郭朋軍 ，俞存根

(1.浙江海洋學(xué)院水產(chǎn)學(xué)院，浙江舟山 316004；2.舟山市海洋與漁業(yè)局，浙江舟山 316000)

《海島保護(hù)法》第一章第一條規(guī)定：“為了保護(hù)海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)，合理開(kāi)發(fā)利用海島自然資源，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！钡谝徽碌谒臈l規(guī)定：“無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)。”在海島法施行一年之后的今天，筆者對(duì)海島資源豐富、無(wú)居民海島星羅棋布的嵊泗縣嵊山鎮(zhèn)開(kāi)展了對(duì)島礁資源開(kāi)發(fā)利用情況的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)作為島礁生態(tài)系統(tǒng)重要組成部分的島礁生物仍然存在無(wú)序無(wú)度無(wú)償開(kāi)采的情況，生物多樣性降低，島礁生態(tài)系統(tǒng)受到威脅，法律的貫徹遭遇尷尬的現(xiàn)實(shí)質(zhì)疑。國(guó)內(nèi)不少學(xué)者[1-3]對(duì)海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)的管理、保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用提出了很多建議。如何完善法律配套制度、各級(jí)行政和執(zhí)法部門因地制宜開(kāi)展行政和執(zhí)法，貫徹相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施，促進(jìn)海島經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，值得思考和探討。

1 嵊山鎮(zhèn)島礁資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀

1.1 島礁資源

嵊山位于長(zhǎng)江入?？冢鋶u礁海域受沿岸低鹽水系及黃海冷水團(tuán)與外海高鹽水系的共同影響，水質(zhì)肥沃，餌料生物十分豐富，成為不同習(xí)性的貝藻類洄游、棲息、繁育的理想水域。嵊山擁有大小島嶼、明暗礁近200處，島嶼周圍往往積聚著大片沙礫和巖質(zhì)礁，沙礫生長(zhǎng)適泥性貝類，礁巖上棲息著牡蠣、藤壺、馬蹄螺、芝麻螺等品種，礁石縫隙還有佛手、厚殼貽貝、黃螺、辣螺等，礁巖旁生長(zhǎng)著紫菜、羊棲菜等多種藻類。嵊山諸多礁石縱橫羅列，形成了潮流緩急不同，水色清濁不一的多個(gè)海域，非常適合不同種魚類的棲息、繁殖和生長(zhǎng)。整個(gè)島礁海域具有穩(wěn)定的生物多樣性和食物鏈，構(gòu)成了島礁生態(tài)系統(tǒng)，具有鮮明的特點(diǎn)和保護(hù)價(jià)值。

1.2 開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀

以前采挖島礁資源的只是部分本島人，采挖的都是一定規(guī)格的成熟螺、貽貝(一般均在8 cm以上)等，島礁生物資源種類多、生物量高，資源尚保持自然豐盈狀態(tài)，維持可持續(xù)生長(zhǎng)繁殖。近年來(lái)，隨著社會(huì)開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)，福建、山東、河南、山西、江蘇、安徽等外省人大量流入嵊山，外來(lái)人群掠奪性地開(kāi)采，造成馬鞍列島島礁資源毀滅性的破壞。部分外地人租用本地船只或自己購(gòu)買三無(wú)船只進(jìn)行潛水作業(yè)，僅嵊山鎮(zhèn)外來(lái)人員，自己購(gòu)買的三無(wú)船有40艘左右，雇(租)用本島船只有50艘左右，潛水人員200余人(本島潛水人員為30多人)，陸地島礁采挖隊(duì)伍有150人左右，有那么大的一股盜采力量，可以在短短時(shí)間內(nèi)，造成馬鞍列島貝藻類資源瀕臨滅絕的威脅。外來(lái)采伐者隊(duì)伍的采伐能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于本地采伐人員，而當(dāng)?shù)卣块T面對(duì)這種局面也找不出有效地管理和執(zhí)法手段，在一定程度上聽(tīng)之任之，造成目前對(duì)島礁資源競(jìng)相采伐的惡性循環(huán)。據(jù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查采樣，所采黃螺規(guī)格不足2 cm就被采捕上市銷售，而且產(chǎn)量也急劇下降，潛水人員日產(chǎn)量為高產(chǎn)期的1/10。據(jù)當(dāng)?shù)貪O民反映，以往只要在島礁中高潮線以上就可以輕松采挖，如今卻要在低潮線下潛采，島礁的貝藻類生態(tài)環(huán)境已慘遭破壞。

2 島礁資源保護(hù)的必要性及保護(hù)現(xiàn)狀

2.1 島礁資源保護(hù)的現(xiàn)實(shí)意義

海島島礁區(qū)域是海島居民歷代休養(yǎng)生息的環(huán)境，島礁、島民作為海島經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要元素，已經(jīng)成為一個(gè)整體，息息相關(guān)，不可分割。島礁資源之于海島的重要關(guān)系和意義，主要在于以下幾個(gè)方面。

2.1.1 豐富的漁業(yè)資源歷來(lái)是海島漁民的重要生產(chǎn)生活資料

即使在經(jīng)濟(jì)社會(huì)比較發(fā)達(dá)的今天，由于沒(méi)有一分土地可供耕作，礁石采貝、沙礫養(yǎng)藻、海中捕魚仍是海島許多漁民生產(chǎn)生活的唯一出路，島礁漁業(yè)資源的衰退，就意味著剝奪了漁民的部分生產(chǎn)資料，直接關(guān)系到廣大漁民的生計(jì)，進(jìn)而影響到漁區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。

2.1.2 島礁資源是嵊山海洋垂釣旅游業(yè)發(fā)展的重要資源支撐

依托眾多島礁、淺海港灣的良好生態(tài)條件和豐富漁業(yè)資源，近年來(lái)嵊山垂釣旅游業(yè)發(fā)展加快，吸引著國(guó)內(nèi)外游客，被譽(yù)稱為“海上高爾夫”，年接待游客已超過(guò)8 000人次，產(chǎn)值達(dá)1 500萬(wàn)元，逐步成為海島經(jīng)濟(jì)一個(gè)新的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。釣海魚、漲蟹籠、拾海貝、吃海鮮、住漁家，體驗(yàn)漁業(yè)樂(lè)趣，享受漁業(yè)文化，越來(lái)越多的城市居民心馳神往。島礁資源量的日益萎縮，將對(duì)新興的海洋垂釣旅游業(yè)造成很大的威脅。

2.1.3 島礁資源是嵊山海域生態(tài)平衡的重要組成部分

海洋生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜而脆弱，島礁資源在保持海域生態(tài)平衡方面起著十分重要的作用。島礁生物資源是整個(gè)海洋生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，如海藻生物，它吸收海洋中營(yíng)養(yǎng)鹽類，對(duì)減少海水富營(yíng)養(yǎng)化和赤潮發(fā)生具有重要意義。如軟體類和甲殼類生物，主要攝食浮游藻類和有機(jī)碎屑等，對(duì)海水凈化也有一定的作用。同時(shí)，島礁生物貝藻及其繁殖時(shí)放散出的浮游幼蟲和孢子等，還是海洋動(dòng)物如魚類及其幼體的理想食物，在生態(tài)系統(tǒng)食物鏈中處于生產(chǎn)者的藻類和為大型魚類提供肉性食物的貝殼類得大量減少，島礁資源不斷衰退，食物鏈遭到人為的破壞，致使真鯛、黑鯛、石斑魚等一些戀礁性魚種缺少食物而退縮棲息，生物多樣性明顯下降，進(jìn)而導(dǎo)致海域生態(tài)的進(jìn)一步惡化。據(jù)調(diào)查，嵊山北面橫臘咀、后頭灣，東面滿咀頭礁石已是清水灘，黃礁、海礁貝藻類資源匱乏，致使戀礁性魚種大量減少。

2.2 管理現(xiàn)狀

巨大的資源破壞，引起了嵊山鎮(zhèn)的強(qiáng)烈反響，要求整治的呼聲日益高漲。嵊山鎮(zhèn)政府也采取了一些旨在阻止資源破壞的措施，也取得了一定的效果。

2.2.1 以專業(yè)養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍承擔(dān)島礁資源保護(hù)

早在2006年，組建了“嵊山鎮(zhèn)六方島礁養(yǎng)護(hù)公司”，以嵊山本島六村聯(lián)合管理的形式，采取岸上婦女干部堵截市場(chǎng)銷售海螺、貝類，海上漁村干部巡邏攔截采潛捕，曾使亂采潛捕現(xiàn)象得以收斂。但由于這種管理缺乏了行政和處罰的依據(jù)，引發(fā)各種社會(huì)矛盾。之后，發(fā)展了民間自護(hù)的管理模式，聯(lián)合了嵊山30位從事海上潛水的本地漁民，在2010年成立“嵊泗縣馬鞍列島生態(tài)資源保護(hù)有限公司”，加強(qiáng)了管護(hù)能力建設(shè)，初步形成了與縣海洋與漁業(yè)執(zhí)法大隊(duì)執(zhí)法相結(jié)合的管理執(zhí)法模式。該公司堅(jiān)持海上巡邏制度，警告和教育偷捕人員亂采亂挖現(xiàn)象發(fā)生，堵截外來(lái)民工及外來(lái)船只偷捕行為，有效保護(hù)礁石生態(tài)資源。

2.2.2 實(shí)施貝苗人工放流計(jì)劃，以“養(yǎng)”扭轉(zhuǎn)資源匱乏局面

幾年來(lái)，當(dāng)?shù)卣e極爭(zhēng)取適宜島礁生長(zhǎng)的漁業(yè)資源人工放流項(xiàng)目，加快人工魚礁建設(shè)和貝藻類幼苗投放等海洋生態(tài)修復(fù)工程，在嵊山鎮(zhèn)后頭灣和壁下共投放約100萬(wàn)顆粒厚殼貽貝苗和20萬(wàn)顆粒黃螺幼崽。據(jù)潛水員的反映，能明顯觀測(cè)到潮汐帶3m以下巖礁流放資源，并長(zhǎng)勢(shì)良好。

2.2.3 控制排污，優(yōu)化海洋環(huán)境

貽貝產(chǎn)業(yè)是嵊山鎮(zhèn)的支柱產(chǎn)業(yè)，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，貽貝鹵水和傾倒在海岸的成千上萬(wàn)噸殼嚴(yán)重污染了附近的海域，為了凈化海洋生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)制企業(yè)采取措施，以回收貽貝殼和提煉貽貝蒸煮汁的方法，減少向沿岸排污，保護(hù)島礁生態(tài)環(huán)境。

2.2.4 建立資源保護(hù)伏漁期，以“禁”控制采潛捕時(shí)間

針對(duì)海洋不同貝螺類生長(zhǎng)周期，在巡邏和檢查的執(zhí)行中形成規(guī)定，避開(kāi)貝螺排卵期，在每年春、秋季為采潛捕休漁期，不準(zhǔn)任何人采挖貝螺，以確保島礁資源持續(xù)生長(zhǎng)和繁殖，從而使貝螺類資源得一定程度的保護(hù)。

3 島礁資源日益衰退原因分析

3.1 存在問(wèn)題

嵊山島礁資源的開(kāi)發(fā)利用，總體上呈現(xiàn)無(wú)序無(wú)度無(wú)償?shù)臓顟B(tài)，資源量呈日漸衰退之勢(shì)，十分令人擔(dān)憂。

3.1.1 資源過(guò)度利用情況加劇

肉鮮味美的野生貝藻類市場(chǎng)需求越來(lái)越大，價(jià)格不斷見(jiàn)漲，濫采亂挖明顯增多。大批安徽、河南等外來(lái)人員的紛紛加入采挖大軍，導(dǎo)致資源破壞進(jìn)一步加劇，掠奪式的大肆采捕最終給近海島礁貝類、藻類造成不可估量的損害，數(shù)量和種類大幅減少。據(jù)漁民反映，以往只要在島礁中高潮線以上就可以輕松采挖，如今卻要到低潮線下甚至是下潛到海底。大部分島礁的貝藻類原生態(tài)環(huán)境已慘遭破壞。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2008年，嵊山漁運(yùn)船裝運(yùn)出去鮮貝類達(dá)500 t，不包括嵊山銷售的、加工的干品及未成品上不了市面的貝類，而嵊山島陸面積僅4.22 km2，可見(jiàn)島礁貝藻類資源破壞程度。

3.1.2 資源無(wú)序利用狀況依然存在

隨著“嵊山海鮮”知名度提高，各地客商紛紛采購(gòu)嵊山貝藻類，資源無(wú)序利用越發(fā)明顯，讓?shí)u礁資源承受著越來(lái)越大的壓力。據(jù)估計(jì)，近年參與嵊山島礁資源采挖的外地和本地人員每年達(dá)1 000多人次，在眾多島礁拾荒者中，還出現(xiàn)了為數(shù)不少“以采為業(yè)、以采謀生”的礁石采挖貝藻專業(yè)戶。

3.1.3 資源無(wú)償利用現(xiàn)象普遍

長(zhǎng)期以來(lái)，島礁貝藻類采捕，基本都處于無(wú)人管理、無(wú)償利用的混亂狀態(tài)，資源的正常監(jiān)管也難以實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)島礁資源利用規(guī)模不斷擴(kuò)大，壓力不斷增加，而且很多島礁貝藻采捕已是盈利性的漁業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但由于沒(méi)有明確的法律規(guī)范，漁業(yè)主管部門往往有心無(wú)力，難以有效監(jiān)管，致使資源無(wú)償利用現(xiàn)狀繼續(xù)蔓延下去。

3.2 原因分析

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，島礁資源屬于一種典型的公共池塘資源，由于它的開(kāi)放特性，人人都想對(duì)其多占多用。從根本上說(shuō)，由于島礁資源國(guó)家所有，島礁貝藻手工采捕排除在漁業(yè)許可制度之外，今天這種資源衰退的結(jié)局就注定是不可避免的。從嵊山實(shí)際看，島礁資源不斷衰退有以下幾方面原因：

3.2.1 群眾認(rèn)識(shí)不高

嵊山本地群眾普遍認(rèn)為，他們世代都在島礁區(qū)采貝挖藻，對(duì)資源的利用是其生產(chǎn)生活的基本權(quán)利。況且島礁資源不利用也是白白浪費(fèi)，自己不采捕，別人也會(huì)采捕，本地人不用，外地人也肯定會(huì)用的狹隘思想。同時(shí)不少人還存在著嵊山島礁資源那么豐富，單憑自己挖幾斤貝藻，根本不會(huì)造成破壞的錯(cuò)誤想法，結(jié)果大家對(duì)資源只是一味地索取利用，而不知道保護(hù)。

3.2.2 行政主管部門管制不嚴(yán)

漁業(yè)執(zhí)法往往只側(cè)重對(duì)經(jīng)營(yíng)性漁業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督檢查，在貝藻類的利用品種、規(guī)格等方面往往疏于管理，聽(tīng)之任之。這是導(dǎo)致非經(jīng)營(yíng)性漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)急劇增加，島礁海域資源不斷衰退的原因之一。島礁資源保護(hù)缺乏法律配套制度，島礁資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的執(zhí)法沒(méi)有可操作性依據(jù)，相關(guān)主管部門即使想管也無(wú)從下手。嵊泗海域遼闊，執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法能力相對(duì)薄弱，使得信息掌握不靈，反應(yīng)不夠迅捷，難以常年保持有效打擊。

3.2.3 缺乏群眾性護(hù)漁管理機(jī)制

實(shí)踐中對(duì)資源保護(hù)與利用只是一味地依賴于政府強(qiáng)力管制，很少去發(fā)揮群眾自我管理的積極作用，而在島礁等特定海域的資源保護(hù)與管理上，群眾自我管理往往要好于政府強(qiáng)力管制。嵊山雖然通過(guò)民間六方島礁養(yǎng)護(hù)公司加強(qiáng)管理，但養(yǎng)護(hù)公司管理者實(shí)際就是島礁資源掠奪者，再者嵊山島礁分散，海域廣闊，非法采捕流動(dòng)范圍大，處罰困難，效果有限，以至于違法采捕屢禁不止。

4 進(jìn)一步加強(qiáng)島礁資源保護(hù)對(duì)策措施

4.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立健全島礁資源管理體系

逐步建立政府統(tǒng)領(lǐng)、部門配合、上下聯(lián)動(dòng)、全民參與的海洋環(huán)境保護(hù)管理體制；建立一個(gè)由海洋、漁業(yè)、工商、邊防等部門組成的聯(lián)合檢查、執(zhí)法和查處體系。重視島礁資源生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，打擊違法炸魚、電魚行為；探索實(shí)施島礁資源休漁期，開(kāi)展海釣基地建設(shè)，大力開(kāi)展島礁海域增殖放流。建立漁業(yè)資源保護(hù)基金，加快人工培育資源建設(shè)，多管齊下，不斷改善島礁生態(tài)環(huán)境，有效恢復(fù)島礁資源。

4.2 加強(qiáng)宣傳，提高海洋保護(hù)全民意識(shí)

深入開(kāi)展宣傳教育。各新聞媒體要大力宣傳科學(xué)發(fā)展觀對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在要求，把海洋環(huán)保公益宣傳作為重要任務(wù)，積極宣傳海洋環(huán)保工作中的好經(jīng)驗(yàn)、新做法，增強(qiáng)全民的海洋環(huán)保意識(shí)。要充分發(fā)揮海洋環(huán)保志愿者的影響力和宣傳作用，組織開(kāi)展形式多樣的海洋環(huán)保實(shí)踐活動(dòng)，大力弘揚(yáng)海洋環(huán)境文化，在全社會(huì)形成支持海洋環(huán)保、參與海洋環(huán)保的良好氛圍。通過(guò)有線電視、張貼標(biāo)語(yǔ)、座談會(huì)等多種形式，積極開(kāi)展宣傳教育，使廣大漁民群眾提高“保護(hù)為主，適度利用”島礁生物資源重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)他們保護(hù)島礁資源的自覺(jué)性，從而為島礁生物資源的管理營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境條件。

4.3 在保護(hù)區(qū)框架下，建立二級(jí)管護(hù)隊(duì)伍，加強(qiáng)管理和執(zhí)法

在保護(hù)區(qū)管理局的總體框架下，建立二級(jí)管理機(jī)構(gòu)，充實(shí)加強(qiáng)管理力量，把保護(hù)區(qū)管理工作直接落實(shí)到一線現(xiàn)場(chǎng)，首要任務(wù)是要建立一支群管隊(duì)伍。目前，嵊山群管隊(duì)伍建設(shè)已經(jīng)有一定的群眾基礎(chǔ)和認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，并已經(jīng)自發(fā)組織開(kāi)展了一些保護(hù)工作，對(duì)亂采濫捕等現(xiàn)象起到一定的遏制作用，但由于人員不足且分散、管理缺乏手段和儀器設(shè)備，保護(hù)效果不佳。由保護(hù)區(qū)管理局成立二級(jí)管理機(jī)構(gòu)，完善網(wǎng)絡(luò)布點(diǎn)、建立巡視基地，開(kāi)展有計(jì)劃、日常的檢查工作，實(shí)施一些簡(jiǎn)單的保護(hù)措施，是保護(hù)海島原生態(tài)資源的實(shí)質(zhì)性管理內(nèi)容，是保護(hù)區(qū)管理的深化，能夠做到檢查不留死角、保護(hù)實(shí)時(shí)有效，真正杜絕破壞行為的發(fā)生。逐步形成管護(hù)隊(duì)伍巡邏、執(zhí)法隊(duì)伍處罰的聯(lián)動(dòng)管理和執(zhí)法。

4.4 探索實(shí)施通過(guò)海域確權(quán)的方式來(lái)確定對(duì)島礁資源區(qū)域的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限

2007年3月16 日，十屆全國(guó)人大第五次會(huì)議表決通過(guò)了《物權(quán)法》，其中第46條明確規(guī)定海域?qū)儆趪?guó)家所有，第122條規(guī)定依法取得的海域使用權(quán)受法律保護(hù)，以民事基本法的形式確立了海域物權(quán)制度。鑒于我市建立的兩個(gè)海洋特別保護(hù)區(qū)面積較大，大范圍的海域確權(quán)在國(guó)內(nèi)尚無(wú)先例也不符合實(shí)際，按照保護(hù)區(qū)功能分區(qū)，通過(guò)對(duì)部分重點(diǎn)保護(hù)功能區(qū)的海域確權(quán)，在確權(quán)海域由管委會(huì)按照管理辦法和細(xì)則實(shí)施資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)，是解決管理無(wú)依據(jù)、執(zhí)法難的首選途徑。根據(jù)舟山市兩個(gè)海洋特別保護(hù)區(qū)相同的保護(hù)目標(biāo)(島礁資源保護(hù))，位置相鄰、海洋資源與環(huán)境特征基本相似，可以統(tǒng)一編制保護(hù)區(qū)管理辦法，積極爭(zhēng)取省人大討論通過(guò)并實(shí)施?！逗Ｑ筇貏e保護(hù)區(qū)管理暫行辦法》也明確規(guī)定，對(duì)于海洋生態(tài)敏感區(qū)、珍稀瀕危生物保護(hù)區(qū)等重要保護(hù)區(qū)的建設(shè)做了更為嚴(yán)格的規(guī)定，為管委會(huì)實(shí)施管理提供了依據(jù)。

[1]曾淦寧,徐曉群,曾江寧,等.島礁型海洋自然保護(hù)區(qū)管理理念對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)工作的啟示—以南麂列島海洋自然保護(hù)區(qū)為例[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理,2008(6):88-91.

[2]林河山,廖連招.從海島的戰(zhàn)略地位談海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)的必要性[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理,2010(1):5-8.

[3]孫富強(qiáng),包宏偉.昌黎黃金海岸國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)資源保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)利用分析[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理,2010(1):58-60.