑戰(zhàn)自我心智模式。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)，一定程度可以克服個(gè)體心智模式等方面的障礙，促進(jìn)檢察官心智趨于成熟。集體團(tuán)隊(duì)協(xié)作學(xué)習(xí)理論上比個(gè)體思考時(shí)具有更大智慧、悟性和洞察力。學(xué)會集體學(xué)習(xí)，對于當(dāng)今組織機(jī)構(gòu)有著前所未有的重要性[4]。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)如何學(xué)習(xí)？建設(shè)學(xué)習(xí)型組織除了成員個(gè)人以外還必須有團(tuán)隊(duì)集體和更大學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，共同收集信息和管理各種相關(guān)知識，共同對檢察工作實(shí)踐和個(gè)人成長不斷地學(xué)習(xí)投入，提高法律監(jiān)督能力。集體學(xué)習(xí)有三個(gè)關(guān)鍵方面：一是對復(fù)雜問題有深入思考和明晰理解。學(xué)會挖掘個(gè)人思想潛力，超越個(gè)人心智。二是要有創(chuàng)新、協(xié)調(diào)的行動。通過學(xué)習(xí)建立增進(jìn)彼此信任的人際關(guān)系，使集體成員之間相互依賴、相互補(bǔ)充[5]。三是重視集體團(tuán)隊(duì)成員對其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的影響作用。通過學(xué)習(xí)交流，促進(jìn)其他團(tuán)隊(duì)的學(xué)習(xí)與實(shí)踐。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)、建設(shè)學(xué)習(xí)型組織需要多種載體營造集體學(xué)習(xí)的環(huán)境，探索深度交流和商討的協(xié)作學(xué)習(xí)方式。2008年來，湖南省檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“月評”會議提供了一種可行模式，通過對每月工作集體總結(jié)、交流和學(xué)習(xí)，一定程度形成了思考、推動和創(chuàng)新工作的氛圍。

3.推動工作機(jī)制改進(jìn)以實(shí)現(xiàn)管理增效

檢察實(shí)踐中，有的綜合部門辦事效率不高，有的辦案部門輕成本控制甚至不計(jì)成本辦案，人力、物力、時(shí)間等利用效率低下。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理增效，可以從著名的“雷納評審”④得到啟示：梳理、查找和解決管理活動中存在的突出問題，使工作增效。實(shí)現(xiàn)管理增效的重要前提是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)要結(jié)合職能特點(diǎn)，認(rèn)真查找、梳理和分析影響制約檢察工作開展的現(xiàn)實(shí)問題，提出解決措施。如以湖南省檢察院為例，可從三個(gè)層面梳理：一是本部門日常管理中存在的突出問題；二是本部門聯(lián)系指導(dǎo)的行業(yè)系統(tǒng)影響和制約科學(xué)管理的體制性、機(jī)制性、保障性問題；三是本院機(jī)關(guān)普遍存在的共性管理問題等。對各層次問題認(rèn)真梳理、抓準(zhǔn)抓實(shí)、分析透徹，找出解決對策措施，建立相應(yīng)機(jī)制，有針對性地整改，以提升機(jī)關(guān)整體效能和管理水平。

(四)增強(qiáng)應(yīng)對檢察工作新形勢、新問題的管理同步意識

按照科學(xué)發(fā)展觀要求，對照檢察工作存在的問題，很多其實(shí)是管理沒有跟上的問題。實(shí)踐中探索規(guī)律、認(rèn)識規(guī)律，首先要在思想上做到管理理念的現(xiàn)代化、科學(xué)化。

1.推動認(rèn)識上的同步

我們的組織是否存在管理上的“系統(tǒng)性故障”？全球化、網(wǎng)絡(luò)化形勢下，我們是否真正系統(tǒng)認(rèn)識和把握了檢察機(jī)關(guān)自身的真實(shí)情況？周圍環(huán)境變得越來越不穩(wěn)定，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)和執(zhí)法任務(wù)越來越繁重，而不可否認(rèn)的是，相當(dāng)部分檢察機(jī)關(guān)卻是在固定的執(zhí)法辦案模式下被動地適應(yīng)著飛速變化的現(xiàn)實(shí)，不可避免地?fù)?dān)當(dāng)著消防員的角色。一些從事檢察綜合業(yè)務(wù)的部門局限于陳舊的知識結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)的思維模式，已難以為決策者和業(yè)務(wù)部門提供有價(jià)值、針對性的建議意見。一些檢察院的業(yè)務(wù)部門，辦案人員成天困在案卷里，領(lǐng)導(dǎo)總有批不完的卷，很少審視自身已陷入的某些“系統(tǒng)性障礙”。

檢察工作中為什么會出現(xiàn)上面種種“故障”或頑疾？一個(gè)重要原因是管理理念沒有跟上。一些檢察機(jī)關(guān)的工作常常陷入救火狀態(tài)，與經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中各種社會矛盾造成檢察工作外部環(huán)境的新變化、案件規(guī)模數(shù)量大幅甚至成倍上升等因素有關(guān)，而應(yīng)對這些變化，依靠司法資源同步增長是不現(xiàn)實(shí)、不可能的，應(yīng)采取的措施包括提升隊(duì)伍專業(yè)性、創(chuàng)新執(zhí)法方式等。但是，不少檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案基礎(chǔ)管理仍然沿襲著傳統(tǒng)的理念、手段和方法。為什么利益驅(qū)動的辦案頑疾陰魂不散？新舊理念的拉鋸搏弈是重要原因，一些檢察院的領(lǐng)導(dǎo)沒有樹立成本效率觀念，習(xí)慣了過去的管理方式，沒有著眼于管理的內(nèi)涵改造和創(chuàng)新發(fā)展，而是著眼短期政績依靠“創(chuàng)收”求“發(fā)展”。要完成從消防員到真正能夠擔(dān)當(dāng)社會管理創(chuàng)新的執(zhí)法者角色轉(zhuǎn)換、從無所作為到有作為轉(zhuǎn)換，明顯需要新的思考方法和組織運(yùn)行方式。

2.探索司法資源的調(diào)配同步

社會現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)科技進(jìn)步和社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，使檢察機(jī)關(guān)面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對方式比以往更加紛繁復(fù)雜。許多矛盾和問題變得越來越外部化、復(fù)雜關(guān)聯(lián)化，經(jīng)常超越組織管理界限，需要系統(tǒng)外部跨多個(gè)職能部門、內(nèi)部多個(gè)層級的協(xié)作同步，而官僚科層體系的分工和專門化，必然伴生協(xié)調(diào)成本，這對檢察機(jī)關(guān)如何高效組織各種司法資源提出了挑戰(zhàn)。如何形成制度化、經(jīng)常化和有效的“跨界”合作、整合資源增進(jìn)公共價(jià)值？這是檢察機(jī)關(guān)必須面對和重視的管理問題，如檢察系統(tǒng)外部的協(xié)作，內(nèi)部上下級院執(zhí)法辦案一體化，以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的資源整合。

針對檢察外部協(xié)作，主要在于形成執(zhí)法合力，增進(jìn)司法管理的公共價(jià)值。正如“整體政府”成為當(dāng)代公共管理的一個(gè)新理念，任何公共部門再大也有管理邊界，超越這一邊界，職責(zé)交叉就是必然，矛盾、推諉和扯皮不可避免。通常，解決方式是成立領(lǐng)導(dǎo)小組或者聯(lián)席會議等協(xié)作機(jī)制，這能夠一定程度促進(jìn)公共部門配合協(xié)調(diào)形成合力，但沒有注意到網(wǎng)絡(luò)信息等基礎(chǔ)層面的資源共享，如政法機(jī)關(guān)數(shù)字網(wǎng)絡(luò)建設(shè)各自為陣，偵查、檢察、審判機(jī)關(guān)的辦案軟件不能對接等，使本就趨緊的司法資源消磨在低效率的重復(fù)工作中，這是不得不思考的問題。

如何優(yōu)化系統(tǒng)內(nèi)部上下級檢察院執(zhí)法辦案一體化司法資源的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)作和分工，實(shí)現(xiàn)上下級院之間的有效領(lǐng)導(dǎo)？這里的“領(lǐng)導(dǎo)”不是片面追求上下級院人事和財(cái)務(wù)的垂直管理，而是執(zhí)法辦案中的司法資源上下級一體化，健全合理、合法和科學(xué)的資源調(diào)配機(jī)制，形成辦案合力。如規(guī)范地方權(quán)力對檢察權(quán)的制約，逐步建立有制約、抗干擾的“檢察一體”模式；明確和規(guī)范上下級檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)方式，逐步實(shí)現(xiàn)上級指令權(quán)的法定化、程序化、公開化，規(guī)范檢察一體下的內(nèi)部權(quán)力制約方式；健全批捕、公訴等司法屬性明顯的職權(quán)行使的檢察官辦案責(zé)任制，保證一定范圍內(nèi)職權(quán)的獨(dú)立行使等。

針對檢察內(nèi)部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)分立、分置的現(xiàn)狀，如何高效整合和重組使司法資源集約化？職能細(xì)分、機(jī)構(gòu)分設(shè)的資源配備模式，一定程度影響了檢察執(zhí)法辦案的合力。而目前關(guān)于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制及非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理模式不太符合檢察機(jī)關(guān)特質(zhì)，使辦案部門檢察官資源緊張，一定程度導(dǎo)致追求職能分解、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量膨脹。筆者認(rèn)為，根據(jù)政法機(jī)關(guān)的特殊性質(zhì)和編制結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，應(yīng)制定專門的領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備規(guī)定，科學(xué)合理地提高內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)比重，防止追求職能分立、擴(kuò)張機(jī)構(gòu)數(shù)量傾向，引導(dǎo)司法資源有效整合，形成檢察工作內(nèi)聚力。

3.探索實(shí)現(xiàn)管理手段的同步

形勢在巨變，而執(zhí)法管理上卻重復(fù)著近乎手工作坊般的傳統(tǒng)管理手段。如何應(yīng)對決策模式的挑戰(zhàn)？新時(shí)期檢察機(jī)關(guān)面臨的環(huán)境和組織變量越來越復(fù)雜多樣，檢察工作對專業(yè)化、規(guī)范化要求越來越高，傳統(tǒng)封閉決策模式的局限性日益凸現(xiàn)，檢察決策科學(xué)性需要對真實(shí)、系統(tǒng)、有效的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行系統(tǒng)分析，逐步探索構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息環(huán)境下開放、參與式的群決策支持平臺。多年來，湖南省檢察院強(qiáng)化了專家咨詢制度，聘任由司法實(shí)務(wù)和法學(xué)專家組成的咨詢委員會，對疑難案件和重大規(guī)范性文件進(jìn)行論證；建立了刑事檢察、職務(wù)犯罪偵查、民事行政檢察等領(lǐng)域的專業(yè)研究小組。這些舉措一定程度提高了決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

管理就是抓落實(shí)和執(zhí)行。如何應(yīng)對檢察執(zhí)行層面管理手段單一化、簡單化、形式化的問題？實(shí)踐中往往把“考評督查”作為工作執(zhí)行的指揮棒，以及會議貫徹會議、文件落實(shí)文件的層級管理模式，似乎離開了這些方式許多工作沒有了抓手和難以推進(jìn)。當(dāng)然，不否認(rèn)這兩種方式能起到重要推動工作、促進(jìn)執(zhí)行的效果，但同時(shí)，簡單統(tǒng)一的行政管理方式暴露出諸多問題，如評價(jià)信息本身可能的失誤、誤導(dǎo)和趨于形式化、庸俗化、利益化，使執(zhí)行力層層衰減。我們應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面考慮：一是前面提到的構(gòu)建基礎(chǔ)層面的科學(xué)管理規(guī)范，使基礎(chǔ)管理步入常態(tài)化，將管理意識和科學(xué)方法注入到過程細(xì)節(jié)中進(jìn)行控制，增強(qiáng)檢察工作執(zhí)行力。二是運(yùn)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息手段，逐步實(shí)現(xiàn)全過程執(zhí)法辦案的信息化管理。通過網(wǎng)絡(luò)信息化的內(nèi)涵改造實(shí)現(xiàn)管理的實(shí)時(shí)性、動態(tài)化、可視化、穩(wěn)定性，對檢察工作進(jìn)行分析、研判、預(yù)測，實(shí)現(xiàn)案件由環(huán)節(jié)、閉合、靜態(tài)管理變?yōu)槿獭⒐_、動態(tài)管理。

注釋：

① “一法兩規(guī)定”，其中“一法”指2010年4月全國人大常委會通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉的決定》?！皟梢?guī)定”指最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等于2010年5月發(fā)布的《關(guān)于辦理死刑案件審查判斷證據(jù)若干問題的規(guī)定》和《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》。

② 正如世界著名質(zhì)量控制大師約瑟夫·朱蘭的“8020原則”，提出了質(zhì)量責(zé)任的權(quán)重比例問題。根據(jù)大量實(shí)際調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析，在發(fā)生的質(zhì)量問題中，只有20%來自基層操作人員，而80%由于領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任引起。筆者認(rèn)為，這條規(guī)則同樣適用于檢察執(zhí)法辦案。如果把目光更多地放在案件承辦人辦案行為的基礎(chǔ)規(guī)范和創(chuàng)建科學(xué)上，同時(shí)一定程度弱化行政審批的主導(dǎo)作用，將會真正有利于案件質(zhì)量的提升。

③ 心智模式是決定人們對世界的理解方法和行為方式的那些根深蒂固的假設(shè)、歸納，甚至是圖像、畫面或形象。

④ 1979年英國首相撒切爾任命雷納為效率顧問，在內(nèi)閣辦公廳設(shè)立“效率工作組”對政府各部門的運(yùn)作情況進(jìn)行調(diào)查、研究、審視和評價(jià)，針對相當(dāng)熟悉并司空見慣的事物擬定提高效率的方法和措施，這就是著名的“雷納評審”。

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[3]弗雷德里克?泰勒.科學(xué)管理原理[M].北京: 機(jī)械工業(yè)出版社, 2010.

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