田永強

美國的農業(yè)保護政策

美國最初對農業(yè)的保護起源于20世紀30年代的經(jīng)濟危機時期。1929～1933年的美國經(jīng)濟危機，使美國農業(yè)、農產品和農民均受到嚴重挫傷。當時，受經(jīng)濟危機影響，美國農產品價格下跌44%，幾乎跌至戰(zhàn)前一半的水平；農民收入下降70%，平均單個農場的年收入從2051美元下降到952美元；高失業(yè)率使農民到城市就業(yè)困難，只能以農業(yè)為主，農業(yè)人口占當時美國總人口的21.5%。與此同時，“大蕭條”使美聯(lián)儲大幅收緊銀根，以應對通貨膨脹，在一定程度上更加劇了農民融資困難。在此背景下，美國多次調整農業(yè)法案，出臺了一系列支持和保持農業(yè)的政策。

財政扶持政策。美國政府對農業(yè)的支持大體有三種形式：

一是固定直接補貼。根據(jù)歷史產量和農作物面積，對相關作物生產者進行直接補貼。這種補貼按面積進行，不論農場主是否耕種，均可得到此項補貼。直接補貼的補貼率一般是固定的，由國會通過政府頒布的農業(yè)法案進行明確。美國政府每年用于固定直接補貼的支出約為50億美元。

二是農作物價格支持。2002年美國新農業(yè)法案規(guī)定，小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、棉花、大米、大豆和其他小品種油籽為農產品補貼范圍，政府對其提供最低保護價支持。在補貼的形式上分為反經(jīng)濟周期項目和貸款差額補貼兩種。反經(jīng)濟周期項目，即國會對每種農作物品種都制定一個最低保護價，當市場價格低于最低保護價時，政府給予補貼支持，以保護農民利益。貸款差額補貼，是根據(jù)固定利率提供的額外價格支持，農民按固定利率向銀行貸款，還款時若農產品實際價格低于貸款的利率價格水平，則只需按實際價格還款，市場價格與貸款利率價格水平間之間的差額，由政府向農民進行補貼。若農民不貸款，當農產品價格低于貸款固定利率價格水平且該農產品售出后，也可直接向政府申請貸款差額補貼。

三是平均作物收入選擇補貼（農作物收入支持）。這是一種對指定作物品種，按各州收入水平設定的選擇性補貼項目。收入保證有兩個標準：一是過去五年的州平均產量，二是過去兩個行銷年的全國平均價格。若州收入低于州保證收入，且農民收入也低于農民的保證收入時，即可啟動收入選擇補貼。

金融扶持政策。美國金融對農業(yè)的扶持政策主要包括以下幾個方面：政府直接貸款、政府擔保貸款和政府扶持銀行貸款等。

政府直接貸款是由美國農業(yè)部的農業(yè)服務署直接發(fā)放。一般貸款對象為那些信用狀況較差、達不到金融機構貸款條件的家庭農場主或牧場主，以支持農場主或牧場主購買農業(yè)土地及其他生產需求。直接貸款主要包括農業(yè)所有權貸款、運營貸款、意外貸款和年輕人貸款等品種。直接貸款的資金每年也會給少數(shù)族裔的貸款申請者和剛開始從事農業(yè)生產的農民預留一部分。直接貸款大體占美國農業(yè)貸款總額的4%左右。

政府擔保貸款主要由農業(yè)服務署向貸款者（如銀行、農村信用系統(tǒng)、信用合作社等）提供最高可達95%的本息擔保。由擬貸款的農場主和牧場主向農業(yè)服務署提出申請，農業(yè)服務署負責安排擔保事宜。農業(yè)服務署允許銀行向那些不符合貸款條件的農民提供信用貸款，由政府予以擔保。如果出現(xiàn)風險，則政府負擔貸款本息。政府擔保貸款期限可長達7～40年。擔保范圍非常廣泛，包括農民購買土地、設備，農場基建，生產經(jīng)營（如購買種子、化肥、飼料、燃料等），引用新能源和科學技術等。政府擔保貸款占農業(yè)貸款總額一般在4%左右。

政府扶持銀行貸款，即政府對涉農貸款的金融機構除提供擔保外，還在資金來源、稅收等方面提供優(yōu)惠政策，使銀行有充足的實力服務農民。目前，美國排名前20位的全國性大銀行中有15家涉及農業(yè)信貸領域，有近6000家中小商業(yè)銀行和20家保險公司開辦農業(yè)、土地、農場等按揭貸款業(yè)務。政府扶持的銀行貸款占美國農業(yè)貸款總額的33%左右，是農民融資的主要渠道。其中，扶持力度最大、業(yè)務范圍最廣、最具有代表性的銀行就是農村信貸系統(tǒng)（Farm Credit System），其提供的貸款占全部農業(yè)貸款的32%。

農村信貸系統(tǒng)是由美國政府扶持與農場主合作相結合的一家綜合性銀行，具有典型的政策性銀行特征，但目前已轉型為商業(yè)銀行。其前身是1916年美國政府為支持農民購買土地而成立的一家政策性銀行，1940年政府資本撤出，形成5家區(qū)域性農村信貸銀行。農村信貸系統(tǒng)通過分別設在15個州的97家農業(yè)信貸協(xié)會組織，向農民提供信貸和代理保險業(yè)務，每個協(xié)會組織的規(guī)模從5億美元到80億美元不等，是政府扶持的主要支農信貸機構。其資金來源主要依靠聯(lián)邦農村信用銀行融資公司發(fā)行債券。聯(lián)邦農村信用銀行融資公司是一個卓越的系統(tǒng)機構，有兩個與其他系統(tǒng)機構無關聯(lián)的董事會成員，他們由系統(tǒng)銀行的執(zhí)行董事與美國財政部部長和美聯(lián)儲主席磋商后，選舉產生。

農業(yè)保險系統(tǒng)。美國的農業(yè)保險系統(tǒng)分為政策性保險與商業(yè)性保險兩類。1938年，美國成立第一家政策性農業(yè)保險公司——聯(lián)邦農作物保險公司，起初主要為某些地區(qū)的主要農作物提供保險服務。1980年，美國出臺了《聯(lián)邦農作物保險法案》，對參與農作物保險的農民給予大幅度補貼。1994年，又出臺了《聯(lián)邦農作物保險改革法案》。改革法案規(guī)定，農民若要獲得價格支持以及貸款差額補貼項目，則必須參加農作物保險項目。1996年，美國進一步完善了法案內容，出臺了《聯(lián)邦農業(yè)進步與改革法案》（又稱《農業(yè)自由化法案》），取消了強制性參與的條款，增加了風險管理機構的內容。與此同時，開辦了農作物收入保險業(yè)務，使用率快速增長，50%以上的農作物參加了收入保險。2000年，美國國會又通過法案，允許私人企業(yè)更加廣泛地參與發(fā)展農作物保險項目，商業(yè)性農作物保險自此得到快速發(fā)展。至2007年，美國已參加農作物收入保險的面積達到2.75億英畝（約16.69億畝），占總耕地面積3.76億英畝的73.2%；參加產量保險的面積約1.25億英畝，占總耕地面積的33.2%。1980年到2007年，美國收入保險總投保額達到680億美元，產量保險總投保額達到230億美元。目前，美國可參保的農作物已超過100種，且各州還有不同的保險計劃以及投保作物類別，但最為常見的是大豆和玉米。此外，畜牧業(yè)也參加了保險。一般情況下，承保賠付率大約為50%～90%。

政策性保險一般分為產量保險和收入保險兩類。產量保險是根據(jù)歷史產量來計算賠付金額，當產量較低時提供保險賠償。計算公式為“保證產量=歷史實際產量×保險賠付率”。收入保險是按既有的期貨價格與產量相乘，得出收入水平，低于收入水平提供保險賠償。計算公式為“保證收入=歷史實際產量×預期價格×保險賠付率”。

農作物保險各個成員實體之間的關系如圖1所示。

圖1中，聯(lián)邦政府的職能是管理并為多種風險農作物保險提供補貼，需要承擔一些保險賠付的風險。提供農作物保險的保險公司主要職能是管理保險單，承擔一些保險賠付的風險。農作物保險經(jīng)紀人主要是經(jīng)銷保險單、提供相關服務，并從保險公司獲得一定費用，可同時負責多個保險公司的業(yè)務。農民主要是支付參加保險的費用，獲取賠償金額。

2012年6～8月，美國遇到了50年一遇的大旱。筆者今年9月在美國伊利諾伊州約翰·需?？铺乜妻r場考察時，農場主約翰信心十足地說，農作物保險在今年發(fā)揮了巨大作用。他種植的玉米今年雖減產50%～60%，但由于保險公司能夠賠償，加之玉米價格上漲獲得的收益，年總收入并未受到大的影響。

完善的法律支持。除直接投入、生產補貼、金融支持和稅收優(yōu)惠等一系列經(jīng)濟扶持政策外，美國對農業(yè)的保護還體現(xiàn)在完善的法律保障體系上。自《1933年農業(yè)調整法》頒布以來，至目前共有19部農業(yè)方面法律問世。內容涉及土壤保護、國內配額、農產品銷售、農產品貿易發(fā)展及援助、農業(yè)安全、食品與農業(yè)貿易保護、農村投資等內容。尤其是1996年以來，美國每4～6年要調整一次農業(yè)法案。1996年的《農業(yè)自由化法案》取消了直接供給管理，讓農民自主確定農產品種植的類別和規(guī)模，并使國內農產品價格與世界價格掛鉤。2002年修訂的《農業(yè)法案》，引入了反經(jīng)濟周期支付補貼項目，將“貸款差額補貼”作為市場貸款的一種，用直接補貼取代了彈性生產補貼，并要求6年內每年財政對農業(yè)的支持要達到1185億美元。2008年的《食品保護與能源法案》，增加了“平均作物收入選擇補貼”內容，提高了對農業(yè)補貼的范圍和標準。新法案將2008～2012年年農業(yè)補助金額提高到2900億美元。除維持和增加對玉米、大米、小麥、大麥、大豆、棉花、油籽等主要農作物的補貼外，還將補貼范圍擴大到對水果和蔬菜等專業(yè)農作物。這些以法律形式規(guī)定的對農業(yè)的具體保護政策，無疑對促進和推動美國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展具有重要意義。

對我國的啟示

美國完善的農業(yè)保護政策體系，對正在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調發(fā)展、加速建設社會主義新農村的我國來說，頗有啟示。

進一步完善對農產品的補貼體系，加大對農業(yè)扶持力度。在保護范圍上，除目前在流通環(huán)節(jié)已實行的對小麥、稻谷和油菜籽最低收購價政策外，對棉花、大豆、食糖、生豬等事關國計民生的農產品也應列入最低價收購范圍，并擴大國家儲備規(guī)模。目前，由于缺乏必要的保護措施，我國大豆、棉花主要依靠進口，在某種程度上已失去話語權。兩大商品價格近年來忽高忽低，國家已缺乏有效的調控手段。受此影響，一些傳統(tǒng)優(yōu)勢加工企業(yè)（如棉紡企業(yè)）目前經(jīng)營日趨困難，不少企業(yè)停產或半停產。在保護環(huán)節(jié)上，應同時在生產、流通、加工和進出口等多個環(huán)節(jié)同時采取諸如財政補貼、利率下浮和稅收優(yōu)惠等扶持政策。在保護時效上，應作為一項基本制度長期堅持下去，并隨著“三農”發(fā)展不斷調整和完善。同時，要完善最低收購價政策。借鑒美國“反經(jīng)濟周期項目補貼”做法，對農民銷售農產品不限定時間。一旦市場價低于最低收購價，則即時執(zhí)行最低收購價進行收購；或對農民按低于市場價銷售后形成的價差損失，由國家進行補貼。這樣，農民存糧周期可以適當拉長，有利于穩(wěn)定農產品市場，也可節(jié)約一部分國家儲糧費用。

完善對農業(yè)政策性銀行的扶持政策。美國目前已沒有完全意義上的農業(yè)政策性銀行，但對銀行的支持和保護力度并未減弱。我國雖有專門的農業(yè)政策性銀行即中國農業(yè)發(fā)展銀行，但國家在經(jīng)營機制、補償機制和稅收政策等方面并未傾斜和扶持，導致農業(yè)政策性銀行的倡導引領職能得不到充分發(fā)揮。借鑒美國做法，應對農業(yè)發(fā)展銀行政策指導性貸款，如市場化收購糧棉油貸款、農業(yè)農村中長期貸款，在資金來源、價差（利差）補貼、稅收減免和不良貸款損失處理等方面，實行特殊扶持政策和風險補償措施；對農發(fā)行開展的涉及重點領域和薄弱環(huán)節(jié)方面的項目，如水利建設、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農村建設等業(yè)務，政府應提供必要的擔保，同時實行有別于商業(yè)銀行的特殊監(jiān)管標準，增強風險容忍度，以更好地發(fā)揮在農村金融中的骨干和支柱作用。此外，農發(fā)行應擴大金融產品，完善服務功能，在對農業(yè)生產環(huán)節(jié)、小微企業(yè)發(fā)展以及在現(xiàn)代農業(yè)推進過程中的農業(yè)合作社、農機合作社等新型經(jīng)濟實體所需的機器設備購買與租賃、良種繁育與推廣，以及生產經(jīng)營中的流動資金需求給予大力支持。

盡快建立覆蓋廣大農村的政策性保險體系。農業(yè)經(jīng)營企業(yè)由于風險大，投資周期長和效益低，長期以來都是弱質企業(yè)。對農民來說，目前種糧基本“不掙錢”，約90%以上的農村年輕勞動力紛紛外出打工，不愿種糧也不會種糧。長期下去，必會對我國糧食安全形成威脅。鑒于農業(yè)受自然災害影響較大、具有高度系統(tǒng)性風險的實際，借鑒美國農作物保險之經(jīng)驗，應當抓緊建立農業(yè)保險機構體系，尤其要建立農業(yè)政策性保險機構，由國家財政予以扶持。有兩種模式可供選擇：一是國務院授予農發(fā)行開辦政策性保險業(yè)務，依托農發(fā)行目前比較完善的機構網(wǎng)絡和現(xiàn)有人員隊伍，盡快開辦起來；二是單獨組建一家由國家出資或控投的覆蓋全國廣大農村地區(qū)的政策性農險公司，由國務院發(fā)布章程對其業(yè)務和運作方式進行規(guī)范。在類型上，既可對多種農作物產量和農民收入進行保險，也可對自然災害諸如冰雹、臺風等進行保險，進而為農民提供較完善的收入保障體系。

堅定不移地推進農業(yè)現(xiàn)代化。要解決我國廣大農村地區(qū)“錢從哪里來、人往哪里去、糧食怎么?！钡取叭r”發(fā)展中的現(xiàn)實問題，其根本出路在于推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)“三化”協(xié)調發(fā)展。美國依靠完善的農業(yè)保護政策和充分有效的競爭，實現(xiàn)了農業(yè)生產經(jīng)營的現(xiàn)代化，城鄉(xiāng)差距已不存在，農民收入高于一般產業(yè)工人，農業(yè)人口和農業(yè)勞動力下降到只占全國總人口、總勞動力的1%以下。我國要實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，也必須靠工業(yè)化和城鎮(zhèn)化轉移、吸納農村大量剩余勞動力，以此來推動土地適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮規(guī)模效益，提高農業(yè)生產率，從戰(zhàn)略上解決中國的糧食安全問題。

高度重視科學技術在建設現(xiàn)代農業(yè)中的重大作用。美國農業(yè)是目前世界上規(guī)模最大、科技水平最先進和自動化程度最高的現(xiàn)代化大農業(yè)。從播種施肥到田間管理、收割；從土壤結構分析、種子繁育到生化防蟲、灌溉，全都運用了現(xiàn)代科學技術的最新成果。例如，運用衛(wèi)星技術對土壤進行施肥，并測量谷物收成；運用生物技術對種子進行抗病蟲害基因改性培育；運用現(xiàn)代大型機器設備一次耕作寬度達60英尺，以及依托高等院校培養(yǎng)現(xiàn)代農民等。與此相比，我國在種子繁育、土壤施肥、田間管理、產量測定和收割播種等環(huán)節(jié)尚未達到科學化的程度。尤其是農民的整體素質不高，多數(shù)為憑經(jīng)驗種地和施肥，簡單耕作和低效率勞動嚴重制約著我國糧食生產能力的進一步提高。隨著新農村建設步伐的加快，土地適度流轉和規(guī)模經(jīng)營必將大勢所趨，運用先進科學技術打造現(xiàn)代農業(yè)越來越迫切，也越來越重要。

（作者單位：中國農業(yè)發(fā)展銀行河南省分行）