朱維究

中國政府適應市場經濟職能轉變的機構設置研究①

朱維究

政府職能是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的社會功能。任何國家和地區(qū)，政府職能都是機構設置的前提和基礎。機構變動是為適應政府職能的調整，而機構相對穩(wěn)定也是為履行既定的政府職能。

一、中國政府職能轉變與政府機構設置

1.中國政府承擔社會功能形態(tài)的演進過程。

目前的中國政府職能是改革開放30年來不斷嘗試適應社會主義市場經濟與社會發(fā)展需求，逐步探索與不斷調整形成的。從上世紀50年代計劃經濟體制下政府承擔的社會功能來看，歷經半個多世紀的演進，大體表現出三種形態(tài)（如圖1所示），具體為：

圖1 政府社會功能形態(tài)演進

第一個時期：改革開放前，在高度計劃經濟體制下，政府是萬能的，幾乎集中了所有社會職能，對外行使國家安全及外事職能，對內行使所有經濟和社會管理職能。這種形態(tài)下，政府職能與市場功能、社會功能混沌不清，幾乎沒有界分。

第二個時期，自上世紀80年代以來，我國啟動了大規(guī)模的經濟體制改革。在由計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，政府逐步將經濟管理職能中的微觀部分交由市場承擔，將社會職能中的一部分交給社會履行，政府與市場、社會的功能開始逐步分離，但界限仍不清晰。

在這兩個時期，為適應政府職能的調整，政府機構進行了十次較大的變革。從整體上看，改革后的政府機構不斷適應政府職能的履行要求。但經濟社會的迅速發(fā)展，職能調整仍顯滯后，不僅明顯帶有“直接干預經濟”的印記，而且社會管理與公共服務“不到位”，甚至“缺位”。

第三個時期，市場經濟充分發(fā)展后的政府職能應與市場功能、社會功能有明確界分。從外部關系看，在政府與企業(yè)、中介組織及公民的關系中，合理界定政府經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務的職能，建立適當的政府機構，減少機構數量，降低管理內耗，增強對經濟社會發(fā)展需要的適應性；從內部關系看，建立協調的政府間關系，通過明確的權責體系，理順政府內部、部門之間及各層級政府之間的關系，履行政府職能。

轉變政府職能始終是我國行政改革的核心內容。改革開放以來，為適應經濟和社會發(fā)展的新形勢，政府不斷地適時調整政府職能，并根據不同時期政府職能的轉變情況相應地調整機構設置。

2.中國政府職能轉變的沿革。

我國明確提出“轉變政府職能”是在1988年國務院機構改革中，但實際上從啟動行政管理體制改革開始就涉及政府職能的調整問題。概括地說，政府職能的轉變經歷了三個階段：第一階段（1978年-1992年）是為了適應“公有制基礎上有計劃的商品經濟”的需要，政府職能由直接管理轉向間接管理；第二階段（1992年-2002年）是為適應建立社會主義市場經濟的需要，政府職能由微觀管理轉向宏觀調控；第三階段（2002年至今）是為適應經濟與社會協調發(fā)展的需要，政府職能由注重經濟職能轉向經濟職能與社會職能并重，在加強和改善經濟調節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務。

3.職能轉變對機構設置的要求。

政府職能的調整是機構改革的前提和基礎，政府職能轉變對機構設置不斷提出要求（如表1所示）。

二、以若干部委為例考察政府職能轉變中的機構設置調整

轉變政府職能是機構改革的關鍵。職能決定機構的設置；機構是職能的載體，體現職能的履行。如果職能尚未確定，管理方法也未改變，精簡以后的機構還會再度恢復和膨脹。因此，只有抓住轉變政府職能這個關鍵，機構改革才能實現預期目標。我國政府機構的設置正是遵循著這樣一條越來越清晰的思路推進的。其中，較有代表性的幾個部門是：

1.國家發(fā)展和改革委員會（簡稱發(fā)改委）。

表1 政府職能轉變對機構設置的要求

發(fā)改委的前身是國家計劃委員會（簡稱國家計委），是中國計劃經濟體制下最具權威的經濟管理部門。1988年，隨著國家“發(fā)展有計劃的商品經濟”的需要，國家計委的職能進行了調整，由主要對企業(yè)的管理和直接控制轉變?yōu)殚g接調控，并整合國家經濟貿易委員會（簡稱國家經貿委）的職能，改組為新的國家計委。1993年，國家計委的職能又進行了調整，即由綜合經濟管理部門轉變?yōu)楹暧^調控部門，名稱也改為國家發(fā)改委。2003年，為強化國家發(fā)改委的宏觀調控統(tǒng)籌職能，機構改革方案將原屬于國家經貿委和國家體制改革辦公室的職能并入國家發(fā)改委，使得發(fā)改委具備了短期調控、中長期調控、體制改革、總量控制等多層多項職能。2008年，發(fā)改委的宏觀調控職能再次得到明確，但同時也進行了方向性的調整，即將其主要職能定位為“協調”，而將“實施”的職能理清并轉由專業(yè)經濟管理部門分擔。

2.國家環(huán)境保護機構。

1971年，我國政府機構名稱中第一次出現“環(huán)境保護”，是設置在國家計委之下的“國家計劃環(huán)境保護辦公室”。此時環(huán)境保護還不是政府的一項獨立的職能。1979年9月，全國人民代表大會常務委員會通過了《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，環(huán)境保護工作開始有法可依。1982年，撤銷了原國務院環(huán)境保護領導小組辦公室，在城鄉(xiāng)建設部內設立環(huán)境保護局，并實行計劃單列和財政、人事權的相對獨立。1988年，國家環(huán)境保護局成立，成為國務院的一個直屬機構，具有了12項基本職能。1998年，國家環(huán)境保護總局成立，升格為正部級單位，增加核與輻射環(huán)境安全管理職能。2008年，正式成立環(huán)境保護部，環(huán)境保護成為國家的一項重要職能。

3.人力資源和社會保障部。

人力資源和社會保障部（簡稱人社部）是依據2008年《國務院機構改革方案》和《國務院關于機構設置的通知》設立的。根據其主要職責、內設機構和人員編制規(guī)定，人社部的職能變動及相關改革意圖（如表2所示）。

人社部職能的轉變體現了這樣的規(guī)律，即在減少政府承擔的微觀管理事務的同時，加強政府的社會管理和公共服務職能，有利于促使政府集中精力履行宏觀調控與監(jiān)管職能，更有效地提供公共產品；政府向社會和市場讓渡更大空間，更多地還利于民、還權于社會，這既能實現市場在資源配置中的基礎性作用，也能更好地促進社會組織的培育發(fā)展。

4.深化政府職能轉變背景下的2008年機構改革。

表2 人力資源和社會保障部職能變動情況

為貫徹落實《關于深化行政管理體制改革的意見》，2008年國務院機構改革圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。本次改革在宗旨設定、目標設置與具體路徑選擇上，有如下側重點：即立足于經濟體制改革已進入深層變革時期，社會主義市場經濟基本建立并日益發(fā)展完善的大背景，著力“加快政府職能轉變、推進政府機構改革”；在逐漸明晰政府、市場與社會三者之間的關系與劃分功能界限的基礎上，推動政府職能的內部整合，優(yōu)化政府組織結構與機構設置，為實現“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義的行政管理體制”這一總體目標鋪平道路。

此次機構改革的一個亮點是實行大部門體制。也即在政府的部門設置中，將那些職能、業(yè)務范圍相近的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。

以人社部為例，其設立是將原人事部、原勞動和社會保障部的職能進行整合，取消了以前依據勞動力的不同身份歸不同部委管理的局面，從而將所有的人力資源納入統(tǒng)一管理。又如新交通運輸部的設立，依據國務院機構改革方案，原交通部的職責、原中國民用航空總局擬訂民航行業(yè)規(guī)劃、政策和標準的職責及原建設部指導城市客運的職責，整合劃入了交通運輸部，組建中國民用航空局，由交通運輸部管理，原屬信息產業(yè)部管理的國家郵政局也改由交通運輸部管理，從而改變了以前的分散局面，有利于提高行政效能。

通過政府職能的內部整合，在改革效應上：一是原先存在于各部委間的多頭管理、職能交叉以及相互推諉等現象得到有效遏制；二是優(yōu)化政府組織結構，理順部委間職責關系，從而把部委間的外部協調變成了機構內部職責分工，為提高行政效能創(chuàng)造良好的條件；三是在更深層次上，實現新一輪的機構精簡。

總體來看，我國自1988年首次提出轉變政府職能，至今已有20余年。雖然取得了重大突破與變革，但真正完成政府職能的轉變仍有待時日。伴隨著新時期政府職能轉變的逐步深化，政府機構改革肩負著不同于以往改革的雙重使命：在外部層面上，立足職能分工的客觀要求，漸次明確政府、市場與社會三者關系，進而明確政府“有所為、有所不為”的職能界限；在內部層面上，立足職能整合的科學化法制化要求，避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理的弊病，在優(yōu)化政府職能行使的基礎上，依法合理地設置相應的政府機構。

三、對我國政府機構改革特殊性的思考

我國政府機構改革與其他國家比較表現出鮮明的個性。與起源于上世紀80年代初的西方行政改革相比，歷史背景及動因有很大不同。當代西方各國行政改革的主要背景是處于工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉型期并伴隨著知識經濟、全球經濟一體化和信息時代的來臨。各國由于要解決的問題不同，行政改革的內在動因也有所不同。有的國家是以解決財政危機為主要目的的“財政驅動型”；有的國家是為了解決政務官對公務員控制力削弱的“管理危機型”；有的國家則是從解決公眾對政府和官僚的不信任出發(fā)，謀求重塑政府的“合法地位型”等。這些改革的理論與實踐對分析我國的行政管理體制改革提供了有益借鑒，但無論哪種理論都難以完全說明我國以轉變政府職能與機構變革為主線的管理體制改革的內在動因、特點及目標模式。

我國的改革是在發(fā)展社會主義市場經濟的過程中進行的跨越歷史階段的革命性變革。其中最重要的改革，包括政府職能轉變、政府組織結構的精簡調整、政府行為方式的改變乃至政府工作人員觀念轉變、公務責任的承擔等，變革都是史無前例的。我國改革與發(fā)展相互依存度高，現存的許多與政府職能相關的問題都與發(fā)展不充分有關，有的問題既是發(fā)展要解決的問題，也是改革要解決的問題；這種錯綜復雜的情況在當代西方歷次行政改革中是不多見的。在改革過程中，市場競爭不充分與無序競爭并存，從而導致要求政府加強規(guī)制的呼聲與減少規(guī)制的聲音幾乎同時發(fā)出；這些相互矛盾的行政需求，也決定了在轉型期行政供給的特殊性；傳統(tǒng)文化與現代行政理念交互影響，一方面公眾對政府有較強的依賴心理，在一定程度推動了政府理想化人格（“當官要為民做主”）的形成，對削減政府職能產生阻力；另一方面，受西方行政改革的影響，各種現代行政理念紛至沓來，對實施政府干預形成壓力。上述兩種相互沖突的理念都會深刻影響政府職能定位，這也是當代西方行政改革不會遇到的或較少遇到的問題。

面對這些問題，我國行政管理體制改革圍繞政府職能轉變進行了持續(xù)的努力和實踐，已經取得的初步成效，這充分表明政府可以而且必須通過制度的調整實現自我完善。在社會主義公有制為主的前提下，各種利益分配以及因之產生的沖突始終處于國家可控的范圍內；而且政府在面對時代變革對自身提出的要求時，必須也能夠最終實現為“適應中國現代化進程與經濟、政治、社會發(fā)展整體推進，經先行試點并自上而下地推動行政體制與運行機制的自我完善，以漸進性安排實現跨越式發(fā)展”的目標。

我國數十年持續(xù)地推動政府職能轉變并相應地調整機構設置，不僅為經濟與社會全面可持續(xù)發(fā)展提供了保障，而且為世界行政科學管理創(chuàng)制了一個極具研究價值的全新范例。

（作者系中國政法大學教授，國務院參事）

①此文系“中美政府機構設置比較研究”課題階段性成果。